“县管校聘”背景下教师队伍建设困境与对策

许洪喜

[摘 要]“县管校聘”是当前我国义务教育阶段教师管理体制改革的基础性制度安排，在深入推进义务教育城乡一体化改革促进优质均衡发展方面发挥着积极作用。但是，当前“县管校聘”政策依然面临着教师队伍结构性失衡、政策落实不力、配套制度保障相对缺乏等困境。笔者基于“县管校聘”背景下教师队伍建设困境与现状的分析，就抓好教职工编制配备管理、加强相关部门间的协调配合、健全教师工资待遇保障机制、深化中小学教师补充和交流机制等方面提出了相应建议和对策，以期“县管校聘”政策能够更加高效地实施。

[关键词]“县管校聘”；教师队伍建设；对策

2014 年 8 月，教育部联合财政部、人力资源和社会保障部印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，提出要“推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，按照试点先行、示范引领，以点带面、稳步推进的思路，通过示范区建设，探索教师队伍管理新机制。2018年1月，中共中央、国务院印发《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，明确提出实行义务教育教师“县管校聘”[1]。此后，在各省份已公开的落实中央4号文件的实施意见中，均提出要实行“县管校聘”，有23个省明确了“县管校聘”的实施路径。

推行义务教育阶段教师“县管校聘”，在深入推进义务教育城乡一体化改革促进优质均衡发展方面有着积极作用。然而，当下“县管校聘”依然面临着诸多困难，如何最大限度地发挥其积极作用，有力促进教师队伍建设，有效激发教师队伍活力，以进一步促进城乡义务教育均衡发展，是当前必须面对和亟待解决的问题。

一、“县管校聘”背景下教师队伍建设的现状和困境

（一）教师队伍结构性失衡

教师是教育的第一资源，是实现义务教育均衡发展的关键所在。笔者通过调查发现，农村中小学教师结构性失衡问题较为普遍。其主要问题：一是乡村学校大都处于满编状态，由于编制的限制无法招聘紧缺学科的教师，导致农村中小学校专业学科教师比例失调或学科教师配备不全，如缺少体育、理化、史地、美术等专职教师；二是教师队伍年龄结构性失衡，相当一部分农村学校老、中、青比例失调，年富力强的中年教师紧缺，“上有老，下有小”“青黄不接”的现象依然存在，严重制约了教师队伍的健康、可持续发展；三是随着城镇化的深入推进，因外出务工等因素的影响，部分乡村学校出现空心化，规模变小，生源流失，导致一些乡村学校一位教师从事多门学科教学的现象，学科结构性严重失衡。

（二）政策落实力度相对不足

“县管校聘”政策执行具有明显的“自上而下”的特点，中央出台的政策只是确定了实施的大方向，由于部分地方科学、详细的实施方案缺失，导致“县管校聘”的内容和目标不明确，政府统筹不到位，制度细则不细致，权责边界不明确，导致政府和学校之间的协调联动不足，政策落实无法因地制宜。还有部分地区因城乡教师队伍结构性失衡，进一步加大了落实“县管校聘”政策的难度。有些地区只是机械地解读上级政策文件，没有结合本地实际情况制定适合自身的政策方案，落实工作流于形式，制约了“县管校聘”政策优势的发挥。

（三）配套制度保障相对缺乏

上述“县管”和“校聘”两个层面的改革均因制度性的障礙，在实践中遭遇了很大的困难，在部分地区收效甚微。传统上教师编制政策主要由编制管理部门负责[2]，职称岗位设置主要由人社部门负责[3]工资政策由人社部门和财政部门负责[4]，使县一级的教师人事管理权限分散，难以形成制度合力，“县管”很难实现；义务教育学校在教师聘任、职称岗位设置、收入分配等领域的话语权和自主性普遍较弱，在多数地区的实践中，很难行使这些权力[5]。

