监察法视阈下党政同责制度完善探析

张成立

(聊城大学法学院,山东 聊城 252059)

随着全面从严治党、全面依法治国方略的深度实施,党政同责在事关公共安全、民生福祉的多个领域逐步得以推广,对于监督约束公权力、促进党政领导干部尽职履责,发挥了重要作用。2018年3月,《中华人民共和国监察法》(以下简称“监察法”)颁布实施,党政同责获得了强有力的法律支撑,追责、问责成效显著,成为压实党政领导干部岗位职责的利器。

相较于党政同责实践的积极推进,学术界关于党政同责制度的研究明显滞后,在党政同责的内涵、制度要素等一系列基本问题上尚未形成一致的观点。以党政同责的内涵为例,有学者认为,党政同责强调追究党委和政府的责任,但是责任追究应当以职权和职责为前提。党政同责应包括两层含义:一是职责层面的,党委和政府共同负责;二是责任层面的,党委和政府共同承担责任(1)梁忠:《从问责政府到党政同责——中国环境问责的演变与反思》,《中国矿业大学学报(社会科学版)》2018年第1期。。也有学者结合生态环保解读党政同责,认为党政同责指党委、政府两套系统及其领导干部对于生态环境保护工作共同承担监督责任,并依据特定的方式、程序和标准对未能切实履行环保职责的党政领导干部追究责任的理念和原则(2)任恒:《我国环境问责制度建设中的“党政同责”理念探析》,《北京工业大学学报(社会科学版)》2018年第2期。。因此,在系统总结党政同责工作经验教训的基础上,加强党政同责理论研究,尤其是结合监察法及其实施条例深入探究党政同责制度完善的路径,实属必要。

一、监察法对于党政同责实践的积极推进

从实践层面看,河南省郑州市最早运用规范性文件对于党政同责进行制度化探索。2010年10月,郑州市委市政府办公厅经过市委市政府同意,印发了《郑州市安全生产党政同责制度》。该文件对于党政同责的概念、基本要求、共同责任、各自责任、工作机制、激励措施、责任追究等作了较为详尽的规定(3)常纪文:《安全生产党政同责监管体制的立法构建》,《法学杂志》2014年第2期。。 党的十八大以来,党政同责作为一项责任制度快速发展,先后在安全生产、生态环保、食品安全、脱贫攻坚、疫情防控、粮食安全等领域逐步实施。从中央、各省市现行党政同责规范性文件来看,党政同责的价值追求在于及时应对、有效化解事关国家和人民利益的公共安全、民生等领域产生的急难险重问题,通过党政联手形成治理合力,有效实现管理目标。其中,党政同责的关键在于合理划分、配置地方党委、政府的职权与职责,通过巡视、督查、考评、奖惩、追责、问责等一系列管理手段,保证责任落实到位。因此,党政同责的核心是“责任”,地方党委、政府应当合理分工、权责一致,共同负责、共同担责。

监察法明确规定,制定该法的目的之一在于“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”。因此,监察法赋予各级监察机关一系列监察权,如监督检查、调查、政务处分、问责等。作为行使国家监察职能的专责机关,监察机关对各级各类国家机关、政党组织、事业单位、国有企业等组织中行使公权力的公职人员依法监督、问责,以此压实岗位责任。不难发现,监察法关注的是职责及其落实,重点解决公职人员失职失责、职务违法及犯罪问题,通过监督、调查、处置,使公职人员依法用权、规范用权,恪尽职守、尽职履责。因此,监察法被视为压实责任的法律利器,对于监督、约束公职人员尤其是党政领导干部,预防和惩治腐败,具有特别重要的作用。

由于党政同责以责任为核心,以共同负责、共同担责为价值追求,而监察法的功能在于监督、约束公权力,从而压实责任,二者之间自然形成了非常密切的联系——监察法可以为党政同责取得实效提供有力的法治保障。党政同责应用的领域均是重点、复杂、问题多发的特殊领域,如疫情防控、生态环保等,许多问题牵一发而动全身,应当特别注重加强权力监督、权力制约。为了保证党政同责实现既定目标,应当依照监察法对地方党委、政府及其相关职能部门的公职人员特别是领导干部予以监察。通过依法监察,督促地方党政领导干部依法执政、依法行政,切实履行法定职责;同时,通过依法监察,有效预防、及时解决职务违法与犯罪,以法律制裁反制权力滥用和腐败,为党政同责提供良好的法治氛围。

