全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展的机制与路径

刘 潇

苏州大学，江苏 苏州 215100

1 问题的提出

党的十八大以来，我国农村土地制度改革进一步深化，农村土地产权权能、市场配置效率及乡村经济得到极大改善。然而，由于城乡二元体制的阻碍，乡村地区经济和社会形态发生巨大变化［1］，乡村面临着资源约束趋紧的问题：一方面乡村建设所需的土地、劳动力等要素向城市地区流入，“空心村”现象愈演愈烈；另一方面乡村土地弃耕撂荒、空间布局无序化、资源利用低效化、生态质量恶化等制约乡村高质量发展。面对乡村复杂的人地关系，开展全域土地综合整治、优化土地利用结构、统筹整合土地资源，成为当前重要的研究课题。

全域土地综合整治的概念是在地方实践的基础上和中国经济社会转型的背景下提出的。相较于传统土地整治，全域土地综合整治在整治范围、整治对象、整治模式、整治措施及整治目标方面实现突破创新［2］。2019 年，自然资源部发布的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》明确提出组织开展全域土地综合整治试点工作。全域土地综合整治将全域全周期理念延伸到土地综合整治的方方面面，不是简单地盘活土地资源、增加土地供给，而是以土地整理这一政策工具和技术手段激活产业转型、城市更新、消费升级、文化融合、民生保障等各方面动能，以土地要素集约化市场化配置释放发展活力，实现经济、社会、生态、文化等综合效益最大化［3］。基于此，笔者主要探讨全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展的机制与路径。

2 研究综述

从已有研究成果来看，较多学者研究了全域土地综合整治助推乡村振兴和城乡融合的作用机制。其一，乡村振兴方面。林元城等［4］构建了农村土地综合整治与乡村全面振兴的衔接框架，以“农村土地综合整治—‘三生’空间优化—乡村全面振兴”为逻辑主线，揭示农村土地综合整治与“三生”空间优化的作用关系，指出农村土地综合整治、乡村“三生”空间重组、乡村全面振兴三者具有紧密的逻辑与衔接关系，并从土地功能、结构和要素等维度探索国土空间整治助力乡村振兴的耦合机制。史瑞东等［5］探讨了全域土地综合整治助推乡村振兴的工作路径，并以河池市都安县永仁村为例进行了实践，通过梳理永仁村发展资源与特色，强化全域土地整治工作成果与乡村振兴产业规划内容衔接。其二，城乡融合方面。刘小红［6］基于城乡融合的视角，结合城乡发展不平衡的空间表现，从空间融合、经济融合、社会融合、环境融合4 个维度阐述全域土地综合整治促进城乡融合的内在机制，并结合当前城乡二元发展存在的问题，探究通过全域土地综合整治促进城乡融合的路径，为开展全域土地综合整治提供参考。但是，鲜有学者针对全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展的机制和路径进行分析。产业振兴是乡村振兴的重中之重。因此，需要进一步探究全域土地综合整治与乡村产业高质量发展的关系。基于此，笔者在现有研究的基础上，探讨全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展的机制，并提出针对性的发展路径。

3 全域土地综合整治的内涵

为破解农业现代化进程中日趋严重的人地矛盾，德国、法国、俄罗斯、荷兰等国家率先开展土地整治的实践探索［7］。20 世纪80 年代，中国引入国外土地整治经验，通过中德合作的方式在山东省青州市开展“土地整理和村庄革新”项目［8］。此后，我国土地整治在具体实践和政策演变下从传统单一的土地整理发展为注重全要素的全域土地综合整治。早期的土地整理是为满足人类生产、生活和生态的功能需要，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动［9］。而全域土地综合整治通过工程技术措施和土地管理手段综合整治山水林田湖草等要素，实现区域内土地利用空间优化和城乡总体发展的目标。由此可见，相较早期的土地整治，全域土地综合整治的内容更宽泛、过程更动态、目标更多元。

从整治内容来看，全域土地综合整治涉及生产、生活、生态，整治对象包含农用地、农村建设用地、生态环境等生态土地要素［10］，以及人口、产业、设施等社会经济要素［11］，并包括城乡规划、生态规划的统筹协调。

从整治过程来看，全域土地综合整治是一个“要素流动—结构调整—功能转化”的整治过程；注重“全周期、全链条”，针对整治前、中、后3 个阶段进行全面的制度安排；在整治过程中注重协同治理，由单一政府整治向政府搭台、农民主体、社会参与的多元主体共治转变［12］。

从整治目标来看，全域土地综合整治形成了国家层面、区域层面、村镇层面的层次化目标体系［13］。在村镇层面，激活农村发展动力，促进农村转型发展；在区域层面，促进要素合理流动与优化配置；在国家层面，优化国土空间格局，助力乡村振兴。

