依法治教视域下教育行政处罚规范化探究

周梦梦

安徽大学高等教育研究所，安徽 合肥 230000

一、问题的提出

在加快推进教育现代化、建设教育强国进程中，全面完善中国特色教育法律制度体系、推进教育法律法规规章有效实施、增强教育部门依法行政能力是加强教育法治建设、推进依法治教的迫切要求［1］。加强教育行政执法工作、提高执法规范化水平对于推进依法治教具有重要价值，也是2019年教育部发布的《关于加强教育行政执法工作的意见》的中心议题。教育行政处罚作为教育行政执法的重要方式之一，在教育行政部门依法开展教育行政管理工作中占据重要地位。原国家教育委员会于1998年3月6日颁布的《教育行政处罚暂行实施办法》实施多年未曾做过修改，其中的一些内容已不符合如今的教育事业发展要求。2022年2月24日，教育部政策法规司作出回应，目前正在组织修订《教育行政处罚暂行实施办法》。

教育行政处罚的法律体系几乎包含所有位阶的教育法律规范，涉及的法律规范相对分散，并且主体多样、违法行为复杂。2021年7月15日颁布实施的《行政处罚法》在原有基础上，补充完善了行政处罚制度，在处罚概念、处罚种类、处罚实施、管辖适用、正当程序等一系列处罚体制上有了积极进展。当前，《教育行政处罚暂行实施办法》的修订，需要在行政处罚最新理论的基础上，全面梳理教育法律体系中法律责任的相关规定，有力夯实教育行政处罚制度。

通过梳理教育法律法规规章，教育领域里的违法行为主要包括十一种类型：第一，违法举办学校；第二，违规招生；第三，违规办学；第四，学校领导成员利用职权违规；第五，学校管理混乱、谋取学生利益骗取学生钱财；第六，违反义务教育法规定参与编写教科书；第七，学校违反有关校车安全管理规定；第八，非法顶替本人或他人取得入学资格；第九，考生或应考者在考试中违反有关规定；第十，违反师德师风；第十一，单位或个人违规干扰幼儿园正常办学。这十一种违法行为类型主要分为三类主体：学校或者其他教育机构、教师、学生。作为职权行使主体的教育行政机关在行使教育行政处罚权时，与违法行为发生主体存在的是一种外部法律关系。与行政法上的一般行政法律关系不同，教育具有自身的发展规律和相对独立性，是否有效保障了公民的受教育权，是教育行政处罚实施效果的衡量标尺。

教育行政处罚事关全面依法治教事业，事关教育权与受教育权的保障，事关教育行政机关裁量权的合法合理行使。在《行政处罚法》的总领下，如何看待行政处罚的一般性与教育领域行政处罚调整对象的特殊性？在教育法律体系繁杂的背景下，如何把握《教育行政处罚暂行实施办法》的修订方向与重点？在教育行政执法中，如何规范行使教育行政处罚裁量权？这些都是完善教育行政处罚法律制度难以回避的问题，值得我们审慎反思。

二、以规范为保障：明确教育行政处罚完善路径

（一）弥补教育行政处罚概念的立法缺失

围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，为了规范行政处罚行为，明确区分行政处罚行为与其他行政行为之间的不同，从而为行政执法实践提供相对清晰的甄别标准，《行政处罚法》应学界以及现实的呼吁为行政处罚行为做了概念界定。行政处罚的定义内容，从特征、对象、内容和具体表述方面对行政处罚进行了理论解析：将制裁性作为行政处罚行为的核心内容；将制裁对象限定于违反行政管理秩序行为；将制裁内容限定于减损权益或增加义务；将制裁性具体表述为惩戒［2］。概念往往无法全面反映一个行为的全部特征，反而恰恰是种种特征决定了一个行为的法律概念，行政处罚的概念便来源于其行为特征［3］。理论和立法都离不开概念，概念是所有学科的起点。《教育行政处罚暂行实施办法》作为唯一一部关于教育行政处罚的专门性部门规章，在修订之际增加教育行政处罚的概念界定尤为必要。在尝试对教育行政处罚作法律上的概念界定时，如何把握教育行政处罚的外部边界？如何体现教育领域的特殊性？本文尝试从处罚主体、处罚对象、被处罚行为、处罚内容四个方面进行探讨。

