与时俱进强化脱贫地区宅基地管理体系建设

吴 钢

现行农村宅基地制度是新中国成立以来逐步发展演变而成的，经过多年发展，已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“户有所居”“居者有其屋”，对于保障农民生活和农村社会稳定起到了重要作用。然而，随着城镇边界拓展与农村人口大量向外转移，宅基地管理中存在的问题和面临的挑战也日益突出，必须与时俱进强化脱贫地区宅基地管理制度和管理体系建设。本文以甘肃省陇西县为例，阐述相关情况及观点。

一、现状问题

闲置浪费现象严重。近几年农村出现了无人居住的闲置宅基地，加之近年来脱贫攻坚中的危房搬迁、集中及插花安置，一些老旧危房搬迁后退出不彻底，与其他农户闲置的宅基地一道形成一户多宅。

无序建房现象突出。一方面，随着农村经济快速发展和农民外出务工收入的增加，农村出现了盖房和翻修建房热，并开始向交通便利的中心村、道路两边、山下集镇边缘聚集。另一方面，受各种因素的制约，脱贫地区基本没有村庄集中统一规划的概念和意识，随意打桩盖房。在陇西县人均土地面积较大的西北山区，还存在大庄（指把合规宅基地之外房前屋后的土地全部用墙圈起来）套小庄（大致合规的宅基地）的习俗，大庄内随意修建生产生活辅助设施或平整为场地，大庄套小庄占地面积大致在半亩到一亩左右。

历史遗留问题多而复杂。一是违反宅基地管理政策法规如一户多宅、未批先建、少批多建等问题较多。二是农户抢占圈占房前屋后集体土地现象比较突出。三是无序建房、占地以及私下交易、邻里家庭内部纠纷等，直接影响了宅基地确权登记颁证的进度。这些棘手问题，既是农村普遍存在的历史遗留问题，也是当前宅基地管理绕不过去而亟需依法依规处理的问题。

二、症结根源

农村宅基地执法管理没有跟上。2004 年后，原国土资源部门基层管理体制改革，农村宅基地管理主责由乡镇、村管理调整到县乡国土部门，由于国土部门人员有限，造成日常监管执法力量的严重削弱。方方面面的利益和权力纠结，导致乡村基层组织和干部缺乏加强管理指导的工作热情和责任意识，一些历史遗留违法行为没有及时得到发现和处理。按照行政处罚法，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，这又增加了历史遗留问题的解决难度。

村庄规划及落实一直滞后。受地方财力等各种因素的制约，加之多年来各级政府及行政主管部门对村庄规划重视不够，致使村庄规划及落实一直滞后。一些村庄没有预留机动建设土地，以前只负责审批，不负责选址位置审核，造成农户宅基地布局零乱无序，有的甚至占用基本农田、承包耕地。这一现状已直接影响到村容村貌的整治和农村公共服务设施的提升。

新监管体系还没有有效运行起来。尽管2020 年机构改革后明确由农业农村部门履行宅基地管理职责，但是由于各种因素制约，自然资源部门和农业农村部门的管理职责在基层还没有完全理顺。县乡农业综合执法机构人员业务水平参差不齐，执法事项和权责还没有明确授权细化纳入。村级协管队伍还没有真正建立起来并有效开展工作。

三、工作建议

理顺宅基地管理机构职责，强化人员配备。按照中央提出的建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的农村宅基地管理机制要求，县农业农村局必须设立专门的股室或明确承担宅基地管理工作的股室，有些县将此项工作授权于下属事业单位农经站（农经服务中心）具体承担，不管哪一种方式，都必须确保职责明确，有人管事，有人干事，不能推诿扯皮。乡镇必须设立宅基地审批管理办公室，同时，要配备能履行职责、胜任管理的专职工作人员。

建立完善村级宅基地协管员队伍。具体可考虑村“两委”班子成员中确定一名村级协管员，每个村民小组确定一名协管员，最好由村民小组组长兼任，便于开展工作。作为法律授权宅基地管理的村级集体经济组织，要切实承担起工作职责，加强日常监管和信息上报工作，配合乡镇政府及县级农业执法部门依法查处违法建房行为。县乡各级组织要进一步加强对村级集体经济组织及宅基地协管员的培训，建立县、乡、村三级联动的网格化监管体系，落实与基层干部绩效评价挂钩的奖惩机制。

明确授予乡镇人民政府（街道办事处）农村宅基地管理行政执法权。为进一步明确执法职责，十分有必要从行政执法的角度赋予乡镇和街道办事处执法权。目前，广东、广西、山西、贵州等省级政府均下发文件，赋予乡镇人民政府和街道办事处行使农村村民非法占用土地建房行政执法权。应大力推广此项做法，明确乡镇人民政府（街道办事处）在宅基地等土地管理中的权责。

加快村庄规划的编制落实工作。尽快将城乡“多规合一”规划和村庄规划编制提上各级政府的议事日程，最终形成“一张蓝图、一本规划”。在加快村庄规划编制的同时，及早落地实施，为依法节约利用土地、开展村容村貌整治提供保障。

强化县乡农业综合执法管理队伍建设。一要加强县乡管理队伍建设，特别是乡镇农业综合执法队要充实稳定专业人员，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费。二要采取多途径多形式对县乡农业综合执法管理人员及村级协管员进行土地管理法律政策培训，提高政策法规和执法管理水平。同时，要发挥好村级协管员作用，加强日常巡查和网络周报告制度，随时进行跟踪管理，随时进行执法监督，随时进行执法查处。

下大力气稳慎处置历史遗留问题。首先，县乡村各级组织要结合农村不动产确权登记颁证，逐村逐社逐户进行清人清宅，全面细致摸清农户宅基地各类基础数据，为制定处置政策奠定基础。其次，以《土地管理法》等法规颁布实施为时间节点，分情况分时段提出解决历史遗留问题的政策措施。第三，为便于衔接解决问题，对宅基地管理职能划转交接后即2020 年1 月1 日后新增加的宅基地违法行为，要立行立改，及时发现、及时整治、及时处理，由县农业农村部门牵头查处；2020 年1 月1 日之前的，由自然资源部门牵头进行查处。通过稳慎解决一户多宅、超面积住宅、违法建房和私自转让等历史遗留问题，为建立规范有序的农村宅基地管理新体系创造条件。

建立农村宅基地管理服务平台。县乡政府要积极适应数字政府建设和“放管服”改革的内容和要求，加快推进宅基地基础信息调查、宅基地数字化管理服务系统和交易系统开发，建设集宅基地所有权管理、资格权数据库、使用权管理等基础数据功能模块，建设和改造能与农村产权交易市场联通的服务端口，在实现信息数据共享的前提下，实现宅基地申请、审批、监管、信息发布、交易、备案、颁证等业务全流程数字化管理和网上办事，做到让数据多跑路，让群众少跑腿，全面提升线上线下服务群众的水平。同时，依托现代信息化技术，进一步提升宅基地日常监督管理水平，提升闲置宅基地盘活利用服务水平。