近年来,安全生产、生态环保、疫情防控等领域一系列案件的处理,充分说明监察法对于党政同责具有积极的推进作用。如,河南郑州特大洪涝灾害事件、昆明滇池违建别墅事件等,监察机关依据监察法及其实施条例等法律规定,积极履职尽责,依照法定程序,对于玩忽职守、失职失责的党政领导干部调查、问责、追责,极大提升了党政同责工作的实效。从实践来看,监察法的推进作用主要反映在以下几个方面:

首先,监察法为党政同责实践提供了高层级法律支撑。多年来,制约党政同责功能发挥的症结之一在于缺乏高位阶法律支持。现行党政同责规范性文件多为中办国办、省市党委政府办公厅发布,如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等。这些文件虽然政治权威较高,但是法律层次并不高,客观上影响了党政同责工作的实效。监察法实施后,党政同责获得了重要法律支撑,特别是在追责、问责方面,地方党委、政府将监察法及其实施条例、党政同责规范性文件作为一个整体,列为案件处理的法律依据。其中,监察法成为党政同责案件处理的首要依据,起到统领作用,不仅化解了党政同责规范性文件与国家法律之间的潜在冲突,而且极大提升了案件处理的严肃性、权威性和影响力。

其次,监察法壮大了党政同责监管队伍,增强了监督问责的实力。监察法实施之前,党政同责工作由各级党委领导,党的有关组织负责主要工作的落实,如各级纪委、组织(人事)部门等。行政监察机关作为政府内部监督机构,在党政同责工作中所起的作用有限。监察法实施后,各级监察机关代表国家行使监察权,党政领导干部属于其监察对象,党政同责领域也随之成为监察的重点。根据监察法,各级监察机关与同级纪委合署办公,在党政同责工作中履行监督、调查、处置等职责,与组织(人事)部门、司法机关分工协作,成为重要的监督主体、问责主体。作为专司监察的国家机关,各级监察机关取代行政监察机关,为党政同责监管输入了新鲜血液,提升了党政同责工作的层次,优化了部门之间的关系,使党政同责监督、问责的力量大为增强。

再次,监察法助推监察机关创新工作方法,提升了党政同责监管实效。监察法实施后,党政同责领域案件处理的方式、方法、力度等都发生了很大变化。各级监察机关联手纪委、组织(人事)等部门,在党委的统一领导下,依法依纪依规严肃处理党政领导干部失职失责、职务违法与犯罪,取得了良好的社会效果。其中,纪检监察机关成为办案的主力军,监察法及其实施条例等法律成为案件处理的重要依据。在实际工作中,监察机关结合党政同责领域的实际情况,不断探索、改进工作方式和方法,勇于担当,主动作为。如,云南省纪委监委对“古滇名城”长腰山片区以及滇池南湾未来城五渔邨项目违规违建问题以事立案、直查直办,深挖细查违规违建背后的责任、作风、腐败等问题(4)参见https:∥news.sina.com.cn/c/2022-02-18/doc-ikyamrna1489612.shtml. 2022-3-25。;山东省纪委监委开展一线监督、下沉式监督、调研式监督,对发现的问题督促即查即改,为全省疫情防控形势持续趋稳向好提供了坚强保障(5)王鹏志:《山东关口前移下沉监督推动科学精准防控疫情》,《中国纪检监察报》2022年3月19日。。上述“关口前移”“直查直办”等创新型工作方式,提高了纪检监察机关的工作效率,增强了党政同责领域监督、问责工作的生机和活力。

二、党政同责的制度缺陷及其成因

目前,中央和地方先后制定和颁布了一系列党政同责规范性文件,如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《北京市党政领导干部安全生产责任制实施细则》《江苏省生态环境保护责任规定》等,就党政同责的基本问题作出制度性规定,包括党政同责的基本原则、地方党委与政府的职责划分、考核监督与奖惩等。总体来看,党政同责制度的基本框架已经形成,主要制度要素已经具备。但是无法否认的是,党政同责对于监察法及其实施条例的回应比较迟缓,部分内容已经滞后,导致党政同责制度建设难以满足时代需要。这种滞后性突出表现为,现行党政同责规范性文件没有强调、突出监察机关在党政同责工作中的重要地位和作用,缺乏相关制度保障监察机关依法负有的监督、调查、处置等职责落实到位。具体而言,党政同责的制度缺陷主要包括以下几点:

