发达国家农村人居环境治理的典型模式分析与启示

赖蔚文

浙江工商大学，浙江 杭州 310018

0 引言

作为建设宜居宜业和美乡村的重要内容之一，农村人居环境治理在破解新时代社会主要矛盾、助力乡村振兴中发挥着重要作用。当前，中国农村人居环境治理正在由“摆脱脏乱差”向“追求乡村美”转变。2018 年1 月，中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出，实施农村人居环境整治三年行动计划（以下简称三年行动计划），以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理，持续推进宜居宜业的美丽乡村建设［1］。2021 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，在肯定三年行动计划所取得的系列成就的同时，就现存问题再次进行部署，力求全面提升农村人居环境质量，稳步推进乡村振兴战略和美丽中国建设。2023 年3 月，中共中央、国务院印发的《关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要加强农村规划建设，扎实推进农村人居环境整治提升，持续加强乡村基础设施建设，以扎实推进宜居宜业和美乡村建设［2］。在一系列政策的支持与引导下，中国农村人居环境治理取得了良好的成效，但仍存在一系列问题，制约着治理水平和治理效果的提升。从治理主体来看，问题主要表现在农民的主体参与意识淡薄、社会力量的缺位参与［3］及政府的粗暴功利式建设等方面。从治理内容和治理理念来看，问题主要表现在单纯重视外在视觉审美、建设规划存在“拿来主义”、基础设施和公共服务不完善［4］等方面；从治理体系来看，问题主要表现在缺乏引导性标准、缺乏多元主体参与的协同治理体系等方面。相较而言，部分发达国家已形成完善的农村人居环境治理体系，具有丰富的治理经验。笔者基于中国农村发展的实际情况，总结日本、美国、德国、瑞典4 个发达国家的农村人居环境治理典型模式和可借鉴经验，并对中国农村人居环境治理提出建议。

1 发达国家农村人居环境治理典型模式

1.1 日本里山模式

20世纪80年代以前，受大规模城市化建设和经济发展的影响，日本里山出现了严重的农村环境污染、生物多样性减少、物质资源短缺等问题。为应对“里山危机”，日本有关部门及学界提出构建自然化或半自然化的环境治理模式（里山模式），以改善农村人居环境，恢复农村生态多样性，实现农村可持续发展。里山模式的具体治理举措如图1所示。

图1 日本里山模式

由图1 可知，里山模式以人与自然和谐共生为治理核心，通过强化环境整治法治思维、发展环境友好型农业、形成污水多元主体共治格局等措施，不断推动农村人居环境的生态性重塑和生产性重构。

1.1.1 强化环境整治法治思维

在里山模式中，日本政府遵循“强制规定+自愿一致+习惯遵循”的法律治理思维，逐步引导村民参与环境整治，形成农村环境整治的民众自发秩序。例如，日本在《森林法》中对涉及农村生态保护层面的土地所有权问题作出强制规定，强化农村环境整治效果；《高知市里山保护条例》将部分治理权利放归于民，以促进民众能动地保护里山里地环境；习惯法通过将日本农村传统可持续的生活、耕作习惯上升至法律层面，推动农村人居环境治理向自然化、生态化方向发展［5］。

1.1.2 发展环境友好型农业

日本经济发展早期对农村人居环境的忽视，极大地破坏了农村的生态系统平衡，产生了水土流失、土地污染、气候变暖等一系列问题。因此，日本提出发展环境友好型农业的构想，采取减少农药化肥使用、土地改良、有机产品认同等行动，旨在实现农村人居环境的生态性恢复与重塑。其中，减少农药化肥使用主要通过有机肥料替代、动物除草、局部施肥等方法实现；土地改良主要通过增施堆肥、绿肥实现；有机产品认同主要通过与消费者构建联系，因势利导，鼓励农民大力发展环境友好型农业实现。

1.1.3 形成污水多元主体共治格局

除强化环境整治法治思维和发展环境友好型农业外，在里山模式中，日本还积极推动政府、农民、企业多元主体共同治理农村污水［6］。日本政府在下水道建设改造、排水系统铺设、净化槽技术研发与推广等项目中实施财政补贴，对农民生态型的生产生活活动提供低息贷款和税收优惠政策。日本大力开展农民环境保护教育活动，提高农民对农村污水治理的认知程度，调动农民参与农村污水治理的积极性。日本还向污水处理企业颁发相关经营资质，推动农村污水治理市场化运行，提高农村污水治理全过程的专业化、高效化、市场化程度，进而显著提高农村污水治理质量，改善农村生产生活环境。

