法治督察工作机制：生成逻辑、作用机理与优化路径

喻少如，许 柯

（西南政法大学 行政法学院/纪检监察学院，重庆 401120）

一、问题的提出

作为中国政策执行过程中的“顶层推动”机制[1]，督察一直都是国家对基层进行有效控制与管理的常规手段，深刻影响和塑造着中国式现代化治理模式。在法治中国建设背景下，督察已经从传统的生态环境保护、审计工作重大事项督察督办等领域进入政法场域，成为法治中国建设过程中不容忽视的治理行为与机制，并与法治政府建设的示范机制一道成为全面依法治国的有力创造，反映出依法治国的真实效果[2]。在政府官方话语体系中，法治督察常与“落实法治建设责任”“夯实法治基础”“打通政策落实最后一公里”等表述相联系，反映出法治中国建设具有“国家构建主义法治思想”的浓厚情结，希冀通过自上而下的科层制压力积极、快速、高效、有序地推进法治建设[3]。在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（以下简称《督察工作规定》），明确了法治督察工作的对象、内容、程序及责任追究等事项，地方党委政府也陆续出台配套意见，法治督察的制度体系与治理效能得到进一步提升，成为“全面依法治国的总监理师”[4]。

“督察”意指监督、督促和检查，与“督查”基本同义，但“督察”多指党内自上而下对某一重要领域（法治、环保、审计等）开展的监督、检查、督办等工作，更强调责任落实与追究[5]。区别于政务督查，法治督察是在各级法治建设议事协调机构的领导下，由法治督察工作部门根据《督察工作规定》及相关党内法规的规定，对各地区、各部门法治政府建设与责任落实情况展开的追踪、检查、监督、激励及问责的组织行为。近年相关学者主要针对行政督查（政务督查）、数字督查、环保督查、农村土地督察、自然资源督察等机制进行研究，关于法治督察工作机制的报道性文献较多，尚未有学者对法治督察进行专门的理论性研究。在全面依法治国背景下，对法治督察工作机制专门研究的缺位难以回应其在实际运行中所面临的困境：第一，作为督察机制在法治领域的延伸和应用，法治督察工作机制生成的历史轨迹、理论基础与实践动力是什么？这些问题关涉到对该项工作机制形成过程的把握。第二，区别于传统的行政治理，法治建设涉及的社会关系领域非常广泛，容易出现法治建设“碎片化”现象[6]。督察机制如何通过统合各方力量增强法治建设的整体性、系统性、协同性？第三，从实际法律事务的角度看，“地方”法治建设具有高度的多样性、综合性和特殊性，法治督察工作机制如何通过协调法治建设中的中央-地方关系，从而确保党和国家重大法治决策部署落到实处？以上问题涉及对法治督察工作机制真实运作规律的理解。第四，在厘清法治督察工作机制生成逻辑与作用机理的基础上，需要结合法治督察实践，从作用场域、公众参与、组织协同与数字赋能四个方面对其进行优化。因此，超越原有学科知识的局限，从全面依法治国与全面从严治党的层面重新认识督察机制在法治建设领域应用的生成逻辑与作用机理，并提出相应的优化路径具有理论可行性与实践必要性。

二、法治督察工作机制的生成逻辑

法治督察工作机制的生成具有鲜明的权威性、实效性、目的性等特征，成为现阶段法治政府建设中不可忽视的重要力量，不断塑造着各级党委政府推进法治政府建设的行动逻辑。对该项工作机制进行研究，首先应当从历史、理论与实践三个层面对其生成逻辑进行审视。

（一）法治督察工作机制生成的历史逻辑

党的十八大以来，国家治理的一个显著特征是督察机制所发挥的功能愈发凸显[7]，法治督察工作机制成为完善国家治理体系与提高国家治理能力的又一重要制度创新。究其缘由，一方面，由于“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安”[8]，党对法治工作更加重视和强调，并将其置于党的直接领导之下，对全面依法治国的各项决策、部署与规划开展监督、检查便成为应有之义。另一方面，从属性定位上来看，法治督察工作机制是中国共产党党内监督制度体系中的重要组成部分，随着党不断推动自我革命以及相应制度规范体系的逐渐健全而得以完善。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“严密的法治监督体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。2018 年3 月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，并将办公室设在司法部。随后，经党中央批准，司法部设置法治督察局，具体承担中央全面依法治国委员会办公室法治督察职责，负责开展重大专项督察，提出督察意见、问责建议。随着各地法治建设议事协调机构及其办事机构的成立，法治督察工作机构逐渐健全，上下贯通的法治督察工作体系初步得以建立。党的二十大报告首次单独把法治建设作为专章论述、专门部署，进一步深化了对社会主义法治建设规律的认识，为新时代开展法治督察工作提供了根本遵循。在此之前，法治督察内含于政府督查之中，并体现于《政府督查工作条例》关于“决策部署落实情况”“法定职责履行情况”的规定之中。在“厉行法治”的时代背景之下，政府督查中的法治要素被单独提取，成为党直接领导下被重点监督、检查的事务。