第一,党政同责规范性文件的制定依据不明确。作为具有普遍约束力的行为规范,党政同责规范性文件应当具有明确的法律依据,且做到全面、恰当、明晰。现实表明,不少文件的制定依据不明确。有的载明其制定依据为“有关党内法规和国家法律”,有的表述为“有关党内法规和国家法律法规”,至于“有关”的具体指向则语焉不详,客观上导致这些规范性文件的制定依据笼统、模糊。有的明确列举了制定依据,涵盖多部法律、中央有关规定,但是针对性不强。尤为遗憾的是,一些党政同责规范性文件制定于监察法颁布实施之后,如《地方党政领导干部食品安全责任制规定》,但是其制定依据依然不包括以监督、问责为主责的监察法。

第二,党政同责领域监督、预防措施比较匮乏。纵观现行党政同责规范性文件,比较重视事后追责、问责,从诫勉、公开道歉、组织处理到党纪政纪处分,直至追究刑事责任。相比之下,事前、事中的监管较为薄弱,预防性措施较为欠缺。从制度层面分析,有的强调了考核评价的作用,但是缺乏监督性规定;有的规定了党委、政府具有跟踪督办、履职检查等权力,但缺乏具体性措施。相比之下,《地方党政领导干部安全生产责任制规定》关于监督、预防的规定较为详实,涵盖督查督办、巡查、考核、述职等多种监督手段(6)《地方党政领导干部安全生产责任制规定》 第十条:“把地方党政领导干部落实安全生产责任情况纳入党委和政府督查督办重要内容,一并进行督促检查。”第十一条:“建立完善地方各级党委和政府安全生产巡查工作制度,加强对下级党委和政府的安全生产巡查,推动安全生产责任措施落实。将巡查结果作为对被巡查地区党委和政府领导班子和有关领导干部考核、奖惩和使用的重要参考。”,不过相关规定仍较为原则,缺乏明细的要求及措施。在监督主体上,该规范性文件明确地方党委政府负有监管职责,但具体由哪个部门负责,组织(人事)部门抑或纪委监委,尚缺乏明确规定。

第三,党政同责调查主体不当。在党政同责工作中,调查主体的设定至关重要,不仅事关部门职责分工,而且影响案件处理的力度和效率。纵观现行党政同责规范性文件,大部分没有明确调查主体。部分文件规定了调查主体,但是存在一定的职能混同。如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定,负有生态环境和资源保护监管职责的政府部门负责案件调查,既调查生态环境和资源损害问题,又调查相关党政领导干部责任问题,并提出处理建议(7)《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第十一条:“各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的,必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查,在根据调查结果依法作出行政处罚决定或者其他处理决定的同时,对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议,按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织(人事)部门。需要追究党纪政纪责任的,由纪检监察机关按照有关规定办理;需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的,由组织(人事)部门按照有关规定办理。”。从党政分开、权责一致的角度分析,该规定存在不当之处。生态环保和资源保护监管部门属于行政机关,有权调查生态环保违法行为并依法追究违法者的行政责任,但是原则上不具有调查党政领导干部失职失责、职务违法或犯罪的权力。该规定一定程度上混同了行政调查权与纪检监察调查权,模糊了二者的界限,容易造成管理的混乱。监察法实施之后,党政同责领域案件调查的主体应当明确为各级纪检监察机关,其中,监察机关主要负责调查党政领导干部职务违法和犯罪问题。现行党政同责制度尚没有确立监察机关的调查主体地位,有待通过制度调整加以解决。

