“混合性党规”的法治问题及其解决对策

胡长云, 李 丹

(1. 邵阳学院 法商学院, 湖南 邵阳 422000; 2. 长沙学院 法学院, 湖南 长沙 410022)

本文所指“混合性党规”是一种源于中国特色政党制度与法治实践的特殊法治形态,是党政机关共同参与制定的党内法规,也是党政机关联合发文的特殊类型,具备深厚的历史渊源与迫切的实践需求,在国家治理中屡见不鲜。具体而言,作为党政机关联合制定的成熟规范,混合性党规是党的领导寻获“依法”机制的具体表现[1]68,是联合发文中的“法源性”依据,需要尽快实现“入法”“入规”[2]83。然而,混合性党规与纯粹党内法规和国家法律在制定主体、调整范围、权责配置等方面存在显著差异[3]88-89,不能简单套用传统党规与国法的理论与制度模式,也与广义上的党政联合发文存在差别,加之学理研究相对滞后等现实问题,混合性党规在法治建设过程中暴露出部分法治问题。其中,属性定位、制定权限与审查监督的问题涉及混合性党规本体、制定与监督保障,引起了广泛关注,值得深入研究。

一、属性之争:混合性党规的定位问题

定性即判定事物的本质属性,是认识事物的基础。在对混合党规的认知与研究过程中,确定其属性是基本工作。时下,中国特色社会主义法治体系不仅包括党内法规体系,还包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系等其他重要组成部分。混合性党规作为党组织和国家机关联合制定的规范文本,与传统认知的上述体系似乎存在出入。其究竟如何定性?其属于党内法规体系,还是法律规范体系?抑或是其他制度体系?目前尚存争议,有待形成共识(1)虽然笔者倾向于将混合性党规认定为党内法规,但基于混合性党规联合发文的复杂属性,学界对联合发文(含混合性党规)本质属性的认定仍存在不同观点。。

具体而言,针对混合性党规的属性问题,学界主要存在如下不同观点:其一,法律规范说,即主张混合性党规属于广义上的国家法律,承认混合性党规的国法属性。持该观点的学者主要从两个角度出发,试图证明混合性党规的国法属性:一是党组织的“准公共性”,即基于社会治理的现实需求和国家法律的认可,有学者认为党组织实际发挥着重要的社会管理职能,其制定的党内法规自然成为国家法律的补充[4]40-49,混合性党规亦不能例外;二是国家法律的包容与认可,即基于外在形式、效力范围等特征,认为混合性党规已然成为具有法律效力的政策性文件[5]2,甚至与国家法律基本一致,法律属性跃然纸上。其二,党内法规说,即主张混合性党规是党内法规的特殊类别,属于党内法规范畴。支撑该观点的论据主要如下:一是发文主体以党组织为主或由党组织牵头;二是发文字号以党的文号为主;三是效力范围涉及党的领导执政活动,是党内法规溢出的一种体现;四是混合性党规的“混合性”并不否定其体现党的统一意志、规范党的活动的特征(2)欧爱民、周悦丽、马家辉、李树忠等围绕混合性党规的党规属性问题进行分析,并在《党内法规与国家法律关系论》《关于混合性党内法规的理论与实证研究》《党内法规与国家法律关系的再阐释》等论著中进行了论证。,也即混合性党规是党组织主导制定、彰显党的意志且体现一定“溢出”作用的特殊党规。其三,复合属性说,即认为混合性党规属性复杂,难以简单划分到党规与国法任一体系。该类观点主张混合性党规由党政机关联合制定,发文关涉面涉及行政治理与党的具体领导事务,本身体现多元性,因而其兼具党内法规与国法法律的混合属性(3)持该观点的学者主要有肖金明教授,他在《关于党内法治概念的一般认识》《法学视野下的党规学学科建设》等文章中,基于制定主体的多元性等特征,对党政机关联合制定的法规进行定性,提出“复合属性说”的观点。此外,徐信贵在《党政联合发文的备案审查问题》一文中,也提出相似观点。。上述观点均持之有故、言之成理,但目前学界众说纷纭、莫衷一是,侧面反映出混合性党规属性不明的现实问题。

