政府授权经营公司资产及财务管理问题的研究

冯海兵 长垣市投资集团有限公司

国家经济体制改革阶段中，国有控股公司、国有投资公司、国有资产经营公司、国有大中型公司及政府授权经营公司在国家批准情况下由国家授权经营公司资产，通过政府及企业的职能明确分开使国有资产所有权及经营权分离，形成国家所有权及授权单位产权，企业法人财产权分明格局。对此，如何理顺产权关系，逐步实现现代企业制度，对国有资产进行有效财务管理，实现国有资产保值、增值，最大限度地提高企业运行效率与效益，是目前政府授权经营公司亟待解决的问题。

一、政府授权经营公司资产财务管理价值性

国企体制创新及配套改革的新阶段下，企业内部要理清产权关系，构建新型国有资产经营体系、新型企业财产权体系是构建现代企业制度关键。根据《企业财务通则》、《企业会计准则》、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)、《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》(国发〔2019〕9号)、《中华人民共和国企业国有资产法》等及国家关于企业资产相关规定，对国有资产进行授权经营，加强对国有资产管理，是确保国家批准国有资产运作是防止国有资源流失的重要组成部分。对政府授权经营公司资产及财务管理具有如下价值：

首先，有利于摸清公司资产状况、对产权准确界定、对产权进行登记。为适应我国社会主义市场经济发展，我国政府授权经营公司要构建一套以“政企分离”“产权分明”“权责分明”“管理科学”的现代企业体制。对政府授权经营公司而言，最关键是财产权问题。当前，政府授权经营公司部分存在资产不实、负债不清、盈亏不实、产权不明等问题逐渐成为政府授权经营公司发展的重要问题，对此，通过对政府授权经营公司资产及财务管理的优化，明确企业资产、负债、权益的基础上，核实企业国有资产拥有量、企业资本金等，以此明晰产权，为建立现代企业制度准备前提条件。

其次，有利于国有财产保护及增值。由于国有资产产权不清晰、所有权与经营权不分开，缺少确立国有资产保值增值目标责任制，仅考核产量、产值、营业收入、利润、投资劳动生产率等总体性指标，缺少对资产优化配置及运营效率的重视，导致国有资产闲置、结构不合理、运营效率低甚至严重流失等情形，通过产权界定及登记，加强政府授权经营公司经营财务管理，明确国有资产管理部门、总公司及内部部门、投资子公司等各自管理范围及其责、权、利，以促使总公司履行主体责任并督促责任单位企业管好用好资产，确保国有资产安全与完整，保证国有资产营运目标实现。

再次，对保护各类投资者合法利益具有重要意义。我国资本市场日益完善的趋势下，企业通过广泛对外投资，筹集资本及扩大业务范围，实现吸引外国投资者。政府授权对公司资产进行财务管理及公司整体股权进行监督，对国有资产进行有效管理，确保其他股东利益不被侵害。

最后，对构建我国产权制度具有重要意义。实行国有资产托管后由国家授权公司作为国有资产出资主体，根据“以人出资、人受益”的原则，对国有资产进行合理分配及管理，促进生产要素合理流动，优化存量资产分配，从而提高国有资产运行效率。此外，通过对政府授权经营公司资产进行有效财务管理，能够全面地反映及监督企业运行情况，从而对企业财产权形成有效制约。

二、政府授权经营公司资产财务管理建议

政府授权经营公司的财务管理主要包括：贯彻执行国家资产管理法律、法规、制度，制定、监督及调节国有资产。根据《两则》及《财务条例》从资产清理、产权界定、产权登记等方面对政府授权经营公司财务会计处理、会计报表、引进资金、对外投资实行监督，对政府授权经营公司的国有资产保值增值进行全面考核评价，促使生产要素合理流动、存量资产优化配置，努力提高企业资产运营效率，实现国有资产保值增值。