自我革命精神作为中国共产党长期执政的“秘钥”[9]，需要党的自我革命制度规范体系予以固化和保障。《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》指出，“加强党内监督是全党的共同任务，必须全党一起动手”，从而在全党上下有效促成了党内监督的政治观和全局观[10]，此种党内监督观念逐渐延伸至法治建设领域。2019 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《督察工作规定》，成为法治督察工作机制的主要规范依据。《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》与《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》均将督察机制作为加强和改善党对法治建设的领导、贯彻落实法治建设各项决策部署的重要抓手。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《第一责任人职责规定》）将党政主要负责人作为“专项督查”的重点对象。《关于进一步加强市县法治建设的意见》要求建立健全统筹协调、法治督察、考核评价机制，推进工作制度化、规范化、程序化，确保各项任务部署落到实处。《中国共产党政法工作条例》要求各级党委应当将领导和组织开展政法工作的情况纳入党内监督体系。至此，法治督察领域的制度规范体系初步形成，法治督察工作机制也有了充足的制度依据，为加强党对法治建设的集中统一领导、提升全面依法治国的效能提供了坚强的制度保障[11]。

（二）法治督察工作机制生成的理论逻辑

公共管理学视域下的委托代理理论对于央地关系及政府间关系具有很强的解释力，关注重点集中在信息不对称和利益冲突情况下，委托人对代理人的激励和监督问题[12]。在委托代理视角下，法治督察工作机制的本质是委托人党中央对代理人地方各级党委政府开展法治建设情况的监督、检查、激励、督促与问责，体现了权力的拥有者、委托者和权力的受托者、行使者之间的权利义务关系[13]，是化解“压力型体制”下开展法治建设所面临的“多层级委托代理信息困境”固有难题的制度创新。

总结中央依法治国办向地方党委政府反馈督察意见时的表述，“学习贯彻习近平法治思想不深入”“贯彻落实党中央重大决策部署不到位”“领导干部履行推进法治建设责任不够到位”“法治建设不够平衡、制度落实尚不深入”等成为高频论断，表明法治建设领域存在“信息不对称”“契约缺位”等现象，导致法治决策部署执行中的“政策阻滞”及相应的负效应[14]。一方面，法治中国建设是一项系统工程，在横向布局层面涉及“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；在横向领域层面涉及科学立法、严格执法、公正司法与全民守法的立体推进；在横向部门层面涉及党委政府各个工作部门的职责。另一方面，在纵向层面，全面推进依法治国涉及“中央-地方”“法治领导层-科层制组织”协调的问题，关涉党中央关于中国特色社会主义法治建设战略任务的贯彻落实与有效实施。

在传统体制之下，上下级的“委托-代理”需要以纵横交织的层级体系为组织依托，以非人格化的正式规则为行为规范。在党管法治体制之下，党的领导具有整体主义与行动主义的优势，破除了传统科层制具有的利益纠葛、行动迟缓、执行阻滞等缺陷，资源与注意力集中于法治建设领域。因此，为了协调横向间部门关系及贯彻纵向间法治建设组织者的意志，常规化的法治建设科层组织行动逻辑被临时调整，通过资源的集中完成全面依法治国的阶段性目标，实现法治建设中“科层组织的运动化治理”[15]。在委托人即督察单位层面，一方面，通过法治建设议事协调机构与司法、执法、守法、普法协调小组以及常设性法治督察工作部门，整合多重权威资源，统筹成立临时性的高位阶法治督察工作组，达到纠偏与指引作用。另一方面，通过出台《市县法治政府建设示范指标体系（2021年版）》明确下层级代理人应该做什么以及怎么做，代理人的法治建设成效可以通过“第三方评估”“示范创建”等方式进行量化与证实。在代理人即被督察单位层面，高强度的督促、检查与问责不仅指向个别党委政府部门，下级党委政府及其所属工作部门作为整体承担督察压力，地方党政主要负责人等“关键少数”成为被问责的主要对象，促使分散的代理人在短期内被迅速整合，法治资源也向法治建设一线倾斜，以此在特定时间段内完成法治建设的主要任务。《督察工作规定》将“实地走访、暗访”“询问、约谈有关单位和个人”等作为主要督察手段，建立了典型案例通报、曝光等正向和负向激励制度，并在实践中不断探索网络督察、调研式督察等方式。《关于进一步加强市县法治建设的意见》强调，要充分认识市县法治建设在全面依法治国中的基础性作用，要求中央依法治国办督促抓好市县法治建设各项任务落实。此种下沉式督察方式、多向激励制度与“一插到底”的督察理念可以充分动员多层级代理人的法治建设积极性，克服“多层级治理困境”。在取得第一手信息的基础上，也使被督察单位获得多重激励效应，有效缓解了法治建设过程中上级领导权与地方治理权间的错位，促成中央法治政策、部署与规划在地方法治建设中的有效贯彻与落实。