此外,相关政府网站、法规检索系统和有关地方政府和公民的起诉状显示,党政机关联合制发的规范性文件(含本文所指混合性党规)被归为“政策”“司法解释或团体规定”“国家规定”等[5]4。可见,混合性党规定性之争仍未平息,且在法治实践中得以体现。因此,明确混合性党规的属性、解决混合性党规的制度定位问题,具有现实必要性。

二、突出问题:混合性党规的制定与监督保障问题

相比纯粹的党内法规和国家法律,混合性党规是行文面积更广、涉及事项更多、制发程序更复杂的规范文本,但是目前仅有《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)、《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式国家标准》三个文件对之进行规定,且《制定条例》仅在立规权限问题上附带提及党政机关“可以”联合立规,《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式国家标准》则主要对决议、决定、命令、公报、公告等十五种公文文件进行规定,直接关于混合性党规的条文和规定在党和国家立法文件中难以觅得身影,造成混合性党规规范性不足等问题,且主要表现在制定领域与监督保障领域。

(一)混合性党规制定领域的主要问题

立规是混合性党规存在和实施的前提基础,可以理解为由拥有立规权限的党组织和国家机关依照特定法治规范订立混合性党规的特殊权力。目前,《制定条例》和《党政机关公文处理工作条例》承认了党政机关联合制定混合性党规的行为,但混合性党规的立规权限依旧模糊,立规主体、权限范围和主体组合模式等有待进一步明晰。

1.立规主体范围待明确

作为党政机关联合制定的党内法规,混合性党规的制定主体与纯粹的党内法规和国家法律存在明显差异,其必须由特定党组织和国家机关共同制定。一般而言,混合性党规的制定主体需要满足以下条件:就党组织而言,党组织一方需要拥有立规权。《制定条例》明确了纯粹性党规的立规主体,包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央工作机关和省级党委等,混合性党规的立规主体也需从中产生。就国家机关而言,国家机关一方需要拥有参与制定权。经统计,现行混合性党规中主要存在五类联合主体,即国家权力机关、国家行政机关、国家监察机关、国家司法机关和享有一定公权力的人民团体(4)在混合性党规的立规实践中,存在《中央各部门归口分工接待群众来访办法》《公务员调任规定》《国家监察委员会特约监察员工作办法》《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》《中外合资、合作经营企业中方职工思想政治工作暂行规定》等由党组织联合国家权力机关、国家行政机关、国家监察机关、国家司法机关甚至是人民团体制定的混合性党规,反映出混合性党规制定主体的多元性。,而目前《制定条例》仅规定涉及“政府职权”的事项由党政机关联合制定。结合“政府职权”推理可知,该规定中党政机关的“政”应当指狭义的政府,即国家行政机关,而权力机关、监察机关、司法机关等被排除在外,未得到明确授权,与立规实践存在“脱钩”,反映出立规主体范围模糊的问题。事实上,基于党的领导核心地位,中国共产党在主导制定混合性党规的过程中,难免涉及除行政事务以外的其他国家事务,需要与其他国家机关联合立规。因此,要进一步实现混合性党规制定主体的增容,将权力机关、监察机关等明确纳入混合性党规的制定主体中,以促成法治规范与实践需求的一致性。

