我国辅警制度的地方立法检视

赵春娇

河北大学法学院，河北 保定 071000

基层治理是我国国家治理的重要一环。改革开放后我国经济急速运转，人口流动性极大增强，货币快速流通，社会治安环境日益呈现复杂多样的面貌，基层治理任务愈加繁重。针对上述状况及我国基层警力不足的现实需求，公安机关开始招录大量辅警人员。为避免再度出现辅警前身——“治安联防队”，因缺乏合理制度的规范而导致的滥用职权、侵害公民权利等系列问题，我国高度重视、积极推进辅警制度立法工作，地方省市也热烈响应国家号召开展了如火如荼的立法实践。但是，在地方立法推进过程中出现了个别规定和上位法冲突、辅警的用工形式及社会保障等问题，需要进行立法后评估，并及时进行修正。

一、辅警制度法规范的演进

总体而言，我国辅警制度法规范经历了从地方试点先行，至中央层面推动立法，再至地方全面铺开的路径。

（一）地方立法试点工作

在推进公安行政执法服务主体队伍标准化体系建设工作的大背景下，江苏省苏州市公安局于2012年5月2日发布了《苏州市警务辅助人员管理办法》，该办法成为首个关于中国地方辅警制度的立法，为今后中国地方辅警制度的相关管理法律政策研究和相关立法的实施工作提供了模板。

（二）中央指导立法

中国共产党第十八届四中全会，首次确定了将社会主义法治建设作为我党治国理政工作的最基本方式，为以后我国的社会主义现代化建设提供了途径，也为国家辅警制度立法工作的顺利开展提供了体制保证。2015年，中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会会议审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，确定了深入改革的七项重要任务，当中包括了“警务辅助人员管理”；2016年国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，首次系统提出了辅警管理规范要求，为地方立法全面铺开提供了立法思路、明确了立法任务。

（三）地方立法全面铺开

广东省政府于2016年印发《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》；2017年，吉林省政府颁布《吉林省公安机关警务辅助人员管理办法》；深圳市人大常委会于2017年颁布《深圳经济特区警务辅助人员管理条例》。2019年以后各地方立法步入“快车道”，天津市等21个省市相继出台了管理条例或办法。

二、我国地方立法实践特点

（一）立法主体、立法形式、立法名称的差异性

目前，各地辅警制度立法实践中关于立法主体、立法形式以及立法名称存在差异性。立法主体和立法形式方面，既存在地方人大常委会制定的地方行政法规，又存在地方政府颁布的地方政府规章。全国现已制定的关于辅警制度的地方立法文件中，广东省、吉林省、海南省、山东省、北京市、天津市均为省政府或者市政府出台，而剩余省市等为人大常委会制定。相比较而言，更多的省份采用了由当地人民代表大会常务委员会执行立法工作，说明以具有民主特点的地方立法机关承担立法工作的模式得到广泛认可。立法方式上，我国大多数省份使用“地域名称+公安警务辅助人员办法/条例/规定”的格式，如《河北省公安机关警务辅助人员管理条例》。少数几个省市采用“地域名称+警务辅助人员条例”的格式，如《河南省警务辅助人员条例》《汕头经济特区警务辅助人员条例》。说明“地域名称+公安机关警务辅助人员管理办法/条例/规定”的名称格式受到了大部分省市的认可，具有较强统一性，是地方立法名称的实践经验走向成熟的体现。

（二）立法内容的统一性与互异性

1.辅警的法律地位及种类明确

现已发布的共计20余省份［1］的法规性文件均对辅警的法律地位予以明确定位，已对辅警工作人员的法定身份进行了明确定位，是指为普通公安机关工作人员的警务行为提出辅助和保障的非民警身份工作人员，一般分为文职辅警工作人员和特殊执勤辅警工作人员两种。这不仅是对2016年国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的遵循，也是对之前学界人士关于辅警法律地位探讨的回应。有的研究者指出，所谓“非人民警察身份人员”就是辅警人员不属国家工作人员，但既然并非国家工作人员，所以辅警工作人员对因承担国家行政任务而与第三人产生纠纷时，司法民事责任的负担主要应该是个人才对。可是国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》以及各省市的法规性文件都要求由公安机构承担责任，所以如果是辅警人员有故意和重大过失的，公安部门必须承担起全部民事责任之后才能向相关辅警进行追责。这样看来，似乎国家和地方又认同了辅警的国家工作人员身份。因此，关于这些问题仍需要进一步探究。

2.辅警执法权限互异性

通过比较研读之前发布的全国二十多个城市的法规性文件后得出：首先，在辅警工作人员是否能够独立开展执法的问题上，依据《深圳经济特区警务辅助人员管理条例》要求，辅警工作人员能够同时“驾驭警察机动车”和“行使必需的限制性警用武器”，能够在“无民警陪同时两人之上”开展治安巡查、看守、群众集中的地点治安巡逻和消防安全巡查等执勤行为；其他省市则明确表态辅警“不得单独执法”，勤务辅警履行各项职能只能辅助民警。按照《行政处罚法》第三十七条明文规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两个。”而深圳市的法律规范则明显地与此矛盾。其次，在辅警工作人员是否能够使用法律约束力警械的问题上，《内蒙古自治区公安机关警务辅助人员条例》对辅警工作人员是否能够使用法律约束力警械持回避态度，而其他省份则认为“辅警在人民警察的指导和监督下能够配合使用约束性警械”。

