基层检察机关调查核实权保障机制研究

孔维昕

天津市西青区人民检察院，天津 300380

一、基层检察机关开展调查核实工作的概况

作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分的“习近平检察改革和检察工作系列观点”，是始终围绕推进检察体系和检察能力现代化“三个基本问题”进行的科学回答，为我国检察理论创新、制度创新、实践创新提供了指南。[1]这套理论的基本内涵概括中提到，法律监督职能保障论。“新时代宪法法律体系中，检察机关在国家权力结构中的‘法律监督’性质未被模糊，其作为履行‘法律监督’职能专门机关的地位不仅未被弱化、矮化，而且得到巩固、发展和完善，‘人民检察院是国家法律监督机关’被赋予极为丰富的内涵，呈现出与时俱进的特色。”

调查核实权作为检察机关履行法律监督职责的一种具体方式，回溯调查核实权的历史沿革，最早可以追溯到中华人民共和国成立之初，关于检察组织的法律就对调查核实权有规定。例如1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第十二款规定，“最高人民检察署为有效达成所负任务，得向各机关调阅有关法律、法令、决议等类之文书，并得参加最高人民法院、人民监察委员会、司法部、公安部之委员会议及部务会议。”[2]2018年，修改后的《人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察文书。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察文书的情况书面回复人民检察院。”对检察机关履行法律监督职能赋予了明确的调查核实权。此外《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院公益诉讼办案规则》以及相关司法解释等都直接规定了检察机关依法对有关事项进行调查核实。作为传统的监督手段，调查核实工作随着检察机关业务职能的细分与丰富，不断涵盖新的内容和形式。

检察机关运用调查核实权的措施也较为多样化，基础检察机关根据检察业务类型的不同，侧重运用的手段也略有不同。归纳起来可以分为询问，咨询、听取意见，查询、调取、复制材料，委托鉴定、评估、审计，勘验、检查等。调查手段方式比较多样且较为柔和，能反映出检察监督对象广泛且调查核实工作一定程度上需要被调查核实对象予以配合。

二、调查核实工作中存在的主要困难

不容忽视的是，虽然调研核实权作为检察机关实现法律监督职能的一种传统优势手段，但是在实践中，仍然面临很多困难和挑战，可以归纳为以下几点：

（一）调查核实权的制度保障不足

1．立法保障不足。尽管三大诉讼法、四大检察的办案规则以及相关司法解释文件等都直接规定了检察机关对有关事项进行调查核实，但这些条文也呈现出各自为政、不成系统的情况，法律法规不够明确，导致实践中调查核实权运用过程中出现程序法依据不足、调查范围不全、调查程序空转、衔接不畅等现象。如在刑事检察方面，《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定的调查核实范围与其他条文交融，没有对调查核实范围进行归纳性表述，分散至各章节，且调查核实权的适用范围主要限定在对证据合法性、立案侦查活动、审判、执行活动的监督，而对其他一般性的监督事项是否可以进行调查核实，则没有进行细致规定。

2．检察机关内设机构的协作制度需要进一步加强。检察机关的法律监督业务分散在刑检部门、民事、行政、公益诉讼以及刑事执行检察等内设机构，主要由检察官负责的办案单元承担，需要监督的事项及线索分散，通过各个部门统筹协作，方能够对相关领域进行有效监督，否则难以对所有案件及线索独立进行有效调查核实。

3．对调查核实权的监督制度存在不足。检察机关内部对调查核实权适用上的认识有所不同，因而对调查核实权的执法态度上也有所不同，有的相对理性，在行使调查核实权时持有保守谨慎的态度；有的则存在乱用、滥用调查核实权，对调查核实权的适用范围进行扩大；还有的存在怠于行使调查核实权的情况。针对准确适用调查核实权制度监督存在一定漏洞。