2.立规主体权限待明晰

“我们必须深入到法律或政治体制的后面观察,它们提示人们所有的法律权力都是有限的。”[6]68混合性党规制定权作为公权力的一种,也必须得到有效的限制,明晰混合性党规立规主体权限范围是不容忽视的环节。然而时下,权限的不明确是混合性党规在法治实践中突显的又一问题,且主要表现在两个维度:一是立规事项范围不明确。中国特色社会主义法治体系的有效运行,需要党内法规、国家法律等各类法治规范以不同方式在不同领域发挥其特有的功能为基础[7]27,但是现行党内法规和国家法律中缺乏有关制定主体可以针对何类事务制发具体规定的规范,即缺乏关于混合性党规调整事项的限制性规定,容易造成立规事项泛化、党规国法界限模糊等问题,甚至可能埋下党政不分、政治与法律“去界分化”等现实隐患。这是混合性党规在制定与实施中需要谨慎对待的问题。二是立规层级范围不明确。层级范围与联合立规主体所制定的混合性党规的级别息息相关。以纯粹性党规为例,党中央可以围绕党内重要工作制定出台准则、条例等位阶相对较高的规定,而党的中央纪律检查委员会、中央工作机关和省级党委则主要制定规定、办法、规则、细则等低位阶党内法规。同样地,混合性党规的制定出台应当比照上述规定,但是由于法规规定的缺位等客观因素,在混合性党规体系中存在由中共中央办公厅等中央工作机关牵头制定的以“条例”命名的混合性党规,如《党政机关公文处理工作条例》《机关档案工作条例》等。这是混合性党规体系建设中亟须解决的现实问题。

3.立规主体组织模式待改良

混合性党规由党政机关联合制定,如何“联合”也成为值得关注的问题。在实践中,党组织和国家机关主要就职权管理范围内的同类或近似事项进行联合立规,也即混合性党规的制定出台主要以党政机关职权的相似性和职能范围的重叠性为基础,联合主体的组合模式属于“职权交叉模式”。例如,2005年中共中央宣传部、文化部等六部门就文化宣传事项共同制定出台《关于加强文化产品进口管理的办法》等。该模式突出党政机关职权,有利于加强职能相似部门的沟通联系,实现“两规一立”(5)所谓“两规一立”,是指党政机关就职权管理范围内的相同或相似事项进行共同立法,实现党内法规和国家法律的“一体化”,有利于降低立法成本,避免各自立法造成立法资源的浪费,参见欧爱民、李丹《混合性党规的正当性证成与适用范围——党政联合制定党规的一种理论回应》一文。。然而《党政机关公文处理工作条例》规定“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文”,也即以职权交叉性为基础,混合性党规的制定应当补充确立“同级联合”的模式,但是在混合性党规体系内,存在部分主体级别不一的组合模式。例如,中共中央纪委与国家监察委员会联合制定了《国家监察委员会特约监察员工作办法》,中共中央组织部与最高人民法院、最高人民检察院联合制定了《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》等。在实践中,一般法规文件因其制定机关、制定程序和依据不同,效力等级也不一样[8]230,而上述例中党的组织与国家机关级别“错位”,容易造成对混合性党规效力级别的判断失误,是混合性党规制定和实施中存在的现实问题。

(二)混合性党规监督保障领域的主要问题

在实践中,混合性党规的监督保障缺陷主要表现于两个方面,即备案审查机制和权利救济机制的缺失。

1.备案审查断层

就备案审查而言,目前我国的监督体制与现行规范性文件的制定体制和表现形式紧密相联,每个监督主体对应着相应的规范性文件形式[9]97。国家法律法规由人大和行政系统进行备案审查,党内法规由党的组织进行备案审查,但是混合性党规作为党政机关联合制发的法规文件,其制定主体的二元性不仅未形成双重备案审查,反而造成备案审查的断层。

一方面,混合性党规存在规避党内法规备案审查程序的嫌疑。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第二条规定“本规定适用于党组织制定的党内法规和规范性文件的备案审查工作”,从字面意思解释可知,党内备案范围限于党组织制定的文件,不包括联合制定主体制发的文件,也即党政机关联合制定的法规不属于传统党规和党的规范性文件的备案范畴。

