新形势下检察机关提前介入侦查机制的检视与重构

蔡 笑 盛格峰

广东省人民检察院，广东 广州 510623

一、提前介入侦查的实践探索

大陆法系采用“检警一体”模式，检察机关在案件追诉中居于支配地位，拥有对警察的直接指挥权、制约控制权；英美法系采用“检警分离”模式，检警双方各司其职，互不隶属，但检察官对警察侦查取证活动的指导参与作用不容忽略[1]。我国采用合作型检警模式，检察机关本着分工负责、互相配合、互相制约原则，参与侦查机关的侦查活动，提前介入侦查就是我国合作型检警模式的重要体现。《刑事诉讼法》第八十七条规定：“必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”《人民检察院刑事诉讼规则》第二百五十六条规定：“经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动，参加公安机关对于重大案件的讨论，对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见，监督侦查活动是否合法。”近年来，特别是在“捕诉一体”内设机构改革后，各地检察机关积极探索和完善提前介入侦查机制，进一步明确了提前介入的案件范围、介入程序、介入内容、工作责任等。

（一）规定了提前介入侦查的案件范围

提前介入侦查一般针对重大、疑难、复杂案件。如2020年广东省检察院与省公安厅、省国家安全厅、海关总署广东分署联合印发了《关于检察机关在侦查阶段适时介入侦查工作的操作指引》将提前介入侦查的案件范围规定为：可能对国家安全、社会稳定、外交、政法机关形象和执法司法公信力产生重大影响的案件；存在群体性、敏感性等社会关注度高、社会影响较大、矛盾焦点突出案件；案件定性争议大，在适用法律上存在困难或较大分歧的案件；上级部门交办或督办的重大案件。

（二）规定了提前介入侦查的工作程序

各地建立了重大案件通报、参加公安机关讨论、查阅案卷材料、听取案情汇报等程序。近年来，各地检察机关依托侦查监督与协作配合办公室等有效机制，进一步完善提前介入侦查工作程序，在监督协作机制建设中融入提前介入、引导侦查工作，取得良好效果，为提升捕诉案件质量打下了坚实基础。如2019年广东省人民检察院、广东省公安厅联合印发的《关于规范对公安派出所刑事侦查活动监督工作的意见》第六条规定，检察机关在提前介入侦查时可以听取案件介绍、审阅证据材料、参与证据收集和案件讨论等；检察机关工作人员参与案件研讨，应当记录在案；提前介入侦查后，应公安机关要求，可以提供书面意见。

（三）规定了提前介入侦查的工作内容

各地在提前介入侦查中普遍规定了取证指引、捕前分流、侦查监督、捕诉衔接等内容，部分地区还规定了市、县（区）检察院同步提前介入侦查的内容和重点。

二、存在的问题检视

（一）介入案件范围不清

提前介入侦查工作主要针对重大、疑难、复杂案件，司法实践中对“重大、疑难、复杂”案件理解不一，标准各异。

1．规范性文件可操作性不强。纵观省内外各地制定的提前介入工作办法，对介入案件范围的表述往往采取“类罪列举+兜底”的形式，相关规定普遍较为笼统，难以给办案单位提供清晰明确的指引。

2．重大案件知情渠道不畅。大部分案件侦查机关立案侦查后并未及时通知检察机关，检察机关缺乏重大案件信息来源渠道，这也导致各地关于介入“案件范围”的规范实质上被“虚化”。

（二）程序开展缺乏规范

各地提前介入侦查工作普遍缺乏严格的启动、登记、审批、会议记录、报告等程序，影响了工作开展的规范性，也导致办案责任不清，甚至产生廉政风险。

1．程序启动随意性强。大部分地区启动提前介入侦查程序较为随意，主要通过检警双方口头沟通，缺乏书面邀请和登记程序。侦查人员甚至通过电话咨询的方式向检察官请教重大案件侦查、处理意见，而检察官直接在电话中引导取证。

2．审批制度不严格。部分地区因缺乏提前介入侦查的登记审批手续，甚至产生违规办案的廉政风险。

3．工作记录不完备。部分检察机关在提前介入侦查后记录不全不细甚至不记录，导致个别案件公检之间相互扯皮、办案责任不清。

（三）履职内容较为单一

各地在提前介入侦查中往往存在“三多三少”的问题——“引导取证多、规范侦查少”“案件会商多、侦查监督少”“实体建议多、程序分流少”。实践中检察机关日常介入到公安派出所的主要工作仍是引导取证，开展侦查监督往往流于形式，对办案程序引导、捕前分流、社会危险性查证等方面的明显不足，影响了提前介入侦查的整体效果。