（二）调查核实权的调查手段缺乏刚性

调查核实作为检察机关查明案件事实的重要审查手段，目前并没有相应刚性较强的措施予以保障。

1．社会层面对检察监督职能内容、方式、履职程序等认识不够到位。事业单位、国有企业、民营企业等各类社会主体对调查核实工作的定位认识较为模糊，将帮助提升治理效能、堵塞单位安全漏洞的检察文书曲解为“问责”“追责”，如检察机关在制发社会综合治理类建议前期的调查核实工作中，部分企事业单位存在不理解、不配合，回避推诿的情况，现行法律缺乏对被调查单位配合的强制性规定，导致实践中存在有关单位或个人不予配合的情况，致使工作开展困难。

2．法律法规中对调查核实保障措施方面的规定不够完善。仅要求有关机关和个人配合，对不予配合的惩罚措施、强制措施明显不足，往往规定宽泛，实际上难以操作，仅通过检察文书、纠正意见等方式破解相关单位和个人不予配合的难题，也使调查核实在司法实践中行使困难。当实践中出现有关单位或个人出现不予配合的情况，检察机关没有具体的规制手段，导致调查核实的刚性不足。

（三）检察人员的专业素质不足

检察队伍素能有待提升。检察人员队伍素质强不强、能力行不行关乎调查核实工作的质效。

1．检察人员的调查技能不足。调查核实工作的关键在人，调查核实工作本身需要检察人员具有一定的侦查素质和技能，侦查型人才所要求具备的是不断的办理案件的经验累积、专业知识的更新、对线索的敏锐捕捉以及综合分析运用等，这样的人才不是短时间内可以急训而成的，而现实情况是基层检察机关高素质的人才存在严重不足，需求与供给矛盾较为突出。

2．检察人员专业素能有待提升。刚性源于专业，而专业需要较高的知识水平和法律素养支撑。调查核实是实现检察监督的重要抓手，调查核实的目的就是查明事实，实现检察监督有力有据，但实践中有些案件在进行调查核实时由于询问、讯问的问题不专业，对调查事项的背景不了解，运作机制不熟悉等，导致调查核实工作开展不畅。

三、完善和加强调查核实权的保障机制

（一）多层次、全方位建立和完善保障制度

1．加强顶层制度设计，完善调查核实相关立法。建议统筹整合相关调查核实法律条文和司法解释条文，进行程序性立法，将相应调查核实权明确写入程序法，并开辟专章对相应领域的调查核实启动条件、范围、办案组织、调查期限、措施以及检察机关的规制手段等予以规定，避免各界因检察机关调查核实权没有程序法依据而拒绝履行配合义务，导致检察调查核实受挫，监督刚性无从体现。

2．构建协调配合机制。首先，健全内部协作机制，加强检察机关内部各部门之间的衔接与配合，加强刑检、民行、刑事执行和控申等部门的协作，完善检察机关内部联动。应当建立完善线索移交和情况通报制度，针对线索移送、问题反馈等环节建立起一套办案信息共享互通的协调机制，并将业务部门摸排、移交线索的工作设计为一个刚性环节。建立调查核实相关程序以适用于检察官联席讨论会议制度。刑检部门的检察官就调查核实相关案件进行讨论时，可以根据案件需要邀请其他部门办案人员列席检察官联席会议，对案件事实和在案证据情况全面掌握，从而有针对性地对案件进行监督。其次，建立外部合作机制。检察机关的诉讼监督调查核实一般涉及公安、法院等司法机关，而在公益诉讼调查核实中又涉及环保、国土等其他机关。因此检察机关应当与公安机关、纪委、监察机关等单位保持密切沟通，制定约束性规范文件，通过与相关单位、企业主管部门联合会签的方式，加强协调性，通过定期召开联席会议，对检察机关一段时间内调查核实工作中遇到的协调不畅问题梳理总结，强化各单位间协调联动。此外，实践中调查核实工作更多的会依赖于社会力量的支持，工商业团体、银行等金融部门的作用也不容忽视，通过和有关单位建立相应合作机制，能够为调查核实的顺利开展垫石铺路。