（三）法治督察工作机制生成的实践逻辑

如何通过法治建设领导体制与执行机制的创新，使得法治建设既依赖科层制又超越科层制，从而实现超常规治理和跨越式发展[16]，是长期以来法治建设领域内党政体制不断调适与修正的原因之一。法治督察工作机制依托“党的领导在场”的法治建设模式，充分发挥党中央集中统一领导的法治领导体制的权威优势，“既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑……以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑”[17]。不论是政党组织的权威逻辑抑或是行政组织的执行逻辑，法治督察工作机制的生成、运行与优化总是在遵循法治建设实践规律的基础上，以习近平法治思想中所蕴含的法治建设方法论为指导，坚持问题导向，体现了鲜明的时代特征与实践逻辑。

第一，法治督察工作机制遵循“法治政府建设实现率先突破”的法治建设规律，体现了重点论导向下的法治建设实践逻辑。习近平总书记强调“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程”[18]233，并且进一步指出“法治政府建设应该率先取得突破”[18]252。习近平法治思想中蕴含的此种法治建设方法论着眼于规范行政权力，将法治政府建设置于法治中国建设中的优先位置，构成了法治督察工作机制生成的实践逻辑。具体而言，法治督察工作机制总是以落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》等规划任务为导向，以解决全面深化改革中依法行政的难题为目标。例如，2020年中央依法治国办以“党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责”“法治政府建设情况”为督察重点，遵循了中国特色党政体制下推动法治政府建设的内在规律，从主体维度牵住了法治政府建设的“牛鼻子”。

第二，法治督察工作机制遵循推进重大法治决策部署落实，增强人民群众法治幸福感、获得感、安全感的法治建设规律，体现了价值论导向下的法治建设实践逻辑。习近平总书记指出，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”[18]2，这也是习近平法治思想中“以人民为中心”的价值体现、鲜明特色与根本立场。能否走好全面依法治国各项决策部署的“最后一公里”，直接决定了人民群众法治幸福指数的高低。因此，重点督察地方党委政府贯彻落实党中央重大法治决策部署，发挥法律在维护人民权益、化解社会矛盾中的重要作用[19]，便成为法治督察的重要面向。例如，2021年中央依法治国办聚焦党中央关于法治建设的重大决策部署落实情况，聚焦人民群众反映强烈的法治领域突出问题开展法治督察，充分体现了法治督察工作机制“以人民为中心”的实践逻辑，有利于凝聚人民群众参与法治中国建设的信心和力量，坚定中国特色社会主义法治信仰，以法治共识形塑“法治中国”[20]。

第三，法治督察工作机制遵循“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”的法治建设规律，体现了难点论导向下的法治建设实践逻辑。习近平总书记强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”[21]，明确提出“基层治理法治化”这一重要命题。在当代中国法治建设中，基层尤其是市县是中央法治决策部署的主要贯彻者，是宪法法律法规规章的最主要执行者，也是地方法治创新的主要推动者，还是社会矛盾纠纷的主要化解者与法治所蕴含的公平、正义的主要输送者[22]。因此，认真对待以市县为核心的地方法治建设，理应是法治督察工作机制所应遵循的实践逻辑。例如，2022年中央依法治国办以市县法治建设工作为督察重点，通过深入基层、深入一线，全面客观反映基层法治建设真实情况，使得中央获得了基层法治建设场域的第一手信息，从而破解了层层上报法治建设信息所造成的“指标（数字）法治”现象。

三、法治督察工作机制的作用机理

作为督察制度在法治领域逻辑的延续，法治督察工作机制是上级党委政府对下级党委政府开展法治建设所进行的纠偏与矫正，既以科层行政的“事本逻辑”为基础，又以党的领导的“效能逻辑”为核心，是“组织结构-控制手段-动力机制”等各个要素共同作用的结果，清晰地展现了法治督察工作机制融入全面依法治国建设进程进而发挥“弹性化治理机制”作用的内在原理。