1.处罚主体。根据《行政法》中的规定，行政处罚的实施机关一般是国家行政主管机关，是法律和行政法规授权的主体。教育法律规范授权的教育行政主体包括政府、教育行政部门、人力资源和社会保障部门、体育行政部门等。其中教育行政部门作为最主要的执行部门发挥着至关重要的作用，但是将教育行政处罚的主体界定为教育行政部门是把其他行政机关拒之门外的行为，界定为教育行政机关更加符合法律的规定和执法的实践。

2.处罚对象。行政处罚法定原则包含处罚的主体及其职权法定、处罚的种类法定、处罚的依据法定、处罚的程序法定、应受处罚的行为法定以及处罚设定权法定六层要求。主要是面向两个主体：一是行政相对人，二是行政机关。尽管行政处罚法定原则的提出是为了控制行政权的滥用，但处罚法定原则不应只针对行政相对人的违法行为，还应包含行政处罚对象的法定。行政处罚对象的适格与否关系到行政处罚行为的合法性，以及行政处罚的目的能否实现，行政处罚对象的法定化能够避免行政机关任意裁量选择行政处罚对象［4］。

3.被处罚行为。行政处罚以违反行政管理秩序为前提，而在当下依法治国、依法治教的“治理”话语下，“管理”本位的理念已不再合适。在依法治教的背景下推进教育治理，关键是要完善教育治理体系，包括主体间权利义务关系的一系列制度安排［5］。被处罚行为是处罚对象违反相关法律规范中的权利义务所作出的违法行为。引入“违法行为”可有效区别诸如行政强制措施等同样具有制裁性的行政行为。因此，对于被处罚行为的界定，由“违反行政管理秩序”的行为改成“违反教育法律规范”的行为更为恰当。

4.处罚内容。《行政处罚法》采用“减损权益或者增加义务”的表述增强了行政处罚行为的制裁性特征。熊樟林学者围绕“报应论”和“预防论”的理论要义建构了行政处罚的目的体系［6］，“目的”在行政处罚中具有重要的功能和作用，影响着行政处罚的制裁力度。受教育权作为我国发展教育事业的根本出发点，为学生提供良好的教育是构建和谐有序教育环境的目标遵循。因此，不论是减损权益还是增加义务，以“打击和报复”为目的不应是教育行政处罚的宗旨，以“预防和警示”作为处罚实施的最终效果，才是构建良好教育生态环境的较优选择。

本文结合行政处罚相关理论以及教育行政处罚的专业性、复杂性、层级性、制裁性等特征，为教育行政处罚概念重新定义。本文认为，所谓教育行政处罚，是指教育行政机关在管辖范围内，对违反教育法律规范的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以制裁的行为。

（二）扩充教育行政处罚的种类和主要违法情形

在概念的指引下，《行政处罚法》采用了列举性条款将行政处罚的种类进行了严格限定［7］。在《行政处罚法》修订颁布前，学界对行政处罚种类扩张与限缩进行了历史梳理与激烈探讨，将处罚种类的列举性条款分为了名誉罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身罚五种类型。新《行政处罚法》的颁布将原来的八项行政处罚种类增至十三项，增加了“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”。《教育行政处罚暂行实施办法》将教育行政处罚的种类概括为九种，但未能涵盖现行教育法律体系中对违法行为进行处罚的所有类型。例如，《民办教育促进法实施条例》第六十四条中的“不得成为民办学校决策机构负责人或者校长”，以及《未成年人学校保护规定》第五十九条的“对学校给予通报批评”内容，分别属于《行政处罚法》新增处罚类型中的“行为罚”和“名誉罚”，这两项处罚种类还未列入《教育行政处罚暂行实施办法》中。《教育行政处罚暂行实施办法》的修订，需要结合行政处罚种类的最新规定以及教育法律体系中的违法行为，补充完善教育行政处罚的种类和主要违法情形。处罚种类不全会导致现实中的很多违法行为游离于执法之外。引入风险预防机制，在现有教育法律体系的基础上整合教育行政处罚种类，对其进行补强和扩宽，可防止实践中处罚种类的失序化。