（四）跟踪引导力度弱化

实践中，检察机关往往较为重视立案后呈捕前的提前介入，对于移诉前的提前介入开展较少，导致捕诉之间出现“空窗期”，引导取证呈现“虎头蛇尾”。特别是广东省公安机关办案考核主要以批准逮捕为指针，在检察机关批捕后公安机关便完成其考核任务，容易产生消极侦查现象，导致部分案件批捕时的证据状况与移送起诉时相较并无二致。此外，侦查机关提请延长侦查羁押期限的阶段实际上也是提前介入、诉前引导的良好时机，但长期以来延押案件办理工作容易被“虚化”，引导侦查工作较为乏力。

（五）介入效果参差不齐

1．个案介入效果有待提升。因检察官办案经验、能力素质差异，仍存在部分案件证据把握不到位、取证方向判断不准、法律适用能力不强、意见发表不适当等问题，极大影响了提前介入侦查效果。如扫黑除恶专项斗争中要求对涉黑及重大涉恶案件百分之百提前介入，但不少的涉黑及重大涉恶案件直到审查起诉退查阶段仍有不少证据尚未查实。

2．类案引导机制尚不完备。部分检察机关更多注重个案提前介入侦查，缺乏类案指引意识，对侦查机关执法理念的培养、类案办理的引导等方面存在不足，导致实践中对于同类案件反复提前介入，在本就繁重的办案压力下疲于应对，极大降低了工作效率。

三、提前介入侦查的应然进路及重构

在当前以审判为中心的诉讼制度改革、以强化检察主导作用为牵引的各项检察改革叠加的新形势下，应当建立起定位精准、权责清晰、程序规范、内容明确的提前介入侦查新机制。

（一）精准定位，明确介入原则及任务

1．明确工作原则。开展提前介入侦查应当严格遵循以下原则：恪守社会主义法治理念，坚持与侦查机关分工负责、互相配合、互相制约，坚持打击犯罪与保障人权并重，坚持提升办案质量与加强法律监督并举，坚持“引导不干预、讨论不定论、配合不代替”，切实做到依法、适时、适度

2．明确目标任务。提前介入侦查的总体目标应确立为：实现精准、有力、高效打击犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，提升办案质效，推进快捕快诉，维护公平正义。具体任务有三：一为取证指引。即对证据的发现、收集、固定、保全以及案件涉嫌罪名、法律适用提出意见建议；二为程序分流。即对涉案犯罪嫌疑人强制措施适用、社会危险性认定、认罪认罚开展、诉讼程序推进等情况提出意见建议；三为法律监督。对立案和侦查活动是否合法开展法律监督，及时发现和纠正违法行为，规范侦查取证程序。

（二）厘清边界，明确介入案件范围及要求

1．明确“重大疑难复杂案件”。对于以下案件，一般认定为重大疑难复杂案件：危害国家安全犯罪案件；杀人、强奸、抢劫、贩毒、放火、爆炸、投放危险物质、绑架等严重危害社会的重大刑事案件；严重破坏社会主义市场经济秩序的重大刑事案件；恐怖组织、邪教组织、黑社会性质组织、恶势力犯罪集团以及其他重大、复杂的集团性犯罪案件；群体性事件中涉及的犯罪案件以及社会关注度高、影响大、矛盾焦点突出的热点敏感案件等。

2．明确介入刚性要求。可以分两层次划分提前介入案件范围：对于重大疑难复杂案件，除涉及重大侦查秘密、国家安全等特殊情况外，一般应当提前介入；对于涉黑及恶势力犯罪集团案件或在当地有重大社会影响、舆论高度关注案件，应当百分之百提前介入。

（三）规范程序，严格介入工作流程

1．规范启动程序。应当采取检察机关和侦查机关双向启动模式，侦查机关在侦查中认为需要提请检察机关提前介入的案件，由侦查机关向检察机关发出重大疑难案件听取检察机关意见的邀请函；紧急情况下，可以口头邀请，应记录在案。检察机关在工作中认为需要主动提前介入侦查的案件，根据情况，可以书面或口头通知侦查机关。

2．规范审批程序。无论是受邀提前介入还是主动提前介入，都需报经部门负责人同意，重大案件需报请分管副检察长同意。是否派员提前介入侦查，应当由本部门制作并填写《提前介入侦查案件派员审批表》，遇到紧急情况，也可先口头汇报征得部门负责人或分管检察长同意，事后补办手续，以存档备查。

3．规范记录程序。对于检察长或分管副检察长提前介入侦查的重大案件，一般应当形成《会议纪要》。对于其他重大案件，应当制作《案件讨论记录》，由侦查人员和介入侦查的检察人员共同签字确认。

4．规范请示报告程序。对于提前介入侦查中把握不准的复杂问题，或与侦查机关有重大分歧意见的，检察人员应及时向部门负责人或检察长汇报。提前介入侦查工作结束后，也应及时报告并实时跟进、定期了解案件进展情况。