第四,党政同责领域问责、追责主体不统一,程序性规定欠缺。关于问责、追责主体,现行党政同责规范性文件缺乏较为一致的制度设计。有的规定,纪检监察机关(行政监察机关)负责追究党政领导干部的党纪政纪责任,组织(人事)部门负责诫勉、责令公开道歉和组织处理,涉嫌犯罪的由司法机关处理;有的规定,纪检监察机关、组织人事部门、政府监管部门按照职责分工实施问责,涉嫌职务违法犯罪的由监察机关调查处置;有的不加细分,笼统规定“按照干部管理权限依规依纪依法进行问责”(8)《地方党政领导干部食品安全责任制规定》 第十八条:“地方党政领导干部有本规定第十七条所列情形的,按照干部管理权限依规依纪依法进行问责。涉嫌职务违法犯罪的,由监察机关依法调查处置。”。不难发现,不同领域党政同责规范性文件关于问责、追责主体的规定差异性较大,尤其是政纪处分、刑事责任追究,主体明显不一致,客观上影响了党政同责工作的权威。从另一个角度分析,追责、问责的程序比较欠缺,无论是生态环保,还是安全生产、食品安全,现行党政同责规范性文件规定了问责追责的情形、承担责任的方式、从轻从重的适用等,但是关于问责、追责工作的基本步骤、环节、顺序、相互关系等,缺乏必要的规定。“正当的程序不仅仅是实体正义的工具,在许多情况下,只有通过正当程序方可取得正当的实体结果”(9)《行政法与行政诉讼法学》,北京:高等教育出版社,2018年版,第33页。,程序性制度缺失客观上降低了党政同责工作的实效。

第五,党政同责工作沟通协作机制不完善。党政同责的落实涉及诸多部门,包括各级党委、政府、纪委监委、组织(人事)、负有监管职责的行政机关,部分案件还涉及司法机关,因此,部门之间的科学分工与协作至关重要。现行党政同责规范性文件表明,部门之间沟通协作机制较为欠缺。大部分文件没有规定部门之间的沟通与协作,部分文件作了相关规定,但是内容比较简单,机制不太科学。如,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》就沟通协作问题作了规定(10)《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第十一条:“负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门应当建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有本办法规定的追责情形的,应当向有关纪检监察机关或者组织(人事)部门提出处理建议。”,但是内容比较笼统,可操作性欠佳。

党政同责之所以存在上述制度性缺陷,主要原因有三个方面:一是部分党政同责规范性文件制定于监察法颁布实施之前,制定者难以超前规定监察机关在党政同责工作中的地位、职权、职责等。如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》公布于2015年8月17日,监察法通过于2018年3月20日,生态环保领域党政同责制度缺乏国家监察机关的有关规定,实属正常。二是党政同责领域的规范性文件大都篇幅较短,内容较为简单,多的20余条,少的仅有十几条,难以就监察机关职能发挥作出详细规定。如,2019年2月出台的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》,尽管产生于监察法之后,也仅规定“涉嫌职务违法犯罪的,由监察机关依法调查处置”,没有明确监察机关的应有地位。三是党政同责工作的政策性较强,制度建构追求的目标使然。考查现行党政同责规范性文件便会发现,制定者侧重于确定、划分地方党委、政府及其主要负责人的职责,相关条款较为详细;关于考核评价、奖惩、问责的规定则比较简单,尤其缺乏明晰的程序性规定。从某种意义上讲,这种轻重有别反映出制定者的实用主义,忽略了党政同责的长远发展——制度构建。

三、监察法视阈下党政同责制度完善的主要路径

党政同责制度构建应当立足我国实际,从既往实践中总结、凝练成功的经验,同时因应时代发展,与时俱进。应当深入研判党政干部问责领域的法律文件,以此作为党政同责制度建设的重要依据。根据监察法及其实施条例等法律规定,党政同责制度完善的路径主要有:

(一)明确监察法为党政同责规范性文件制定的重要依据

党政同责以压实党政机关及其领导干部的法定职责为价值追求,强调共同负责、共同担责。这里的“责”,主要指政治责任和法律责任。2018年以来,我国先后颁布实施监察法、公职人员政务处分法、监察法实施条例等法律文件,为党政机关领导干部依法执政、依法行政列出了负面责任清单,明确了追责问责的主体、对象、情形、方式及程序,客观上为党政同责制度构建及实施提供了重要法律遵循。作为压实责任的法律武器,监察法在党政同责工作中处于重要地位,具有其他管理工具无法比拟的作用。因此,党政同责规范性文件应当明确监察法及其实施条例等法律为其制定依据,确立监察法在党政同责制度建设中的基础性作用,为党政同责的责任类型、问责程序等制度要素提供法律支持。