3．提供充分的履职保障。加强技术手段对于调查核实的保障。首先，要在办案方式上向科技要“生产力”。信息技术的快速发展和应用为智能辅助检察监督提供了技术支撑，促使检察监督要向科技化智能化转型，在检察与科技的深度融合中实现检察监督调查核实工作的提质增效。其次，要加强调查核实手段中的技术含量。检察机关调查核实要在司法办案中全面有效发挥检察技术的力量和优势，提高检察技术在办案中的保障能力。调查核实工作中，既要加强技术性证据的审查，又要充分发挥科技在搜索证据方面的积极作用，运用技术手段挖掘和固定相对隐蔽的证据，从而打开案件突破口。

4．建立科学考核体系。首先应制定科学的案件质量标准。调查核实规范化需要一套符合监督属性和规律的质量标准，应当通过科学的质量标准，引导检察官监督的积极性。其次是制定科学的考评体系。检察机关对监督绩效的考评重心，应从单纯的立案环节延伸到对后续诉讼环节的多阶段考核，即从立案数量扩展到案件后续的纠正数量和纠正质量的考核，以实现调查核实“数量”与最后监督案件“质量”的二元互补。在考评方式的设计上从正向激励和反向鞭策两个向度激发检察官对监督的办案质量的重视，督促检察官时刻保持审慎态度，避免错误监督，提高监督质量。

5．完善调查核实的监督制度。进一步规范和完善案件权力清单和检察官案件责任制，为体现检察监督案件中蕴含的司法化属性，应当完善监督案件中的检察官“权力清单”，细分在立案、调查、审查、决定、提出监督意见、反馈审核等各个环节中检察长、检察官之间的权力分配，确保检察官在职责和权限范围内办理监督案件。对所有办理完毕的监督案件立卷归档保存，落实“谁办案，谁负责”，由办案检察官对案件质量进行负责。

（二）提高检察人员专业化水平

1．提升能力素质。检察官能力素质的高低直接决定了调查核实工作质量的优劣，不够专业是制约检察监督刚性化的重要因素。首先，构筑培养人才机制。尝试创建实践课堂、实务交流沙龙等，提升检察人员在实务工作中发现问题并通过调查核实解决问题的主观能动性。加强锻炼交流，搭建多途径成长平台。注重开拓调研人才培养渠道，加强与外部优质资源和平台联系。其次，完善内部跨岗交流机制，推进检察机关内部重要岗位干部定期交流、轮岗，加强系统内部的横向和纵向干部培养交流，兄弟单位之间，省市级院和区县院之间加强沟通、互搭平台，定期互派干部交叉培养锻炼。同时，打破系统壁垒，凝聚系统外的人才培养合力，依托与高校的共建平台，探索联合培养机制，与辖区内外的优质高校签署人才培养共建协议，重点围绕非公经济平等保护、金融风险、危害食品药品安全、污染环境、危害安全生产等领域调查核实所需专业知识开设讲坛，经常性邀请高校专家为检察人员作专项辅导，提供智力支持。

2．强化检察文书的质量。检察文书是检察机关对外法律监督权的具体体现。文书质量的高低直接体现出监督的严肃性和权威性。检察人员应该秉持“质量是检察文书的生命线”的理念，突出检察文书质量，增强监督效果。通过严格执行检察文书制作要求，依据文书格式样本，准确使用法律文书格式，事实叙述详略得当、清晰明了，加强检察文书释法说理，确保制发的检察文书内容严谨、逻辑严密，规范检察文书工作流程，准确把握检察文书工作各个程序节点的要求，确保检察文书专业规范，制发高质量检察文书，展现检察机关法律监督的刚性和力度。

（三）加大社会宣传力度

创新宣传平台，充分利用移动客户端、政务网站、微信公众号等多种载体，全方位、多层次宣传报道检察监督职能的初衷、作用、意义和新进展、新成效，积极争取社会各界对检察监督工作的理解、关心和支持。只有凝聚社会共识，才能更好地发挥检察机关调查核实手段的作用与效力，方可以进一步强化法律监督职能，通过群众的支持更快更好地推进检察体系和检察能力的现代化，更好地服务和保障社会的稳定快速发展，也切实将“以人民为中心”的理念和“以我管，促都管”的执法理念落到实处。