(一)加强财务管理意识

当前，我国国有企业应强化财务管理意识，健全和优化企业治理体系，强化内外部人员的责任，强化风险防范，健全财务管理体系。在此背景下，要根据自身的实际情况、内控需要，对企业的内部机构进行合理的重组，做到职责清晰，对其进行有效管理。在当前环境下，国企必须建立健全内部控制制度，以保证企业财务信息安全，作出科学决定，从而提升企业内部控制系统的整体效率。同时，要加强对公司业务流程生产过程的全过程财务管理，加强对整个过程的监控。特别是在生产型综合性的国企，推行高标准采用全面预算、财务共享、风险管理等信息化建设，可以满足不同业务板块功能需要，可以明显地提升生产经营管理的效能，实现事前、事中、事后的控制，为内部控制制度的建立和完善奠定基础。

(二)财务管理观念和职能转变

首先，要在财务改革中做到精益求精，立足实际，守正创新。不同规模、不同行业的国企要坚持自身财务管理思想，不断地完善财务管理工作为企业提供支撑战略、支持决策、服务业务、创造价值、防控风险功能性作用。支持企业合理配置经济资源，理性科学决策，动态掌握业务投入产出效率，丰富创造价值路径，合理防范相应的法律法规和税务风险。建立适应企业发展、促进企业进步的现代财务管理思想和职能系统。其次，财务管理改革必须坚持底线、开放协同、技术赋能。国企的财务财政工作必须走出基本会计的局限，在风险控制、管理决策、规划发展等领域，逐渐地充分利用企业的财政职能。在改变财务管理理念前提下，坚持“财务合规底线”，明确核算工作重要意义。建立“开放型”的内部财务协作体系。与此同时，加强和充分利用自身专业化，积极地对企业的管理工作产生积极的作用，逐步建立起全员、全要素、全价值链数字导向、成本管理等理念。

(三)财务管理体系改革

首先，要优化财务机构的功能布局，扩大财务机构的业务范围。财务财政管理机构应逐渐明确其业务发展方向，并持续完善工作职责和人力资源，在全面统筹基本工作的同时，不断提升对资金管理、税务管理、预算分析等工作的重视程度，做实各项企业财务管理职能。同时，要持续扩大服务范围，各级财务人员财会干部要牢固树立大财会观，把服务企业、服务股东和决策层、服务企业客户等作为工作的重点，提升对财务管理工作基础认知，拓展各项工作提升思路。其次，要通过对企业财务管理方式进行调整，使企业的管理体制逐渐转变。现代国企发展规模越来越大，发展速度越来越快，业务范围也越来越广，对财务工作要求也越来越高。加强企业内部财务风险控制，建立健全企业的内部财务管理框架和制度体系，积极地参与企业的事前、事中、事后经济事项管理之中。再次，要提高自身业务观念，从单纯的会计核算向中后台管理的全过程的管理模式逐渐过渡。加强对业务的精细化、多元化、多维度管理，并逐渐适应企业发展需求。最后，要充分借助信息化平台技术水平，选择适合企业性质和规模的管理平台，把财务管理的各项功能融入到业务流程的决策系统，基础的财务工作制度化、程序化和模式化，促使财务人员脱离基础的、重复性的工作，建立适用业财一体化的新岗位。

(四)做好产权界定，避免国有资产流失

为适应我国社会主义市场经济发展，我国国有大中型企业要转变经营方式，应积极构建现代企业制度。理顺公司产权关系，是实现现代企业制度的关键，也是政府对国有资产进行财务管理的当务之急。

1.明确产权，以产权为纽带方式，在投资及被投资单位之间建立起经济联系

通过产权界定，明确产权关系，政府授权经营公司与被投资公司之间形成以产权为基础优势关系。由国家批准公司资产进行长期投资，被投资公司拥有公司财产权，承担民事责任、自主经营、自负盈亏。同时，应在新产权体制下，对被授权经营国有资产企业及其所拥有资金，进行会计调整，以使其之间经济的联系更加清晰。