现行党政同责规范性文件的制定依据大都比较模糊,将监察法明确列入制定依据的少之又少。因此,急需进行调整和完善。对于制定依据不明的,如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等,需要明确规定监察法及其实施条例、中国共产党问责条例等法律、党内法规为制定依据;对于制定依据不完善的,如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等,有必要进行补充,明确监察法为其重要制定依据。

(二)确立各级监察机关在党政同责工作中的重要地位

根据监察法及其实施条例,监察机关专司国家监察职责,依法对于各级各类公职人员特别是领导干部进行监察(11)《监察法》第三条:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”。在各类国家机关中,国家监察机关位高权重,其依法履职代表的是国家意志,各级党委、政府及其领导干部必须自觉接受监察。国家监察机关对于拥有、行使公权力的党政领导干部负有监督、调查、处置的职权和职责。对于不作为、乱作为、慢作为、假作为等失职失责行为,尤其是职务违法、职务犯罪,监察机关代表国家依法追究行为人的法律责任。

在党政同责工作中,地方党委、政府作为责任主体,其身份、政治地位比较特殊,但是,都应当接受监察机关的监督和约束,都属于监察对象。监察对象的确定秉持“权力—义务—责任”相统一原则,“有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”(12)《习近平谈治国理政》第1卷,北京:人民出版社,2018年版,第142页。。根据监察法及其实施条例,监察机关对于地方党委、政府及其领导干部在安全生产、生态环保、食品安全、粮食安全等领域尽职履责情况,有权依法实施监察监督,及时发现问题、解决问题,防微杜渐;对于上述领域存在的职务违法、犯罪问题,监察机关有权依法开展监察调查,查清案件事实;针对业已查明的失职、失责、违法、犯罪行为,监察机关依照法定权限予以处置——政务处分、问责、移送检察机关审查起诉、提出监察建议。因此,在党政同责规范性文件中,应当确立监察机关应有的法律地位,明确规定监察机关在党政同责工作中的职权与职责,充分发挥其监察职能。

(三)完善监督制度,充分发挥监察机关的监督职能

现行党政同责规范性文件关于预防和监督的规定比较欠缺,根本原因在于过于强调事后处置,忽视事前防范。相比事后追责、问责,通过有效的日常监督及时发现问题,将党政同责领域的某些风险化解于初始状态,更为重要。一些地方安全生产、生态环保等领域发生的恶性案件,大都与监督失灵有关。有的监督制度缺失,有的监督措施不当,有的则属于监督机关不作为,其结果必然是负面的,既造成国家、人民利益重大损失,又导致一些党政领导干部被追究责任。如果党政同责工作重视事先预防,通过事前、事中的有效监督及时提醒相关人员恪尽职守、忠诚履职,就有可能减少乃至避免事故的发生,也可以最大限度地保护干部。

在党政同责工作中,监督主体多元,包括党委、政府、人大、监察机关、司法机关、新闻媒体、社会公众等。不同的监督主体均有权对于党政领导干部行使权力、履行职责的情况实施监督,但是方式、方法有别。其中,监察机关作为国家监督主体,地位特殊、作用重大。根据监察法及其实施条例,监督是国家监察机关的首要职能,所有行使公权力的人员均属于监督对象。党政领导干部作为“关键少数”,属于监督的重点,监察机关对其尽职履责情况实施政治监督和法律监督。因此,在党政同责规范性文件中,应当构建完善的监督制度,充分发挥监察机关的监督作用。鉴于监察机关属于专门监督机关,应当将其置于监督党政同责工作的最前沿,充分发挥龙头作用。在监督的方式上,因地制宜、因时制宜、因事制宜,灵活机动,既可以实施专项监督,也可以会同党委、政府、人大等机关进行日常监督,还可以通过参与督查、巡查、考核、检查等工作履行监督职责。