综上所述，该研究所指全域土地综合整治是以国土空间规划为前提，以生态土地要素和社会经济要素为主要内容，通过“要素流动—结构调整—功能转化”的全链条整治过程，实现重构乡村空间、统筹城乡发展和优化国土空间的3 层目标体系的土地整治模式，是实现乡村振兴和乡村产业高质量发展的重要工具。

4 全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展的框架及机制

4.1 框架

笔者认为，全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展主要体现在3个方面（见图1）。

图1 全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展框架图

第一，助推乡村产业基础设施完善。全域土地综合整治在建设高标准农田、提质改造耕地过程中完善农村路网、农田水利设施、能源电力等基础设施，有助于推进中小型农业机械下乡作业，进而提升乡村产业现代化水平。

第二，优化产业空间布局。通过全域土地综合整治，可以优化产业空间布局，强化重大项目用地保障，更好地承接产业有序转移，也有利于推进农村点状供地，更好地保障农村一二三产业融合发展和农业连片规模经营用地［13］。

第三，通过土地要素引导人才、技术、资本等要素下乡。全域土地综合整治以土地要素为突破口，利用新增耕地指标交易、城乡建设用地增减挂钩、永久基本农田格局调整、生态补偿等机制，以土地增值收益分配为核心，引导人才、技术、资本等生产要素流向乡村，不断推动乡村产业高质量发展。

此外，作为重构乡村实体空间的重要途径，全域土地综合整治与乡村产业高质量发展的目标相辅相成。首先，在理念指向上，两者相互契合。乡村产业高质量发展以人为导向，旨在补齐产业发展短板，实现产业高效发展，促进农民增收。全域土地综合整治也坚持以人为本。针对农户参与度较低、整治资金外溢、农民权益受损等问题，全域土地综合整治充分发挥集体组织和人的主体作用，引导农业剩余劳动力良性转移，优化乡村人力资本，改善乡村人地关系。其次，在变革方向上，两者相互响应。乡村产业高质量发展需要打造城乡统一大市场，处理好供给与需求的关系。而全域土地综合整治着力解决乡村土地碎片化导致的乡村生产空间狭仄、城乡要素流通阻隔与供需匹配空间割裂的难题。最后，在结果导向上，两者相互承接。乡村振兴中的产业兴旺需要农村合理配置产业用地；生态宜居和治理有效，需要农村合理建设生态用地；乡风文明和生活富裕，需要农村合理规划农业用地。而全域土地综合整治中的建设用地整治、农用地整理、乡村生态保护修复3个方面内容与乡村振兴战略的五大要求相呼应［14］。

4.2 作用机制

4.2.1 要素流动

城乡二元体制壁垒阻碍了城乡之间的土地、人才、资本、技术等生产要素的自由流动。开展全域土地综合整治有利于平衡城乡土地资源，缓解农村土地建设资金不足与城镇土地建设数量不够的矛盾，并通过均衡配置和有序整合城乡资本、人力、技术要素，培育现代化产业，从而带动乡村产业高质量发展［15］。具体而言，全域土地综合整治通过平衡土地分配收益、完善基础设施等吸引新型科创企业入驻乡村，有效拉动社会资本有序下乡，促进乡村生产经营产业化，为返乡劳动力提供充足的就业机会。与此同时，新型经营主体能将先进技术、信息和知识等生产要素引入乡村，衍生乡村新产业、新业态、新模式，畅通乡村产业链延伸的“堵点”，接续产业链衔接的“断点”，破除产业链可持续的“难点”。

4.2.2 结构调整

乡村空间结构影响产业布局。乡村空间结构割裂的症结源于乡村生产、生活和生态“三生”空间结构冲突。针对乡村空间结构失衡问题，全域土地综合整治通过调整农业用地与建设用地结构，开展村域农宅修整与生态修复工程，优化乡村生产、生活、生态用地空间布局，为乡村产业高质量发展对接产业项目落地、基础设施建设、提高产业服务可及性提供保障，从整体上促进乡村生产空间集约高效、生活空间适度集聚和生态空间有机协调。加强全域土地综合整治，有利于乡村依托当地特色资源，因地制宜地选准产业突破口，推动乡村基于土地优势发展创新型产业，开展智慧乡村旅游产业项目［16］，把乡村的资源、生态、文化优势转化为产业优势。

4.2.3 功能转化

全域土地综合整治重构乡村“三生”空间结构，推动乡村土地功能转化，实现乡村生产功能、生活功能和生态功能优化转型。在全域土地综合整治过程中，乡村空间的生产功能从传统的农业生产功能演化为链型的“农业生产-农产品加工-工业生产”一体化生产功能［17］，形成三产之间的循环，为延伸产业链、实现“数字+产业”提供支持。此外，全域土地综合整治通过解决乡村宅基地资源限制荒废、乡村文化遗产逐渐消失等问题，实现乡村的“土地-人口-资源-环境”综合整治，以适应高质量发展时期乡村产业市场网络化、信息交互数字化、主体博弈多元化的发展趋势。