另一方面,混合性党规在人大、行政和司法备案审查体系之外。混合性党规规定的内容实质上与国家法律、行政法规等相互重合,其中也不乏对国家机关和普通公民权利(力)义务的规定,但由于混合性党规涉及党组织和国家机关两重制定主体,国家机关往往以无权审查党组织文件为由,将混合性党规排除在审查体系之外。总体而言,混合性党规的属性不明,因而有学者提出即便是党政联合发文,人大和行政系统的备案和审查也管不了,更不可能由法院进行司法审查[10]146。综上可见,混合性党规尚处于党规和国法备案审查的范围之外,导致出现备案审查的断层。

2.权利救济缺位

就权利救济而言,混合性党规的属性复杂,既不属于纯粹国家法律体系,又不属于纯粹党内法规体系。当国家机关依据混合性党规对公民、法人和其他组织的权利造成损害时,当事人的权利救济就会遭遇中国式的制度瓶颈[11]201。质言之,混合性党规的救济机制缺位主要体现在非党组织和党外人士群体中,即当上述“党外主体”的权利因混合性党规的实施受到侵害时,其无法通过国家救济或党内救济途径获得补偿。

具体而言,混合性党规权利救济机制的缺失主要表现在两个层面:其一,国家救济不适用。由于混合性党规与一般国家法律、行政法规等不同,且主要以党的文号、党的名义颁布实施,国家机关以混合性党规为依据做出的行为与传统意义上的国家行为不同,不属于传统法学理论上的“法定职权”行为。这导致公民无法通过一般的行政复议、行政诉讼等程序获得权利救济,引发公民权利救济环节缺失等问题。其二,党内救济不适格。在党内法规体系中,《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员权利保障条例》等监督保障类法规主要围绕党内主体展开,并未设置非党组织和党外人士的权利保障机制,因此由实施混合性党规引发的“党外主体”权利侵害等问题,无法借助党内途径获取补救,即非党组织和党外人士不具备启动党内救济途径的主体身份,其无法通过传统党内途径获得权利救济。由此可知,权利救济机制的缺失成为混合性党规法治化、规范化道路上的痼疾,亟须解决。

三、解决对策:混合性党规的规范化路径

基于法治实践的先行性和治国理政的必要性,党政机关在治理实践中探索了新的特色道路,联合制定了诸多行之有效的混合性党规。但是,由于理论与实践的脱节和制度的发展变化,混合性党规作为一类特殊联合发文,其性质需要进一步加以明确、制度运行需要进一步加以规制,以保障其在实践中合理适用,实现规范化、法治化发展。针对混合性党规存在的突出问题,以下提出几点构想:

(一)合理定性混合性党规

明确混合性党规的属性是准确认识混合性党规的必由之路,也是平息现有纷争、解决混合性党规实践难题的基础。基于现有研究可知,学界主要将党政机关联合发文归纳为文件说、行文说、工具说等诸多观点,且从其特征上看,存在“典型的复合性特征”[12]120。可见,学界尚未对联合发文达成共识,对混合性党规的统一认识也亟待明晰。结合混合性党规的制度实践和上文总结的几类观点,建议赋予混合性党规党内法规的本质属性,将其纳入党规范畴,主要理由如下:

首先,从内在机理上看,混合性党规与党内法规具有一致性。虽然混合性党规具有制定主体复合性、调整对象混合性、规范效力双重性等特征,但此为其区别于纯粹党内法规的典型特征,其“混合性”并不否定其体现党的统一意志、规范党的活动的特征,符合“党内法规”的定义要求[13]83。具体而言,混合性党规与纯粹性党规内在机理的一致性主要体现在如下三个方面:其一,混合性党规与纯粹性党规的本质相同。二者作为党组织主导制定或单独制定的规章制度,都是党的政策、方针、路线的具体化和制度化,都集中体现了党的统一意志,是党的领导与依规治党、依法治国的有机统一。其二,混合性党规与纯粹性党规的根本目标一致。二者作为党的意志的载体,均以加强党的建设、保持党的先进性与纯洁性为目标,根本目的在于巩固党的领导地位,确保党和国家兴旺发达、长治久安。其三,混合性党规与纯粹性党规的治理逻辑相同。二者以党组织、普通党员和党的干部等主体为调整对象,通过为之设置相应的权利义务,以实现规范具体调整对象行为活动之目的,体现出治理逻辑的一致性。