（一）组织依托：上下贯通的法治建设议事协调机构及其办事机构

通过党的政治权威将分散的工作力量集中起来，有效破解法治的碎片化与分散化，从而增强法治效能的整体性与长远性[23]，构成了2018年党和国家机构改革的内在逻辑。此次改革不仅使得司法行政在法治中国建设中取得重要地位，同时也形成了“党政依法融合”与“以党领政”式的中国特色法治建设新模式[24]。正如习近平总书记指出的：“一些党中央决策议事协调机构的办事机构就设在政府部门，打破所谓的党政界限，同一件事情弄到一块去干，增强党的领导力，提高政府执行力。”[25]这既强化了党对法治资源的统筹调配与整合优化的能力，也为法治督察工作机制的效能发挥提供了坚实的组织依托。

一方面，全面依法治国（省、市、县）委员会的运行蕴含着借助科层行政组织与党的权威资源的“借力逻辑”。全面依法治国（省、市、县）委员会的运行需要遵循行政的事本逻辑，将办公室设在司法部门，在开展法治督察工作时，需要组织部门、纪检监察机关、审计机关等单位的密切协助，按照各自部门的职能特点承担法治督察中的具体任务，实现不同部门之间的集中领导、统筹协调与高效执行，从而打破科层制所固有的“官僚化隔绝”缺陷。此外，全面依法治国（省、市、县）委员会的权威性体现在其“超常规性”，即依托于执政党的政治资源与组织权威，突破层级严密的科层制体制进行资源调动与组织构造[26]，以此完成特定的使命任务。纵观历次中央法治督察工作组组长的任用，均是采用“兼任”的方式，充分利用政法领域领导成员原有职务所带来的专业优势与政治资源，既加强了党对督察工作的领导，又能够促使法治督察组的“实质权威”取代法治事务部门的“部门权威”，为督察工作的顺利开展注入权威力量。

另一方面，全面依法治国（省、市、县）委员会的运行蕴含着借助于制度化力量的“自立逻辑”。随着全面依法治国各项工作的不断开展，在继续依托司法行政机关等科层行政组织各项资源要素的基础上，通过制度化力量，法治建设议事协调机构逐渐开辟出完整而健全的组织结构、人员编制、权力配置等要素，从而具有了“准实体”特征，未来有可能融入中国政治体制成为领导法治建设的正式序列机构。事实上，自上而下的法治建设议事协调机构由委员会、协调小组、办公室三层组织结构组成，组织复杂性要高于其他议事协调机构。地方法治建设议事协调机构以及各专门协调小组相继出台了工作规则，其现实角色远远超过通常所说的“议事”与“协调”，作为一个“多功能性”机制被广泛运用于中国法治建设之中[27]。具体到法治督察工作机制，法治督察局作为常设性机构设置在司法部，在中央全面依法治国委员会办公室的领导下开展工作，全面依法治国（省、市、县）委员会正在统筹资源设立、充实法治督察机构并配备专职工作人员，上下贯通的法治督察工作体系初步建立。

（二）控制工具：严厉问责、政治动员与典型通报

法治督察本质上是集“政治动员—信息收集—线索移送—反馈整改—责任追究—典型通报”等环节于一体的督促性机制，需要辅之以多样化控制工具发挥作用。在开展法治督察工作时，不仅需要整合情况汇报、会议传达、文件传递、领导批示等常规性控制工具，还需要运用询问、约谈、实地走访、暗访、问题线索调查（核实）、第三方评估、问责、动员、激励等特色性控制工具。当法治督察工作启动后，短期内常规性与特色性控制工具被高强度整合，但刚性的问责机制始终是法治督察工作机制最有力的“武器”，政治动员与典型通报构成前端保障性工具与后端激励性工具。脱离此三种控制工具，法治督察工作机制中其他控制工具的启用效果将大大减损。

第一，严厉问责是法治督察工作机制最核心的控制工具。《第一责任人职责规定》符合《中国共产党党内法规制定条例》中关于党内法规制定主体、形式的限定，党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，均应依照《中国共产党问责条例》予以问责。《中华人民共和国监察法》也规定了领导人员不履行或者不正确履行职责时监察机关有权按照管理权限作出问责决定或者提出问责建议，有利于进一步激活党政主要负责人的法治思维与法治意识，确保党内问责与监察问责的刚性约束力转化为法治政策在基层法治建设中的执行力。目前各地出台的《法治督察工作实施办法》均将问责作为增强法治督察工作针对性与实效性的重要保障，但如何加强法治督察与纪检监察监督的协作，如何贯通党内问责与监察问责，如何建立更为有效的督察问责程序机制，仍需不断进行理论研究与实践探索。