1.2 美国政农共治型治理模式

美国作为世界上城市化水平最高的国家，在农村人居环境治理方面一直推行政农共治型治理模式。不同于亚洲国家农业的精耕细作，美国农业具有高度的机械化、专业化、规模化特征，农民实质上属于规模化经营的大农场主。这一特征奠定了美国政农共治格局的基础，大农场主积极参与农村人居环境治理，美国政府在环境治理过程中主要扮演引路人角色。美国政农共治型治理模式具体如图2所示。

图2 美国政农共治型治理模式

1.2.1 农民积极疏通多样化环境治理渠道

根据大农场主是否直接与政府对话，多样化环境治理渠道可以具体分为直接渠道和间接渠道两大类。其中，直接渠道是指大农场主直接向农业部门提出农村环境治理诉求、对农村人居环境治理提出建议，由农业部门经过调研分析后予以采纳。按照第三方性质的不同，间接渠道可以分为社会渠道和农民基层自治组织渠道。社会渠道是指通过民间组织向政府就农村人居环境治理问题建言献策，而农民基层自治组织渠道则是通过农业合作社参与治理，从而获得农村人居环境治理的财政、技术、人才支持［7］。

1.2.2 政府提供完善的环境治理政策保障

首先，在法律法规方面，美国曾多次修改《农业法》，就生态环境修复和农业耕作问题提出明确的“减量可持续化”要求，并通过《清洁水法案》构建起严格的农村水污染治理法规体系。在财政政策方面，联邦政府每年都从农业税收收入中划拨数十亿美元专门用于农村基础设施建设、环境污染治理等，同时对发展生态循环型农业提供财政补贴和低息贷款。在环境监管方面，美国专门成立环境保护署，协同各州环境部门，积极开展农村人居环境监测工作，巩固农村人居环境治理成果［8］。

1.3 德国内生型更新重构治理模式

受土地需求增多、土地浪费严重等因素的影响，德国主张减少对农村土地的消耗与浪费，逐步实现对农村的内部更新与重构，建立起宜居宜业的农村人居环境，形成了具有德国特色的内生型更新重构治理模式（见图3）。德国内生型更新重构治理模式具有浓厚的政府主导色彩，这也使得德国在乡村治理过程中体现出明显的阶段性和渐进性。

图3 德国内生型更新重构治理模式

1.3.1 立法先行明确治理目标

为统筹推进乡村的更新重构，德国政府出台一系列法律法规，明确乡村治理的目标和方向。20 世纪60年代，德国出台《空间规划法》，强调通过合理的乡村规划，为乡村居民提供宜居宜业的生产生活环境，并在巴伐利亚州实践中确立“城乡等值化”原则，保障城乡居民享有同等的生产生活条件。1987 年出台的《建设法典》为乡镇建设和土地规划提供了更加详细、具体的法律依据。德国逐步形成了以《空间规划法》为基础和以《建设法典》为核心的乡村建设规划体系［9］。此外，德国陆续对乡村建设规划及环境保护领域作出法规要求，先后颁布《环境保护法》《联邦公路》《建筑规范》等法律法规，进一步明确构建宜居宜业乡村环境的治理目标。

1.3.2 基础设施兜底乡村规划

完善的基础设施是推动乡村内生型更新重构的基本所在。尚未开展乡村治理前，德国在基础设施供给方面存在着不同程度的问题，如基础设施承载能力有限、基础设施建设资金不足及基础设施无法集中供给等。在村庄更新计划实施前期，根据农村建设规划，德国政府推行房屋整修、道路改善、通暖通燃等项目，落实“城乡等值化”原则，不断改善农民的生活条件［10］。在村庄更新计划实施后期，基础设施建设的重点逐步转向传统古老建筑的保护与修缮，并力求在城乡基础设施全覆盖的基础上，进一步缩小城乡基础设施差距，提高宜居宜业的农村人居环境水平。

1.3.3 土地整治重构功能分区

土地整治是德国乡村内生型更新重构治理的重心，德国政府根据《联邦土地调整法》，积极对农村分散、零星的土地进行整合，推行区域土地综合化治理，利用科技手段改良土壤质量，提高农业种植区的生产力。同时，德国对不同村庄的林地区、工业区、景观区、历史文化区进行合理划分，充分考虑村庄的可居住性、可生产性及可持续性。值得注意的是，德国在土地整治过程中始终倡导“政府先行、整理规划”的理念，从而为农村居民提供低成本、高效益的生产生活空间。

1.3.4 生态保护强化治理成果

德国政府高度重视治理过程中对乡村生态环境的保护，坚持农村土地整治与生态环境保护同步进行，在土地整治实践中确立“边界间隔”原则，设立生态保护通道，减少功能区有关道路的硬化，保障野生动物的基本生存空间，保持生物多样性，推动人与自然和谐共生。同时，大力发展有机农业，制定严格的有机农业发展标准，减少各类化学农药的使用，通过政府补贴的方式减少对土地资源的过度利用，调动农民主体保护生态的积极性，促进农村人居环境可持续发展。