其次,从外在形式上看,混合性党规与纯粹性党规具有相似性。据统计,现行中央级别混合性党规主要以条例、规定、规则、办法等命名,以法规体为行文方式,且行文布局采用篇、章、节、条、款、项的逻辑结构,与纯粹性党规的外在表现形式基本一致,满足党内法规的外在特征要求。如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等,是由中共中央联合国务院制发的混合性党规,其外在形式与一般党内法规无异。可见,混合性党规严格遵守了《中国共产党党内法规制定条例》的具体规定,符合党内法规的体例特征。

再次,从法规效力上看,混合性党规是具有“外溢”效应的党内法规。混合性党规作为党组织和国家机关以各自职权为基础联合制定的规章制度,适用范围横跨党政两大领域,既能在党的治理领域内发挥效力,调整党组织和党员的行为活动,又能在国家范围内适用,对国家机关、普通公民和其他组织具有约束力。其体现了对党管干部、党管人才等“党管原则”的具体遵循,解决了纯粹性党规调整党外主体的名谓问题,使党的具体管理行为有法可依,同时为“党管原则”提供了制度保障[3]90,是党内法规体系中具有“外溢”效应的部分。

最后,从法治体系上看,混合性党规与现有党内法规体系兼容。2019年,中国共产党修订并颁布新的《制定条例》,根据党规实践需求对党内法规的法定概念作出调整,将党内法规是“规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度”调整为是“体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”,并肯定了党政机关联合制定党规的行为,为混合性党规融入党内法规体系提供了制度依据。

(二)完善现有立规机制

立规权限模糊是实现混合性党规规范化的障碍,必须予以解决。目前,对于如何建立健全混合性党规的立规机制,主要有两条路径选择:一是单独立规,即以混合性党规的定性为基础,通过《制定条例》对混合性党规的制定问题进行规范,将有待明确的立规主体、立规事项等问题纳入现有条例之中,实现混合性党规制定有规可依。二是联合立规,即采取党政机关联合制定混合性党规的形式,修订专门的《混合党规制定规则》,为混合性党规的制定提供直接依据。上述两种途径各有优劣,但在主要规范内容上基本趋同,即均需着重对以下问题作出规定:

1.明确立规主体范围

目前,拥有混合性党规制定权限的主体范围有待进一步明确。具体而言,《制定条例》已经对享有立规权的党组织作出明确列举。混合性党规作为党内法规的重要组成部分,其党组织一方制定主体须与纯粹性党规制定主体保持一致,也即享有混合性党规制定权限的党组织范围业已明晰,主要问题在于对非党组织一方范围的界定上。《制定条例》对政府与党组织联合发文进行了肯定,现有问题主要在于如何实现非党组织一方的增容,也即如何合理地将行政机关以外的其他政权机关纳入制定主体范畴中,明确人大、监察机关、司法机关的立规权。为方便统一,建议将《制定条例》中“制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定”修改为“制定党内法规涉及国家机关职权范围事项的,可以由党政机关联合制定”,并通过党规解释或其他途径对“国家机关”的范围进行明确,以解决立规主体范围模糊的问题。

2.限定立规具体事项

混合性党规是“政法融合”的特殊产物,其诞生和发展将在一定程度上模糊党规与国法的边界,不仅可能催生政治与法律的“去界分化”,还会给法律系统的自主性带来冲击[14]81。因此,要严格限定混合性党规的立规内容,将其控制在特定的空间和事项中,以免破坏现有党规与国法平衡发展、并行不悖的良好格局。明确混合性党规的立规事项,需要在立规过程中对具体内容进行列举。根据实践需求,本文认为宜将混合性党规的制定事项限定在党的领导事项、党政共治事项、党政协作事项等当中,并将上述事项列入具体规定中,对《制定条例》中所谓的“政府职权范围事项”予以解释和限定,提升具体条文的可操作性和明确性。