3.辅警职业保障的大同小异

关于辅警的薪酬标准、社会保险、社会保障、休息休假权利、表彰奖励等方面的职业保障规定，各省市的规定大体相同，但略有差异。以全国工资水平为例，在部分省市（山东、江西、内蒙古、新疆、江苏、重庆、天津、宜昌、宁波市、汕头经济特区）实行“依据本地区上年度在岗职工平均工资，依据本地区经济社会发展水平和财政情况自主核定，并形成调整激励机制”；海南省情况比较特殊，规定了“按不低于本地上年度在岗职工月平均工资的70%合理确定辅警月工资总额，并形成调整激励机制”；也存在有些省市（河北、河南、北京、武汉）关于薪资更为灵活的规定“由市公安会同财政部门、信息和社保委员等有关主管部门，依据我市的经济社会建设形势、财政状况，对警务支援人员职务的专业性、危险性、劳动强度以及层级等因素合理确定其薪酬标准，并动态调整”。这说明我国辅警制度薪酬标准的制定已初具雏形，辅警基本工资待遇有法可依，但是各省市均较少提出奖金激励制度。

笔者认为，应当坚持采用按月给付工资的方式，同时推出奖金激励机制，让能者多劳、劳者多得，既保障辅警人员工作效率，又能够提高其薪资水平，调动其工作积极性，实现良性循环。

三、地方立法实践的效果

（一）辅警用工形式的转变

笔者考察出台地方辅警条例后的各省市招聘信息，发现包括河北、江苏、山东、北京、重庆、宜昌、武汉、汕头经济特区在内的8个省市依旧采用“劳务派遣”的用工形式，剩余的省市基本已经做出改革，大部分都是采用了取消“劳务派遣”模式、改为与公安机关直接签订劳动合同的方式。其中江苏省较为特别，采用了劳务派遣与劳动合同共存的方式。

不可否认，招录辅警的劳务派遣用工方式存在一定合法性，可以缓解行政、事业机关的工作人员队伍编制不够、人才培养缺乏的局面。在劳务派遣的方式下，辅警员工与人力资源公司之间是劳务关系，与公安机关工作人员之间则是工作关系，共同构成了一个三方构造模式，其中产生的权利义务关系、经济利益结构等都趋向于复杂，且辅警人员工作会受到双重限制，职位稳定性也不高，同时辅警人员与人力资源公司的劳务协议也属于定期化签订，无法转为直接雇佣模式。辅警人员还面临着人力资源公司、用工单位随意变更、解除劳动合同的风险。因此，劳务派遣这一法律范畴的实质是“使非正规的用工合法化，实际上允许真正的用人单位凭此范畴来避免许多对劳动者应负的法律责任”［2］。作为一种非正规化的就业形式，辅警招录采用该模式显然于辅警而言是弊大于利的。值得庆幸的是，安徽、河南、天津等省市已经看到了劳务派遣的弊端并且进行了改革，推动本省市辅警规范化管理工作迈上新台阶，为后续层级套改、薪酬保障和保险抚恤各项措施落实到位打下坚实基础，也为其他省市用工形式的改革提供了经验，可谓意义重大。

（二）社会保障缩减

劳务派遣方式下，为了降低成本，劳务派遣机构通常采取拒绝缴费或部分承担社会保障责任的方法，从而严重影响了外派劳工的社会保险权益。这一点弊端在部分省市的辅警制度中可见一斑。以河北为例，《河北省公安机关警务辅助人员管理条例》明文规定，要为辅警人员缴纳五险一金（基本养老、基础医疗、工伤、失业、生育等基本社会保险和住房公积金等社会保险），但是河北省各市区在实际招录过程中并未完全落实上述政策。在Z市于2022年5月的人才招录公示中，明确地显示辅警人员薪资标准条件是缴纳基础养老金、基础医疗保险、工伤医疗保险、失业保险等四险，缺失了生育险，但是在所招录的200名额中是含有女性岗位的，便无法保障女性辅警在生育期间暂时丧失劳动能力时的基本生活，且招录信息也未显示提供住房公积金保险待遇。

（三）同工不同酬

根据《劳动合同法》第六十三条规定：“被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。”然而，现实中，派遣劳动者与用工单位劳动者的薪酬差距巨大。笔者对河北省K市某乡镇派出所的一名在职辅警进行了电话访谈，情况如下：首先，该派出所共有13位辅警5位民警，两者数量比例接约于2：1；其次，民警平均每天上班12个小时，特殊情况随叫随到，辅警平均每天上班15小时以上，一年只能回家几十天，剩余时间全在上班；再次，民警辅警一起管辖着11个村委会警务，每个村委会至少包含4个村子，共约3万人分散在各个山沟中，这些民警、辅警以这么少的人手管理该地区治安、消防、缉毒、交通等工作，完全不区分文职辅警与勤务辅警的职能，以至于每位辅警人员都做到了“文武双全”。虽然承担着巨大的工作压力，但是辅警与民警的薪资水平存在着不小差距。最后，通过访谈部分人员得知：民警每月实际到手工资约4000元，辅警的实际到手工资约为2500元，这样一对比，辅警工资是民警工资的62.5%。在实际工作强度基本相同，甚至辅警工作量更大的情况下，薪酬比例不合理严重降低了辅警的工作热情。

四、结语

目前，我国辅警相关地方立法成果较为丰硕，但不可避免的在规定内容设置合理性、可行性等方面出现了需要修正的问题，实践效果也存在缺憾。这既需要国家层面完善相关法律，为地方立法条文提供上位法依据，也需要地方立法机关进行立法后评估工作，就实操暴露的问题进行检视，关注辅警的实际需求，践行以人为本的工作理念，做好辅警的社会保障工作，才能够有效调动辅警人员工作积极性，提高辅警制度的有效性。当然，从追求法治理想的角度出发，我们期待能够在积累足够多的立法经验后制定一部国家层面的“辅警法”，推动我国法治体系的进一步完善。