2.筹集资金，扩大规模

引进多种主体外国投资尤其是吸收有形资本、货币资本、无形资本等是提高资本的重要手段。国有资产经营单位应监督被投资单位按照国家有关规定，由其指定资产评估机构对各类投资进行评估，并按照一定程序及方法，对其进行准确估价，并报经国有资本主管部门审批，以确定其投资额，通过吸纳资金，实现规模经营。

3.审核公司财务报告，准确地反映公司财务情况

为全面了解政府授权经营公司运行情况及运行成效，在定期或不定期业务指导、检查、督促下，在年度末，政府授权经营公司应当财务机构、中介机构共同努力，集中精力对国有投资企业进行审计。一是对企业是否按照《两则》及《两制》进行检查，检查其财务报告是否完整、内容是否真实、账目及账实是否一致、数据是否可靠。二是对利润总额真实性及准确性进行审查。公司是否存在损益，直接关系到国有资产存量准确性及可靠性，所以，应严格按照财务制度，对工程或产品销售费用进行核查，或以估计费用替代实际费用，或以待摊、预提费用、在建工程等项目为基础，导致费用虚增。三是对公司利润合理分布进行审查。公司年度决算中利润分配关系到股东利益，审计利润时，要认真细致地对资产及负债进行审核。四是审查公司是否违反财务、公司内部规章，是否未按照规定纳税义务、缴税等。

(五)内部资源优化分配，促进国有资产增值

在企业进行资产经营时，要注重资产优化分配，合理利用资源，以提高其利用效率，实现资产保值及增值。

1.建立企业内部破产制度，并对企业进行财务管理

当前，政府授权经营公司存在着大量历史问题、沉重负担、沉重社会责任、运行机制不健全、亏损率高达40%。相关公司中部分已经濒临倒闭，背负着巨额债务。而实行破产制度，是维护我国社会资本市场稳定、健康发展的重要组成部分。相关部门应对政府授权经营公司其真实财务情况进行彻底清理，对其总资产、负债总数进行核实，落实权益数额；对于资不抵债、实在难以经营及存活的政府授权经营公司，应通过财务、经营两个维度进行分析，并结合存在的问题制定相关措施。如由政府授权经营公司企业自行消化，可通过重组生产力、调整市场战略及产品结构，以优化资源配置为基础切实提高企业市场竞争力，实现扭亏为盈。如政府授权经营公司面临破产或账目彻底清理，应对其资产进行及时清查及审计，安排专人对债务资金进行追缴，积极筹集资金支付职工工资、税金、贷款利息及其他应付账款。并做好企业关、停等相关措施，做好财务报表编制、上报及合并财务账册、档案等整理工作。同时，要协调相关部门，做好对破产企业职工安置，并对其进行认定、发放。

2.适时选择最优项目进行资产管理

在政府授权经营公司资产运作过程中，对政府授权经营公司经营效率及效益等状况进行分析、比较、归纳、整理，根据政府授权经营公司财务重点问题提出解决方案。在具体实施策略中，可通过如下几点入手：第一，对存量资产盘活。有关部门根据政府授权经营公司现阶段生产规模及经营能力，对政府授权经营公司库存存量及各种资产实际需求进行测算，通过转移库存物料，降低资金占用，加快资金周转等方式，减少负债周期。第二，针对政府授权经营公司现有生产设备布局与利用，对生产长线产品设备进行裁减，并将其分配到最急需项目或产品中，采用先进、合理生产方法，以达到提高产量、质量的目的。第三，合理地选择投资项目，把有限资金或资产投入到耗资少、见效快工程中去，以最大限度地利用资本效率，提升资产运营效率。