3.设立立规主体组合原则

就立规主体的组合模式而言,现存最大的问题在于主体级别不一,导致混合性党规的效力级别难以认定。因此,综合《制定条例》及其相关规定,建议为制定主体的组合设置两大原则:一是同质原则,即联合立规的党政机关是管理相同或相似事项的机构,其职权性质具有相似性,如中共中央宣传部与文化和旅游部、中共中央组织部和国家人社部等。二是同级原则,即根据《党政机关公文处理工作条例》规定,联合立规的党政机关的层级应当一致,遵循同级联合的要求,如中共中央一般与国务院联合、中共中央办公厅一般与国务院办公厅联合等。上述两大原则作为混合性党规制定主体组合的原则存在先后性,一般以同质原则为主,同级原则辅。如,中共中央纪律检查委员会与以前的国家监察部同级,二者在监察体制改革前共同制定了诸多混合性党规。又如,《中共中央纪委监察部派驻机构业务工作管理暂行办法》《抗震救灾款物管理使用违纪行为处分规定》等。在监察体制改革后,我国设立国家监察委员会,其在国家机构中的级别较纪律检查委员会在党的组织机构中级别高,但纪律检查委员会和监察委员会职能的高度重合,且二者采取合署办公的工作机制,所以二者联合制定混合性党规不宜视为对同级原则的破坏,而是对同质原则的遵循,体现同质原则优先的特征。

(三)建立健全监督保障机制

审查监督和权利救济的缺位是混合性党规制度在实施过程中亟待解决的重大难题。解决上述问题可从如下两处发力:

1.构建党政联审机制

所谓党政联审机制,指由党的备案审查机关和国家备案审查机关作为联合审查主体,共同负责混合性党规的备案审查工作的审查机制。在法治实践中,凡是需党政联合下发的文件,基本上是行政事务居多、关系重大、具有普遍约束力、必须贯彻制定的规范性文件,且党委与政府处于相互平行而非相互隶属的关系中,党委和政府各自作为文件的制发主体之一。这样便具备了党内法规或行政规范性文件备案审查的要件,因而对混合性党规进行审查是合乎法理的[15]。因此,由党政机关联合审查具有可行性。

具体而言,本文所指党政联审机制可分为两类:一是主副联审机制,即为方便审查工作推进,对多主体(超过两个)发文的混合性党规的审查,以发文字号为标准,确定混合性党规的主要制发主体和其他配合行文主体,由主要制发主体负责备案审查的主要工作,对混合性党规的合法性、合理性等进行审查。如,《关于加强文化产品进口管理的办法》由中共中央宣传部联合国家广播电影电视总局和文化部联合制定,发文字号为中宣发〔2005〕15号。由此可知,中宣部是主要牵头和主导机关,广电总局和文化部是配合和协助部门。该法规可由中宣部负责主要审查事项,其他部门配合审查工作。此法既能降低部门工作量、加快审查进程,又能保证法规得到必要的审查监督,且具有较高的可操作性。二是平行审查机制,即针对两个发文主体联合制发的混合性党规,应由联合制发主体进行审查。如衡水党政机关建立的“公文文稿联审机制”,提出党委和市政府联合行文或“两办”联合行文的文稿,市委、市政府有关领导签批后,党政办公室负责公文审核的科室都要对文件进行审核,并提出书面意见,存在问题的由起草部门修改后再行文,未经“两办”审核的文稿不得正式行文[16]。此法要求党政机关共同承担审查责任,有利于加强对混合性党规的合法性审查,降低法规的违法、违规程度,具有借鉴意义。