第二，政治动员是法治督察工作机制的前端保障性控制工具。法治建设具有较高的“合法性承载”，能够获得党委政府更多的注意力分配资源，这既是开展政治动员的原因，也是政治动员的结果。一方面，法治督察分为例行督察、专项督察和督察“回头看”，具有常态化、周期性发动的特征，对地方党委政府释放了持续性的外部动员压力，使其不得不把有效的注意力资源投入到法治建设中。另一方面，法治督察涵盖动员、培训、进驻、反馈、整改、回头看等诸多环节，已经形成了“事前动员—事中督察—事后整改”的全周期工作体系[28]，而且在每一个环节都实行“科层动员”与“社会动员”的全过程政治动员模式。纵观中央历次组织的法治督察，在进驻地方之前，中央全面依法治国委员会办公室组织召开督察组全体会议，围绕督察重点、程序等进行内部动员，压实督察责任；在督察进驻期间，由督察组组织召开高规格的动员会议，地方党委政府一把手作表态发言，同时利用新闻媒体营造舆论监督环境；在下沉督察期间，督察组既可以利用情况汇报、询问、约谈等形式，也可以通过公布督察组邮箱及其他联系方式收集重大违法行政问题线索，以全面了解地方法治建设情况；在整改反馈期间，督察组召开高规格法治督察工作反馈会，要求被督察单位制定整改方案、细化整改措施、明确责任单位和整改时限，并将整改方案向社会公布。全闭环的督察工作体系始终使被督察单位处于高强度的政治压力之下，科层动员与社会动员的双重动员体制更压缩了地方党委政府执行法治政策部署的灵活性，其只能按照法治督察工作组的任务要求和督察重点对法治工作进行不断调适与改进，这也是中国共产党所创造和推动的政治动员所发挥的政治认同和动力支撑作用的结果[29]。

第三，典型通报是法治督察工具箱中后端激励性控制工具。中央依法治国委员会办公室在每一次的法治督察末期，均会在司法部官网、《法治日报》等网络平台、舆论媒体上通报实地督察发现的典型经验做法，发挥先进地区的引领示范作用。与法治政府建设的示范机制总体遵循理性建设的行动逻辑所不同的是，法治督察中的典型案例通报是被动发现型，是在督察过程中通过查摆问题发现地方党委政府围绕法治建设形成的优秀经验做法。法治督察中的典型通报与法治政府建设的示范机制的根本目的均是营造法治建设“比学赶超”的氛围，形成典型示范区“自我约束”的客观效果以及非典型示范区“创先争优”的竞争氛围，在法治督察工作中发现的典型案例也可以被优先推送作为法治政府建设的示范案例。此外，当前仍需着眼于建立健全法治督察典型通报激励制度，形成党内精神激励、政治激励、物质激励、责任激励相结合的制度体系[30]，也要激活《督察工作规定》所规定的典型曝光制度，增强法治督察工作的负向激励功能。

（三）动力机制：目标驱动与问题驱动

当前法治中国建设所蕴含的内在逻辑本质上是一种“目标治理逻辑”与“问题解决逻辑”[31]，并内化为法治督察工作机制的双重动力机制。一方面，编制和实施法治专门规划，通过目标设定、资源整合与政策执行开展法治建设，并以法治督察工作机制对关键决策与重点目标进行跟踪、督促及问责，成为法治中国建设的鲜明特征。另一方面，地方在落实中央法治政策与部署过程中难免会出现部门主义、集体行动困境、“孤岛”现象和“搭便车”等问题[32]，以法治督察工作机制对法治建设中的异化现象进行纠偏及问责，以此确保地方法治建设始终在正确的轨道上开展。因此，目标驱动与问题驱动成为解释该项机制作用于法治中国建设内在动力的重要因素。

当法治督察工作机制由目标驱动时，法治督察对象不仅包括法治建设第一责任人等“关键少数”，还包括基层法治工作队伍履行推进法治建设情况，督察对象力求实现全覆盖，督察范围涵盖法治政府建设方方面面，较为广泛和综合。目标驱动的法治督察除常规意义上的目标控制功能外，通常还会兼具法治建设指导与评价功能，近年所开展的法治督察活动大多属于目标驱动型。例如，中央依法治国委员会办公室在2023年将围绕法治建设“一规划两纲要”实施情况组织开展法治督察工作，统筹推动法治中国建设各项目标任务的落实。这不仅契合以规划方式布局法治、把握方向、明确目标、统合资源、部署举措的法治建设的“中国逻辑”[33]，也反映了法治督察工作机制通过主动设定年度督察任务与目标，服务于法治中国建设目标实现的“目标设定”机理。