3.充分利用公司内部银行职能，加强对资本控制

通过对国有资产进行监管，可在政府授权经营公司内部形成母子公司财产权关系，从而为国有资产运营提供先决条件。诚然，要真正提高国有控股公司凝聚力，关键在于建立及完善其内部银行制度，加强对其内部资本控制，实现由政府授权经营公司成为真正投资中心。要达到这个目的，则需在企业内部建立统一账户，把它作为结算、资金调节及投资中心。政府授权经营公司利用自身资本力量，利用各子公司闲置资本，在政府授权经营公司内部进行循环利用，既可最大限度地利用资金，也可解决资金短缺问题。政府授权经营公司向专业银行提供贷款，由公司统一放款。且随着我国财务体制改革深化，我国国有商业银行应逐步向财务机构发展，对企业技术改造项目贷款也是统一发放，为管好经营企业流动资金、银行信贷资金、技术改造资金，授权企业财务要引进银行制度，制订企业内部银行操作规范及管理制度，以保证银行资金安全、资金流通、及时支付、合理投资。

(六)建立及完善政府授权经营公司财政管理体系与评估体系

为保障国有资产经营活动顺利开展，应切实落实国有资产经营的责任制度，以此保障国有资产保值、增值。对此，应按照相关规定及要求，建立完善的国有资产企业财务管理体系及评价体系。

1.财务管理体制

目前，由政府委托经营公司作为出资单位，对国有资产保值及增值负有直接责任，对所投资公司进行产权代理，并对出资公司进行出资。根据《资产管理法》有关规定及要求，政府授权经营公司财务管理应该采用分级、分口方式进行，即由国家授权公司作为公司最高权力机关，对重大财政事务进行决策。包括重大资产处理、银行账户统一、信贷统还、内部资金协调使用、对外投资、技术改造贷款项目统一决策及审批，统一内部会计核算制度及财务管理制度，统一汇总核算资料上报等。诚然，所有受资方仍然享有自己业务自主权，并以政府授权经营公司名义进行独立会计核算及自负盈亏。其会计核算总体方式为：授权公司分别进行独立核算，下属非公司内部核算，由国家批准公司资产进行

综合核算，并由财政机关统一对企业审批财务决算。

2.建立综合经济指标考核及评价体系

对政府授权经营公司绩效评价，是政府授权经营公司实现资源合理流动、优化存量资产、选择经营者的重要手段。由政府授权经营公司按照国家有关法规及生产经营具体情况，对国有资产进行综合评价，并对其进行评价。包括成本，利润、资产负债率、流动比率、经营利润率、权益利润率、资产利润率、国有资产增长率。评估方法应当包含以上各项指标历史纵向比较、同行业水平比较等，并考虑到外部经济环境对企业影响。年度末由受国资部门指定专人组织专业人员组成考核评估机构，深入调查、研究、分析、认真实施编制考核评估报告，并按照考核成绩研究落实国家规定的奖惩制度进行奖惩。

3.建立健全自律财务监管机制

由国资部门对国有资产进行管理，既包括对公司自身管理，也包括对被投资企业国有资产保值及增值。所以，加强对公司财务监管就显得尤为重要。应当由国家批准经营企业设立专业机构，并与之合作，定期检查、审计、年终评估。针对政府授权经营公司经营中存在一些薄弱环节及问题，提出改进措施及建议，使之真正落实。

三、结语

综上所述，政府委托经营公司可追溯至中共十五届四中全会上提出的大力培育具有较强竞争力大型企业集团，实现跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界的大集团，成为我国国民经济中流砥柱及国际竞争重要力量。随着我国政府机构改革推进，部分主要经营单位已经向集团公司、控股公司转型，由国家来负责，对此，如何理顺这些公司产权关系，建立母子公司制度，强化财务管理，实现国有资产保值及增值是当前亟待解决的现实问题。本文以政府授权经营公司资产及财务管理问题的研究为讨论方向，旨在为我国政府授权经营公司资产及财务管理提供理论指导与帮助。■