1.4 瑞典生态循环型治理模式

作为北欧的发达国家之一，瑞典致力于建设环境友好型和资源节约型国家，其生态循环发展理念一直贯穿农村人居环境治理进程始终。瑞典生态循环型治理模式主张通过发展生态农业、建立垃圾处理体系、开展生态教育等方式，改善农村的生产环境和生态环境，实现农村低碳、高效、可持续发展。瑞典生态循环型治理模式如图4所示。

图4 瑞典生态循环型治理模式

1.4.1 大力发展生态农业

瑞典实行以轮作耕种为主的生态农业发展模式，根据不同作物对于土壤的要求及不同作物对土壤的改善程度，采用四年一循环的轮作方式，保持土壤肥力，提高土地利用效率。此外，瑞典主张发展有机大农场，降低农作物对化肥、农药的消耗，构建“农作物—产品—消耗或废弃物—再生资源”循环农业产业链，提高农业发展的经济效益，打造低碳、清洁的农业生产环境［11］。

1.4.2 建设垃圾处理体系

建立垃圾处理体系是瑞典生态循环型乡村治理模式的关键所在。1996 年，瑞典议会通过的《瑞典转向可持续发展》中指出，要始终贯彻生态循环理念，鼓励采用生态化的垃圾处理方式。瑞典兴办众多政企合办性质的垃圾处理公司，深度推动垃圾处理向产业化方向发展；加大垃圾处理的研发力度，提高垃圾综合回收率，充分利用垃圾焚烧产生的废热资源，推进垃圾无害化、清洁化处理，极大改善了乡村的生产生活环境［12］。

1.4.3 开展生态教育

瑞典从小学教育阶段就开始开设垃圾分类处理的相关课程［13］，始终将生态教育放在重要位置。同时，瑞典构建起全方位、多层次的生态教育体系，积极发挥民间组织在环境保护中的重要作用，提供必要的人才培训和资金支持，不断引导农村居民合力打造乡风文明、美丽清洁的农村人居环境。

2 对中国农村人居环境治理的启示

2.1 加快农村人居环境治理立法进程，完善农村人居环境治理法律法规体系

在农村人居环境治理的日本里山模式和德国内生型更新重构治理模式实践中，完善的环境治理法律法规体系不仅明确了农村人居环境的治理方向，也为农村人居环境监管提供了基本遵循［14］。当前，中国在农村人居环境治理立法方面仍处于起步阶段，对农村人居环境有关的治理方向、治理办法及监管办法仅在政府工作报告、政策文件中多有涉及，尚未制定有关农村人居环境治理的法律法规。因此，中国应加快农村人居环境治理立法进程，完善农村人居环境治理法律法规体系，补齐农村人居环境治理的法律法规短板［15］。

2.2 完善农村人居基础设施，着力解决农村人居环境治理的难点、痛点和堵点

完善农村人居基础设施是农村人居环境治理的重点之一，发达国家在农村道路改善、污水治理、房屋修缮等方面的宝贵经验值得中国学习和借鉴。农村道路数量和质量的东西差异、农村污水治理的省际差异、“厕所革命”成效有限等问题是中国农村人居环境治理进程中亟待解决的难点、痛点和堵点。所以，着力构建成熟的农村污水治理体系，完善农村道路交通建设，持续深化农村“厕所革命”，稳步推进农村住房、医疗、教育等建设项目落地，是中国完善农村人居基础设施的应有之义［16］。

2.3 提供充足的财政资金支持，保障治理过程中各项行动有效推进

农村人居环境治理离不开政府财政资金的大力支持。日本、美国和德国提供的充足的财政资金支持，都在不同程度上加快了农村人居环境治理进程。中国应积极运用财政政策工具，结合农村人居环境治理需要，针对农村人居基础设施建设、绿色产业、生态农业及环境保护教育提供税收优惠、低息贷款、补贴等财政便利，有效缓解农村人居环境治理资金不足问题，促进农村人居环境治理提质增效［17］。

2.4 大力发展有机生态农业，推进农村生产生活环境可持续发展

发展有机生态农业对于防止农村水土流失、减少农村环境污染、促进农村生产生活可持续发展具有重要意义。在中国，尤其是中西部地区，开展农村人居环境治理工作的关键是发展环境友好型生态农业，综合运用土壤改良、增施堆肥绿肥、轮作套种等技术手段，减少对农村生态环境的破坏，打造人与自然和谐共生的农村生产生活环境，推动农村人居环境绿色、可持续发展［18］。