当法治督察工作机制由问题驱动时，法治建设实践中所暴露出来的具体法律问题或风险就成为其启动的契机。与目标设定型法治督察相区别，问题驱动型法治督察不采取“大而全”的综合式“法治体检”，转而聚焦于“关键少数”或者重大法治风险，督察指向较为狭窄与具体。法治建设风险难以精准预测，该类型法治督察的启动具有一定的随机性，主要功能在于通过“以点带面”“解剖麻雀”的方式控制风险蔓延，重点关注涉及制度机制、职能边界等地方部门难以自发解决的法治痼疾。这也是中央全面依法治国委员会办公室在督察选题上始终围绕党中央高度关注、人民群众反映强烈的重大法治问题开展督察并提出完善重大法治事件督察机制的背后缘由。例如，针对某地非婚妈妈起诉卫健委争取生育保险事件，督察组指导推动修改地方立法，从制度层面支持和保障公民生育权这一基本人权。

需要注意的是，法治督察启动机制中的目标驱动与问题驱动并不可能截然区分，其动力机制完全有可能是目标与问题的混合状态，但始终是以某一动力机制为主，以另一动力机制为辅。通常而言，法治督察年度计划中所明确的常态化法治督察应当属于目标驱动型，以应对重大法治事件所暴露出的法治问题和风险为指向的法治督察应当属于问题驱动型。未来应在做好目标驱动型法治督察的基础上扎实开展问题驱动型法治督察，并对其工作程序和要求进行规范，将《法治中国建设规划（2020—2025 年）》中“加强对重大法治问题的法治督察”的要求落到实处，不断提高法治建设的“合法性承载”程度，引导和规范地方党委政府开展法治建设的行动逻辑。

四、法治督察工作机制的优化路径

在法治建设进入中国式法治现代化的时代背景下，法治督察工作机制还需要在作用场域、公众参与、组织协同与数字赋能四个方面进行优化，以此增强法治督察工作机制服务于中国共产党创造法治文明新形态的能力，推动法治中国建设事业行稳致远。

（一）作用场域：由法治政府督察迈向法治中国督察

法治中国是指用法治建设中国，以法治战略、法治规划等为主线，协同推进法治国家、法治政府、法治社会建设，实现国家和社会治理的现代化转型[34]。在方法论层面，法治社会是构筑法治国家的基础。当前的法治督察工作机制实质上是法治政府督察工作机制，均是围绕法治政府建设开展常规督察与专项督察，对公权力的法治化运行进行监督，并未对公权力运作系统之外的社会生活法治化开展督察[35]。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》规定的“建立健全对法治社会建设的督促落实机制”并未纳入法治督察作用场域。推动法治督察工作机制的不断优化，必须以习近平法治思想中的系统观念为指引，遵从“自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”[18]136的法治建设规律，将法治国家、法治政府、法治社会一体建设落实到法治督察实践中。

第一，制定“法治社会建设与责任落实督察工作规定”，为法治社会督察工作提供制度保障。《督察工作规定》作为一部专门的党内监督法规，制定执行以来为充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用，构建守责尽责、失责追责的法治政府建设与责任落实工作机制发挥了重要作用。作为党内监督的法治社会督察工作，必须融入中国共产党依规治党的法治基因之中[36]，由专门的党内法规予以规制。以习近平法治思想中的法治社会理论为指引，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《第一责任人职责规定》和其他有关规定，结合法治社会建设所具有的基础性、共治性、道德性、多元性、系统性等特征，制定“法治社会建设与责任落实督察工作规定”，科学设定法治社会督察工作的督察对象、督察内容、督察方式、督察程序，推动法治社会督察工作的法定化。

第二，建立完善法治社会考核指标体系，作为法治社会督察工作的标尺。《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》所规定的“制定法治社会建设评价指标体系”仍处于地方探索期，江苏、陕西、河南等省份率先出台了适用于各自地域范围内的指标体系，但全国统一的法治社会建设指标体系尚未建立。建立法治社会建设考核指标体系的难点在于突破“法治硬件容易量化、法治软件难以量化”的悖论，对诸如法治观念、法治信仰、法治习惯这样的“法治软件”进行客观量化，突出法治价值观的影响系数在整个测评中的比重[37]。在各地实践探索的基础上，以《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》为主要根据，进一步剔除《市县法治政府建设示范指标体系（2021 年版）》中的法治社会建设因素，建立全国统一的法治社会建设指标体系，为推进法治社会建设督察工作提供目标指引。