2.建立综合救济机制

所谓综合救济机制,即不以党内党外为区分,为混合性党规具体执行所涉侵权事宜统一设置的权利救济机制。该机制有利于避免以党内救济与党外救济为标准划分而导致党内救济有章可循、党外救济无所适从的窘境,能对所有涉嫌混合性党规的侵权行为进行统一救济(6)目前,在混合性党规的实践中,以特定行为的做出主体与相对人是否属于党内为标准,可将救济事项分为党内救济事项与非党内救济事项。例如将党组织依据混合性党规所做的涉嫌侵害党内主体权益的行为纳入党内救济事项,可依据《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规提出并获得党内救济,而党组织依据混合性党规对非党组织、党外人士所做行为以及国家机关执行混合性党规规定涉嫌侵害相对方合法权益的,由于救济途径缺失,难以获得救济。为解决上述问题,特提出综合救济机制的构想,对所有因混合性党规的实施而造成侵权嫌疑的行为,进行综合的、统一的处置。。

具体而言,综合救济机制的主要环节与设计思路如下:首先,设置相应救济权,即以建立健全实体性法规为基础,明确赋予申请救济者提出复查、复议、申诉、申辩、控告等系列权利,以便为合理维权提供制度依据。其次,畅通权利救济途径,即为申请救济者提供合理可行的表达渠道,建立健全权利救济具体程序机制。最后,合理设计补偿机制,如比照国家补偿设立消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等精神补偿措施与损害抚慰金、赔偿金等物质补偿措施,确保权利救济最终落到实处。在上述环节中,畅通救济途径是实现权利保障的核心所在,主要可从如下方面进行考量:一是明确权利救济申请的受理主体,主要包括上级组织与特定组织。上级组织即依据混合性党规作出涉嫌侵犯相对方合法权益的主体的直系上级机关,特定组织即党的纪律检查委员会和国家监察机关等享有监督检查权的特定机构。二是规范救济程序,要求控制和规范越级上报、越级处理等问题,坚持上级处理为主、越级处理为辅的原则,由上级机关先行受理并做出处置,当事人不服的可再行申诉,以避免事事都由中共中央或国务院处理的情形,同时也能满足权利保障的具体诉求。三是提供有效救济渠道,即为申请人提供行之有效的救济路径,如运用互联网技术和信息化手段,建立健全申诉、控告等监督平台,以便及时发现问题、解决问题,切实保障申请救济者的合法合规权益。

四、结语

混合性党规作为中国共产党和国家机关联合制定的法治规范,不仅是一类特殊的公文形式,更是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,也是中国特色政党制度的具体体现。总体而言,混合性党规形成于党政机关实施领导、履行职能和处理公务的具体实践之中,是党的主张和国家意志的共同载体,充分体现了党的领导与依法治国的有机统一,在中国共产党领导国家法治建设和党政机关合署办公等具体实践中,已然成为一种重要的制度规范。可见,混合性党规适应了党领导中国特色社会主义法治体系建设的现实需求,也展现了巨大的治理优势,不仅显示了混合性党规的巨大现实效用,也彰显出混合性党规的强大生命力。但与此同时,作为一类特殊的法治规范,混合性党规的发展并非一帆风顺。由于混合性党规与纯粹性党规和国家法律存在天然差异,在西方传统法治理论与党建理论的研究对象中,也难以找到相关的对应之物,因此相关学理研究存在一定困难,涉及混合性党规的专有研究稍显滞后,其相关制度建设也存在完善的空间。为解决混合性党规在理论研究与具体实践中所受的质疑,在建设中国特色社会主义法治体系的潮流之下,针对混合性党规突显的具体问题,进一步明确混合性党规的法治属性,从制定主体、立规权限等方面完善混合性党规的订立机制,从备案审查、权利救济等方面探索建立健全混合性党规的监督保障机制等,对实现混合性党规的规范化、法治化具有重大意义,仍有待理论界与实务界共同努力。