（三）完善教育行政处罚实施的程序性规定

程序可以充分体现行政机关执法的公正、效率和秩序［8］。《行政处罚法》建立了一整套程序制度，对我国法治政府建设作出了很大贡献。但是由于教育行政处罚主体多样、涉及的法律规范相对分散，《教育行政处罚暂行实施办法》作为一部专门性部门规章，在实践中的适用频率并不高［9］。原因在于其在教育行政处罚法律体系中所处的位阶和立法定位不相称，导致其作用未能充分发挥。在功能定位上，由于规章不具有处罚种类的创设权，《教育行政处罚暂行实施办法》在面临新的违法情形时仍会存在解决乏力的困境，在法律位阶较低以及定位不明确的情境下，在第四章的“处罚程序与执行”中，完善教育行政处罚的程序性规定显得尤为重要。

新《行政处罚法》的颁布，在原有基础上增加了应急程序、非现场程序，丰富了行政处罚程序类型，合理调整了不同处罚程序的应用比重，建立了一整套包括立案、期限、告知、回避、电子送达、公示、全过程记录、重大决定法制审核、违反法定程序处罚无效的行政处罚程序制度，以充分体现程序公正带来的执法效率的提升与公共秩序的维护［10］。如果说《教育行政处罚暂行实施办法》的实体内容需要依靠教育法律体系的内容以彰显其特殊性，其程序性内容则需要全面对接《行政处罚法》的最新规定，对其功能定位予以明确。

1.告知程序。教育行政处罚的决定在作出之前，需要向当事人发出《教育行政处罚告知书》，《告知书》应陈述当事人的违法事实并提供相应的法律依据，当事人若有异议，可依法书面提出陈述、申辩意见，从而维护当事人的陈述权、申辩权。实践中，违反告知程序的案件屡见不鲜，影响了教育行政机关执法的公正性。以Y市H镇P幼儿园与广东省Y市教育局教育行政管理（教育）一案为例。案件中，Y市教育局以P幼儿园违反教育与宗教相分离的原则为由作出涉案停办通知，该通知属于《教育行政处罚暂行实施办法》第九条第一款第八项规定的行政处罚种类。然而，Y市教育局作出涉案停办通知前，未告知P幼儿园享有陈述、申辩和听证权利，违反了《教育行政处罚暂行实施办法》第二十五条第一款对于告知程序的规定，剥夺了P幼儿园的陈述申辩权和听证权，造成了程序违法。

2.听证程序。基于保护行政相对人权益的视角，《行政处罚法》将当事人可以要求听证的期限从行政机关告知后的3日延长至5日，充分保障了当事人的听证权利；并要求行政机关制作听证笔录，依据听证笔录作出最终决定，增加了听证笔录的法律效力；除特殊情况外，听证应公开举行。当前，我国教育行政听证制度还存在立法层次不高、适用范围不广以及保障措施不严等问题［11］。体现在教育行政处罚领域，还需在《教育行政处罚暂行实施办法》中完善听证程序的制度约束，指导教育行政机关在执法时正确适用听证程序，有利于教育行政机关更加客观公正地作出处罚决定以及提高教育行政执法的效率。