(四)确立监察机关在党政同责工作中的调查主体地位

调查主体不明或调查权力混同都会影响党政同责工作的实效,造成党政领导干部失职失责或违法犯罪案件无法得到及时、有效的处理。因此,明确党政同责工作的调查主体至关重要。首先,应当明确调查的内容。党政同责的调查针对党政领导干部在党政同责领域依法履职情况,包括是否恪尽职守、是否存在职务违法或犯罪等。而行政监管部门的调查应当集中于行政相对人是否存在行政违法、行政违法的情节及后果等方面。两种调查的目的不同,内容各异。其次,应当明确调查的权限及来源。行政监管部门对于行政违法案件的调查权源于相关的行政法律法规,如《环境保护法》《安全生产法》等;针对党政领导干部依法履职情况的调查权源于监察法及其实施条例等法律法规。两种调查权来源不同、性质不同。因此,在党政同责工作中,对于党政领导干部履职情况的调查,依法应当由监察机关实施。

在制度设计方面,考虑目前纪检监察机关合署办公的实际,党政同责规范性文件可以规定由纪检监察机关负责调查党政领导干部尽职履责情况。纪检机关侧重于调查是否违反党纪,监察机关负责调查是否违反国法——职务违法或犯罪。根据监察法及其实施条例的授权,监察机关对于涉案的党政领导干部可以采取讯问、留置、搜查、查封、扣押等调查措施。在具体工作中,监察机关可以独立开展调查,也可以根据办案需要吸纳相关行政监管部门参与案件调查。但是,监察机关应当始终处于调查主体地位,负责案件调查的领导和指导;参与案件调查的行政监管部门在技术、信息等方面提供支持,起到协助和辅助作用。

(五)明确监察机关为党政同责主要问责主体,科学设定问责程序

目前,大部分党政同责规范性文件关于问责主体规定不明,有必要从制度层面确立监察机关为党政同责的主要问责主体,使其处于问责主导地位,以充分发挥其监察职责。根据监察法及其实施条例、中国共产党问责条例等法律法规、党内法规,有权问责党政领导干部的国家机关包括中国共产党的各级纪委、组织(人事)部门,以及各级监察机关、涉案人员所属的党政机关等。就实行党政同责的安全生产、生态环保、食品安全、粮食安全等领域而言,行使监管职责的行政机关有权对本部门失职失责的领导干部予以问责,如给予行政处分,纪检监察机关、组织人事部门也有权实施问责。但是客观而言,无论行政机关还是组织人事部门,问责均不属于其主要工作。相比之下,在纪委监委合署办公的背景下,各级监察机关在党政干部问责方面的优势凸显,体现在机构设置、权力配置、专职、专业等诸多方面。因此,监察机关理应成为党政同责工作的主要问责主体。相关行政机关、组织(人事)部门有权开展干部问责工作,但是应当加强与监察机关的沟通与协作,自觉接受监察机关的业务指导和监督。

“一个健全的法律,如使用武断的、专横的程序去执行,不能发生良好的效果;一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法律的不良效果”(13)王名扬:《英国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1987年版,第11页。。党政同责工作同样如此,问责程序是否完备,直接影响问责的公平、公正。现行党政同责规范性文件在问责程序方面存在缺失,给党政同责领域的问责工作带来一系列困难。监察法及其实施条例对于问责程序作出了详实规定,包括问题线索处置—初步核实—立案—调查—审理—处置—移送司法机关等环节。党政同责领域问责的基本程序应当与监察法保持一致,没有必要另立一套,不过,考虑到该领域问责工作的特殊性,问责对象不是一般的公职人员,而是党政领导干部,部分案件涉及主要领导干部。因此,应本着严管与厚爱并重的原则,严格把控问责程序的一些重要节点,如立案环节、处置环节、复审复核环节等,严格坚持民主集中制,集体研究,重大问题向所属党委请示、汇报,确保问责结果合法合规。

(六)科学处理监察机关与党委、政府、司法机关等之间的关系

对于监察机关而言,党政同责工作的特殊性在于监察领域比较特殊,事关公共安全、民生福祉,如疫情防控、生态环保、安全生产、食品安全等;监察对象也比较特殊,包括地方党委、政府主要负责人、职能部门主要负责人,往往位高权重。因此,在履行监察职责、依法办案的过程中,监察机关应当按照党委领导、分工负责、相互配合、通力协作的原则,科学处理与党委、纪检机关、组织(人事)部门、司法机关、行政机关等之间的关系,形成齐抓共管的良好格局。