第三，夯实法治督察工作领导体制与办事机制，不断推动法治督察工作机制规范化、制度化与法治化，为开展法治社会督察提供坚实组织保障。近年开展的法治政府督察实践表明，当前基层法治建设工作力量还较为薄弱，组织建设存在“上下失调”的现象，不少地方市委及县委依法治市（县）委员会办公室存在着“有机构没人”“机构职能虚化弱化软化”等弊端，导致法治督察工作尚未开展或开展不到位[38]。引导法治资源与法治要素向基层倾斜，充实基层法治机构工作力量，不仅是做实法治督察工作的基本条件，也是未来开展专门法治社会督察工作的前提和基础。应当建立法治政府督察与法治社会督察衔接机制，通过联合督察等形式落实《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》中控制总量、精简督察的要求。《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027 年）》指出，“研究制定《党中央决策议事协调机构工作条例》，健全党中央决策议事协调机构的设立和运行机制”。要在此基础上修订完善现有的《中央全面依法治国委员会工作规则》《中央全面依法治国委员会协调小组工作规则》《中央全面依法治国委员会办公室工作细则》等党内规范性文件，使“督法之权”始终在法治轨道上运行。

（二）公众参与：实现社会主体与督察主体的平衡与互动

长期以来，法治建设中的“国家构建主义法治思想”希冀强化国家公权力在法治建设中的主导地位，通过自上而下的行政逻辑推进法治建设，内含“行政主导”思维。《督察工作规定》虽然也强调“深入一线”“实地走访、暗访”“第三方评估”“法治政府建设年度报告公开，接受人民群众监督”等公众参与机制，但当前的法治督察实践表明该项机制仅在党政体制内完成了政治动员，还没有完全摆脱公众被动式参与的弊端。在长期的国家权力主导法治建设模式下，公众并不能清晰地辨明自身在法治建设中应当扮演的角色，其积极主动参与法治督察工作的动力不足和方式匮乏。法治督察结果的不公开、典型法治案例的选取中公众评价的缺位、广大群众意见反馈和利益表达机制的阻滞容易消解公众参与的主动性，造成法治督察工作的合法性困境。只有加大法治督察中的公众参与力度并通过制度化力量有序规范地运行，法治督察工作机制才能够获得持久生命力。

第一，坚持权责透明，推动用权公开，引入信息公开机制，在法治督察的“动员—进驻—下沉—反馈—整改—回头看”等各个环节中均要落实信息公开要求，提升法治督察工作的透明度。通过法治督察部门网站，将督察结果与整改结果纳入公开范畴，有利于突破属地限制与行政藩篱。第二，在各种督察信息公开的前提下，在督察组中设置专门的公众参与组，逐步健全和完善公众有序参与法治督察工作的体制机制。尤其是在法治督察下沉与整改阶段，要通过信访举报、新闻媒体参与、走访、暗访、电话调查、网络平台问卷调查等方式畅通监督渠道。总结各地在常态化法治督察实践中建立的“法治观测点+法治观察员”制度运行经验，适时通过法治督察典型通报制度、法治政府建设示范创建机制予以推广。第三，设计和构建公众对法治督察工作满意度评价的指标体系和操作程序。除在法治督察典型案例选择中加重公众满意度评价权重之外，还要在地方党委政府的法治督察整改报告中引入公众满意度评价程序，以此充分发挥社会公众的监督作用，将《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》要求的“健全群众满意度测评制度，将群众满意度作为检验法治社会建设工作成效的重要指标”落到实处。

（三）组织协同：完善法治督察与纪检监察监督的协作配合机制

包含法治督察、纪检监察监督在内的具体监督制度是党和国家监督体系的重要组成部分，共同发挥着确保公职人员依法履职、秉公用权，保证法治中国建设各项决策部署有效落实的重要作用。在法治督察工作实践中，其与纪检监察的衔接还存在不少问题，需要予以理论回应。在问题线索移送方面，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第二十条所规定的“行政执法机关等单位”及《中华人民共和国监察法实施条例》第一百七十一条所规定的“执法机关、司法机关等其他机关”，是否包括法治建设议事协调机构及其办事机构等“党政融合式”的特殊治理组织，还需要进一步解释。《督察工作规定》中关于问题线索的移送规定较为原则，会造成移送标准、移送管辖、监察派驻机构职责不清晰等实践难题[39]。在问责权限上，全面依法治国（省、市、县）委员会作为议事协调机构，并无单独的问责权限，需要借力党委（党组）、纪检监察机关、党的工作机关等有权问责的单位，应当进一步完善法治督察工作中部门间的协作配合机制。