（四）规范履职，明确介入工作内容

为确保全面、充分履行检察职能，检察机关提前介入侦查应围绕以下内容开展工作：

1．引导取证工作。对案件可能涉嫌罪名及法律适用进行分析，引导侦查机关明确取证方向、取证重点，及时排除非法证据。

2．程序分流工作。对于个别不能判处有期徒刑以上刑罚或明显无社会危险性的在押犯罪嫌疑人，可依法建议侦查机关及时变更强制措施；对于个别犯罪嫌疑人明显不构成犯罪的，应当建议公安机关及时变更或解除强制措施，防范冤假错案；对于涉众型集团犯罪案件（如养老诈骗、电信网络诈骗犯罪）或涉未成年人、老年人、在校学生等特殊群体犯罪案件，可依法建议分案处理或不捕直诉。

3．法律监督工作。主要包括侦查机关案件管辖、立案、撤案程序以及采取强制措施是否合法，开展辨认及讯问犯罪嫌疑人、询问证人或被害人等是否合法，搜查、查封、扣押、冻结、通缉、技术侦查等侦查措施是否合法，是否遗漏罪行或遗漏同案犯等。发现侦查活动有违法行为，对于情节较轻的，可以口头向侦查人员提出纠正意见；对于情节较重的违法行为，应当报请检察长批准后，向侦查机关发出《纠正违法通知书》；涉嫌犯罪的，及时将线索移送自侦部门查处。

（五）明确权责，规范介入方式

1．建立多层级介入制度。对于常规案件，由承办检察院一级介入侦查；对于在全省有重大影响案件、省级政法单位挂牌督办案件，应当建立市、县（区）两级检察机关联合提前介入侦查机制，共同把好案件质量关；对于在全国有重大影响案件、中央政法单位挂牌督办案件，应当建立省、市、县（区）三级检察机关联合介入机制。①如在扫黑除恶专项斗争中，针对全国扫黑办挂牌督办案件，广东省、市、县（区）三级检察机关分别成立了由检察长担任组长的指导组和办案组，三级检察机关派出干警联合开展提前介入、引导取证工作，取得明显效果。

2．规范介入方式。提前介入侦查工作可以通过以下方式进行，但涉及侦查秘密的除外：听取侦查机关对案发经过及侦查情况的介绍；查阅侦查机关的卷宗材料；参加侦查机关的案件讨论；参与侦查机关的勘验、检查、复验、复查及侦查实验等；参加侦查机关对犯罪嫌疑人的讯问，对被害人、证人的询问；对侦查机关获取的物证、书证、视听资料、电子数据以及搜查、勘验、检查辨认、侦查实验笔录存在疑问的，要求提供获取、制作过程等有关材料等。

3．加强纪律约束。为防止不当干预侦查办案，开展提前介入侦查工作应坚持以下禁止性原则：一是禁止干预侦查办案。提前介入侦查以了解熟悉案情、讨论分析案件、提出侦查取证意见为主，不得代替侦查机关行使职权，不得发表是否可以批准逮捕的结论性意见；二是禁止泄露侦查秘密。检察人员应当严格遵守侦查纪律，保守侦查秘密，不得随意透露所了解的侦查计划及案件事实。

（六）建章立制，优化配套制度建设

1．建立全链条引导机制。应当建立起以“捕前介入、捕后引导、延羁审查”为一体的引导侦查“大格局”。重大案件逮捕后，应及时跟进捕后侦查取证情况，努力将证据及法律适用问题解决在移送审查起诉前。此外，上级检察机关应当将延长羁押期限审查与引导取证工作密切结合，全面把握捕后侦查取证情况，及时督促侦查机关收集固定证据，形成“检察一体”引导取证联动效应。

2．建立类案指导机制。针对实践中普遍反映的提前介入侦查任务繁重、人力不足等问题，应当进一步转变引导取证理念，从以往的注重个案引导，向个案引导与类案引导相结合转型。对于故意杀人、强奸、抢劫、绑架、贩毒，组织、领导、参加黑社会性质组织等传统重罪案件，应当在个案介入的基础上，系统梳理、整合类案证据指引、提前介入的共性问题，明确证据规格和证明事项，从源头上提升侦查机关取证水平，降低对检察机关的依赖。对网络犯罪、环境资源犯罪、涉税犯罪、证券犯罪、走私犯罪等专业性较强的案件，应当以个案引导为基础，通过个案研讨、类案剖析、业务培训等方面提升侦查办案水平。

3．建立刑事案件信息共享制度。应进一步加强对公安派出所刑事侦查活动监督、侦查监督工作室等机制建设，建立健全检察机关、侦查机关刑事案件信息共享制度，定期通报发案、立案、破案、强制措施等情况，条件允许的地方可让公安机关开通警综系统查询权限、探索建立刑事案件信息共享平台，以此拓展案件信息来源渠道，为深化开展提前介入侦查工作夯实基础。