监察机关应当自觉服从党的领导,贯彻落实上级党委、同级党委对于党政同责工作的指示和部署,建立和完善请示报告制度,重大问题报党委批准,切实保证党对于党政同责工作的领导。根据监察法及其实施条例,监察机关与纪检机关合署办公(14)《监察法实施条例》第三条:“监察机关与党的纪律检查机关合署办公,坚持法治思维和法治方式,促进执纪执法贯通、有效衔接司法,实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合。”,二者之间既有分工,又有协作。监察机关依法监察,纪检机关依纪监督,工作方式不同,办案依据有别,但是在党政同责工作中的目标是一致的——依法依规监督党政领导干部尽职履责。因此,监察机关与纪检机关应当资源共享、加强协作,形成监督问责合力。在党政同责工作中,监察机关与组织(人事)部门联系密切,二者各司其职,监察机关负责监督、调查、问责(包括通报、诫勉、政务处分等),组织(人事)部门负责组织处理,包括停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等多种方式。在实际工作中,双方应当信息共享、加强沟通。组织(人事)部门在干部考查、考核、评价等工作中发现党政领导干部涉嫌职务违法、犯罪的,应当作为问题线索转交给监察机关;监察机关认为涉案的党政领导干部失职失责、应当予以组织处理的,须转交组织(人事)部门,并提出组织处理建议;监察机关需要组织(人事)部门配合的,可以依法提请其协助,组织(人事)部门应当根据监察机关的要求及时采取相应措施。

在党政同责领域,监察机关与司法机关之间是一种相互配合、相互制约的关系。对于党政领导干部涉嫌职务犯罪案件,监察机关依法立案、调查,在事实清楚、证据充分的基础上移送检察机关审查起诉,由人民法院根据认定的犯罪事实依法定罪量刑;司法机关办理安全生产、生态环保等领域的案件,发现党政领导干部失职失责、涉嫌职务违法犯罪的,应当向监察机关转交问题线索,并提出处理建议。在案件处理过程中,监察机关与司法机关应当加强沟通、协调和配合,妥善处理案件管辖、移送及涉案财物处置等方面的问题,涉及退回补充侦查、非法证据排除的,监察机关应当依法予以办理(15)《监察法实施条例》第八条:“监察机关办理职务犯罪案件,应当与人民法院、人民检察院互相配合、互相制约,在案件管辖、证据审查、案件移送、涉案财物处置等方面加强沟通协调,对于人民法院、人民检察院提出的退回补充调查、排除非法证据、调取同步录音录像、要求调查人员出庭等意见依法办理。”。

监察机关与负有监管职责的行政机关之间既有分工,又有协作。某些党政同责规范性文件规定,行政机关发现应当追责问责情形的,可以进行调查,并对党政领导干部应负责任和后续处理提出建议。在监察法实施之后,这种制度设计明显不当,应当予以调整。在党政同责领域,生态环保、安全生产等行政机关依法负有监管职责,具备一系列管理优势,容易发现问题,有利于从专业角度判定党政领导干部是否尽职履责。因此,负有监管职责的行政机关可以将发现的问题转交给监察机关,监察机关作为问题线索依法调查核实,应当追责问责的,依照法定权限和程序予以处理。案件的调查权依法归监察机关行使,需要相关行政机关协助调查的,行政机关应当予以配合。

四、结语

党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央高度重视党政同责工作,强调在事关国计民生的重大问题上,地方党委、政府及其主要领导干部要共同负责、共同担责。当前,党政同责实践的范围逐步扩大,从安全生产、生态环保、食品安全扩展至脱贫攻坚、粮食安全、疫情防控等多个领域,取得了令人振奋的治理效果。监察法及其实施条例、公职人员政务处分法的相继实施,为党政同责制度建设创造了良好的法治氛围,也为其进一步完善提供了难得机遇和法律支撑。党政同责制度建设应当突出坚持党的领导,突出依法治理,确立监察机关在党政同责工作中追责、问责主体地位,从实体和程序上充分保障监察机关依法履行监督、调查、处置等职责。同时,科学处理监察机关与地方党委、政府、司法机关等之间的关系,各司其职、相互协作,共同推进党政同责工作健康发展。