第一，健全和形成党委主要领导亲自研究部署、党委政府分管领导具体推动、部门主要领导全面落实的地方依法治国（省、市、县）领导体制，是推动法治督察与纪检监察监督协作配合的组织基础与体制保障。第二，探索建立“巡视巡查+法治督察”新模式。针对重大法治事件，建立全面依法治国（省、市、县）委员会办公室与纪检监察机关、巡视巡查办的三方会商机制，开展联合督察，实现重点法治督察任务与全面从严治党重点领域、重要任务相融合。对于督察中发现的需要问责的党组织、党员领导干部，由全面依法治国（省、市、县）委员会办公室提出建议，交由有关单位实施问责，并通报纪检监察机关作为重点监督检查对象。将法治督察中的舆论监督、群众监督、社会监督与纪检监察、信访举报工作相结合，对于法治督察中发现的党员领导干部、其他监察对象涉嫌违纪违法的，及时移送相应的纪检监察机关，提高监督整改落实效果。法治督察结果及整改反馈需要及时通报纪检监察机关与巡视巡查部门，将整改落实情况、发现的问题、问责情况作为相关部门开展党风廉政建设、纪检监察监督、政治监督的参考。建立纪检监察队伍、法治督察队伍、巡视巡查队伍、法治专门工作队伍人员统筹调配机制，不断充实法治督察工作力量。第三，在总结地方工作经验的基础上，由全面依法治国委员会办公室出台“关于加强法治督察与纪检监察监督协作配合的工作办法”，细化党内法规与国家法律中的相关原则性条款，推动全面依法治国与全面从严治党协调衔接、相互促进、有机统一。

（四）数字赋能：强化数字技术在法治督察实践中的运用

智能化时代数字技术的赋能有效化解了法治建设的碎片性与模糊性，能够通过数字化平台的建立将法治督察工作组塑造成为数字化组织，实现管理理念的重塑、组织机构的融合、政务数据的共享与业务流程的贯通[40]。基于此，《督察工作规定》专门规定运用大数据、云计算等现代信息技术手段探索推进“互联网+督察”机制，以此提升督察工作的智能化水平。在此背景下，法治督察实践中也涌现出一批数字法治督察实践应用。例如，浙江省海盐县司法局通过开发“法小督”法治督察平台，构建了法治督察全生命周期闭环管控体系。此类数字化时代背景下所诞生的“地方法治试验品”均是智能化时代数字法治监督的有益探索，但需要在保持地方法治试验积极性的基础上加强理论阐释与制度约束。

第一，借助数字法治督察平台实现问题发现的全面性与精准性。在法治督察的动员与进驻时期，利用数字平台公开督察信息，实现特定区域公众的充分动员。在法治督察的下沉督察期，督察组利用数字技术实现问题线索的收集、分析、共享与传递，民众也可以通过公开的大数据实现精准监督。在法治督察反馈与整改时期，通过数字法治督察平台实现督察结果的显性化，实现整改工作的全过程监督，避免“监督天下知，处理无人问”的情况出现。第二，借助数字法治督察平台实现溯源式深度法治建设。数字技术能够通过民意的及时收集与反馈，形成“法治大数据池”，进而运用大数据技术进行深加工总结出法治建设中的规律性问题，为溯源治理提供信息支撑与时间窗口。第三，借助数字法治监督平台实现全过程问责。技术督察模式不仅是破解多层级信息困境的有力抓手，也能够实现督察组、纪检监察机关、组织人事等部门间的有效衔接，通过信息的平台传递实现问责的及时性，有效回应民意。第四，数字法治督察的应用也要规避落入制度依赖和技术依赖的陷阱，在微观行为上注重技术的使用，在宏观行为上注重制度的规范[41]。中央全面依法治国委员会办公室要注重总结地方创新实践，在技术平台运行成熟后及时制定相应的数字法治督察规则，对牵头部门、平台功能、信息安全、互联互通等事项进行规定，形成“数字-制度”二元互动模式。

五、结语

“一个现代化国家必然是法治国家”[42]。法治督察工作机制因其所具有的“党的领导在场”“政治势能优势”等特征能够有效化解法治建设中的道德风险，是全面依法治国的“晴雨表”与“风向标”，在推动中国式法治现代化进程中发挥着极为重要的纠偏与保障作用。基于此，本文围绕法治督察工作机制这一实践议题，遵循“生成逻辑—作用机理—优化路径”的行文逻辑，梳理了该项机制生成的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑，在此基础上提出了其作用机理是“组织结构—控制手段—动力机制”等诸多要素共同作用的结果。最后从作用场域、公众参与、组织协同与数字赋能四个方面出发，提出了优化法治督察工作机制的可行建议。但是，面对如火如荼的法治督察实践，如何在准确把握全面依法治国（省、市、县）委员会职能定位的基础上，推动法治督察工作的规范化、制度化与法治化；如何克服法治督察工作机制的频繁启动可能带来的“目标悖论”；如何在“党政体制”下优化督察组的人员构成与权力配置，进而提升督察工作的实践效能，诸如此类问题，均需要进一步的实践探索与理论回应。