3.执行程序。教育行政处罚执行中比较突出的问题体现在两个方面，一方面是教育行政机关按照规定给予教育行政处罚，未能规范制作教育行政处罚决定书；另一方面是教育行政处罚的执行缺少时效的规定，导致实践中执行时限长短不一。第一，教育行政机关在作出处罚决定后应制作统一格式的教育行政处罚决定书，以作为备案审查的依据之一，利用处罚决定书的规范制定倒逼教育行政机关在执法中充分落实执行程序；第二，进一步完善教育行政处罚的执行时效制度，针对不同的违法行为造成的社会影响后果以及作出的处罚决定，设置相应不同的合理履行期限，充分体现教育行政机关执法的规范与力度。

三、以执行为导向：规范教育行政机关自由裁量

由于法律规范无法提前详尽规定现实中的违法行为以及预知违法行为造成的恶劣社会影响的程度，教育法律规范中的法律责任条款对于违法行为作出的处罚规定可操作性不强，于是给执法人员留有了广泛的自由裁量权。为避免行为过当、行政不作为、程序不当、违反行政伦理等自由裁量权滥用现象，需要准确判断其行为的合法性与合理性，才能形成有效的监督和制约［12］。《行政处罚法》第三十四条的规定为行政处罚裁量基准制度确立了法律依据，实践中各领域纷纷制定了相应的裁量基准作为行政执法的指导意见。在教育领域，《依法治教实施纲要》（2016－2020）明确提出要建立健全行政裁量权基准制度，着力解决教育领域执法不力、执法不严等问题，保证教育法律法规规章得到严格实施。

（一）优化教育行政处罚裁量基准文本的技术构造

有关教育行政执法的裁量基准，处罚基准的设定，主要是考虑到违法行为造成的社会危害以及对违法行为人的制裁直接关系到相关主体的重要权益。实践中，各级教育行政机关采用“情节细化”与“效果格化”的技术，分别制定了教育行政处罚裁量基准［13］，对违法行为细化为不同的情节从而指向了不同程度的处罚结果。裁量基准的技术构造提高了教育法律规范中法律责任条款的可操作性，同时也要注意一些合法性问题：一是要避免对一些模糊性法律规范的错误解读；二是对于不同罚款的数额划分要有科学的规定；三是要及时更新裁量基准中新修订的法律条款内容。

（二）保障教育行政处罚裁量基准实践的适用效果

实践中，尽管各省、市、县教育局均制定了详细的教育行政处罚裁量基准供教育行政执法人员正确适用法律规范、提高判断决定的合法性，但执法不合理现象仍然存在。如何确保教育行政处罚裁量权的合理行使，需要回归教育法律法规的原初目的与立法精神：《义务教育法》以保障教育公平、确保所有适龄儿童少年接受义务教育为核心；《高等教育法》的基本价值是落实高校办学自主权、保障高校中科学研究的自由；《民办教育法》更加侧重民办学校依法办学、保证办学水平和教育质量；《职业教育法》更加强调为受教育者提供职业培训、教育实践的保障，促进劳动就业，服务区域经济发展［14］。省、市、县（区）级教育行政机关具有对不同阶段学校的教育行政管理职权，下一级教育行政机关也可依据上一级教育行政机关制定的教育行政处罚裁量基准进行细化与完善，那么在执法中，如何提高教育行政处罚裁量基准的适用效果？要从教育行政机关执法人员的素质着手。法律规定教育行政执法人员需要参加行政执法资格考试并取得执法资格证书，在教育行政机关内部要定期组织开展教育行政执法专题培训和业务考核，提升教育行政执法工作人员的专业能力和水平。教育行政执法人员在面对违法行为案件、行使教育行政处罚裁量权时，要综合考量行为人的违法动机和目的、违法行为人主观过错的大小、所使用的不同形态的违法手段和方法、最终造成的危害结果以及违法对象所指向的行为责任人，还要综合违法行为人的责任能力、违法行为后的表现等要素［15］。有效的监管和控制更能保证教育行政执法人员正常履行职责，合理行使教育行政处罚裁量权，教育督导与教育行政处罚的联动机制可对其形成有效的制约与监督。