5 全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展的困境与路径

5.1 困境

5.1.1 主体层面：多元主体协同难度大

全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展是一个外源性和内源性主体共同参与的过程。外源性主体包括各级政府部门、社会组织、工商企业等，内源性主体包括农村集体经济组织、个体农民等［18］。然而，当前全域土地综合整治助推乡村产业高质量发展面临多元主体协同难度大的现实困境。从外源性主体来看，社会组织参与土地整治仅限于表面形式，未能全链条畅通参与。工商企业参与全域土地综合整治的方式单一，全域土地综合整治的公共性与各类工商企业的逐利性存在矛盾，缺少利益联结机制。在实践中，以政府为主导推行的土地整治模式无法支撑庞大的任务量和巨大的资金需求，而社会资本参与投资渠道不畅，投资路径不清，导致政府以外的外源性主体参与积极性不强。从内源性主体来看，农村集体经济组织和农民主体地位不明确，农民主体意识淡薄，农户和村集体利益边缘化，内源性主体参与程度不高，农村集体经济组织能力孱弱难以发挥联农带农优势。

5.1.2 政策层面：土地整治缺乏激励性

土地产权不明晰及土地整治激励机制缺失，阻碍农村土地高效流转。首先，当前出台的有关全域土地综合整治的政策文件数量较少，导致全域土地综合整治方向不明确，从而使得全域土地综合整治的效果不佳。其次，政策激励的缺失导致社会投资主体参与全域土地综合整治的动力不足，仅靠指标交易获取的资金难以满足乡村耕地保护、建设用地盘活、生态修复及产业基础设施建设资金的需求。最后，上下级政府间存在激励不相容和激励错位问题，在一定程度上限制了地方政府全力投入全域土地综合整治的积极性，难以实现“资源下沉”“科技进乡”行动助益乡村产业的迭代升级。

5.1.3 资源层面：乡村资源环境的约束

第一，现有资源缺少优势，区域发展差异和自然资源分配不均导致缺乏资源优势的乡村产业发展相对滞后。例如，苏北某县缺乏人文底蕴，自然景观同质，大多数村未对资源进行整合，产业与资源不匹配，难以充分发挥资源优势，未能将资源优势转化为村庄特色产业优势。第二，项目落地缺少空间。资本、技术、人才流入乡村地区发展乡村产业需要一定规模的土地空间，而部分乡村土地呈现碎片化，影响全域土地综合整治。例如，浙江西北部山区某县受山地丘陵地势地貌的约束，乡村土地难以集中整治，导致产业基础设施建设难度大。

5.2 路径

5.2.1 实现多元主体参与

第一，政府应出台与全域土地综合整治相关的导向性文件，有序开展整治工作，为促进乡村产业高质量发展提供保障。同时，采取三库“联动”方式为全域土地综合整治提供资金支持，解决农村耕地碎片化、建设用地利用低效和产业配套设施不完善等问题。此外，要发挥社会组织、工商企业对乡村全域土地综合整治的支持作用，促进乡村产业高质量发展由“被动输血型”转为“持续造血型”。

第二，以村集体为引领，引导社会广泛参与。各地应积极调动村集体组织和农民参与土地整治的积极性，拓宽参与渠道，并让农民成为享受整治成果红利的主体。

5.2.2 加强土地整治政策激励

乡村产业高质量发展是一项复杂的系统性工程。全域土地综合整治是重构乡村产业空间的重要途径，搭建好乡村空间重构的平台，关键在于创新土地整治相关的政策激励，完善土地流转和规模经营的激励机制。政府部门需要加大财政奖补力度，规范土地有序流转。此外，各级政府应上下联动推进农村承包土地经营权流转，确保农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

5.2.3 创新“土地整治+”模式

发挥农村环境资源优势需要创新“土地整治+”模式，实现“土地整治+N”综合效应，推动“土地整治+项目”全产业链发展，有效释放乡村产业潜能。一方面，通过创新“土地整治+美丽乡村建设”“土地整治+现代农业引领”“土地整治+乡村旅游产业”“土地整治+传统古村保护”，打造一二三产业融合发展新模式，延长土地整治的产业链、价值链和生态链，实现乡村业态多元化、生产数字化，促进乡村经济形态转变。另一方面，在创新“土地整治+”模式时，避免整治模式同化、固化和路径依赖，梳理全区域全要素开发利用的全过程，基于政府、社会、农民多元主体共治和多渠道资金统筹，探索新型“土地整治+产业”模式，为进一步助推乡村产业高质量发展提供整治模板。