（四）教师对政策的认同度较低

教师是“县管校聘”政策实施的最直接利益相关者。个别地方在实施“县管校聘”时实施的是“末尾淘汰制”，这就使教师传统的“铁饭碗”观念被打破，这无疑让教师有了“顾虑”和职业危机感。此外，有些地方因制定政策时不够科学，导致优秀的教师资源向优质学校进一步集中，乡村学校和薄弱学校优秀教师加速流失，不但没有达到“优胜劣汰”的真正目的，反而加剧了城乡教师队伍结构性失衡。此外，“县管校聘”无疑扩大了中小学校校长在管人用人方面的权利，容易滋生教育腐败等问题。此外，乡村教师因为乡镇补贴等优惠政策大都不愿进城，而城区教师由于不适应农村的工作和生活环境等原因也大都不愿意去农村。就同一片区而言，大部分教师因个人归属感也大都习惯于待在原单位。

二、“县管校聘”对于教师队伍建设的意义

（一）推进教育教学改革的必然要求

2014 年出台的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，提出要推进“县管校聘”管理改革。2020 年 2 月，中共中央、国务院发布《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，明确提出“加强乡村教师队伍建设，全面推行义务教育阶段教师‘县管校聘”[6]。2020 年7月，教育部等六部门《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》明确提出“创新挖潜编制管理，提高乡村学校教师编制的使用效益”[7]。2021年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》中再次强调加强乡村教师队伍建设的重要性[8]。由此可见，落实“县管校聘”是贯彻中央“县管校聘”改革的必然要求。

（二）优化教师资源配置，促进优质教育资源均衡

《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，优化义务教育教师资源配置，实行义务教育教师“县管校聘”。深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动。实行学区（乡镇）内走教制度，地方政府可根据实际给予相应补贴[9]。由此可见，“县管校聘”是为了促进优秀校长和优秀教师向乡村薄弱学校流动，让乡村地区也能享受到优质的教育资源，进一步推动优质教育资源的均衡化，这对优化教育资源配置，促进城乡教育协同发展具有重要意义。

（三）促进教师队伍建设，激发教师队伍活力

对于教师来说，“县管校聘”可以破解“干多干少一个样、干好干坏一个样”“能上不能下、能进不能出”等问题，进一步优化了学校的用人机制。通过竞聘上岗，可以激励教师放弃“躺平”思想，“末尾淘汰制”在一定程度上可以督促教师通过相对公平的竞争获得自己理想的岗位和更高的待遇，教师的流动更加常态化，实现优秀教师和先进学校之间的“双向选择”。同时也促进了学校之间、教师之间的良性竞争。对于校长来说，“县管校聘”改革实行“校长职级制”，按照校长的对应职级核发校长职级津贴，能引导校长脱离行政级别的束缚，使校长岗位的吸引力极大增强。由此可见，“县管校聘”可以进一步激发教师工作积极性主动性，激发教师队伍活力。

三、“县管校聘”背景下教师队伍建设的策略

（一）抓好教职工编制配备管理

因编制配备的问题，农村中小学教师结构性失衡问题仍然存在，制约了教师队伍的可持续发展，也阻碍了“县管校聘”优化教师资源配置作用的发挥，因此，必须抓好抓实“县管校聘”下的教职工编制配备管理。

要加强和优化中小学教职工编制管理，根据中小学校缺编和超编情况，统筹考虑，定期动态调整中小学教职工编制，对县域内教师实行统一管理、按需配备。要全面落实城乡统一的教职工编制标准，避免缺编和超编的情况同时长期存在，造成教育资源的不合理配置和闲置浪费。县级编制主管部门在制定编制管理标准时，要做好充分、精准的实地调研，派专人深入各校准确了解缺编、超编情况并进行汇总分析，在经过科学研判后，制定出切实可行的编制标准，实现教职工编制管理的制度化、科学化、规范化。

（二）加强相关部门间的协调配合

“县管校聘”方案的改革涉及教育部、财政部、人社部等各部门，需要各部门形成有效的联动机制，政策才能够顺利实施。但在执行过程中，由于向相关各责任部门缺乏科学有效的沟通机制，导致协调配合较差，各部门往往因自身人力、物力的局限仅仅只考虑自身利益，缺乏“一盘棋”的整体考虑，因而出现相互推诿扯皮，不积极落实政策的现象。这不但造成了行政效率低下，也进一步增加了“县管校聘”政策落实的难度。另一方面，由于农村学校空心化和教师队伍结构性失衡等问题的长期困扰，农村中小学编制问题一直无法得到有效解决。县编制部门和人社部门在管理交流教师编制、岗位时由于没有深入了解学校编制情况，掌握的数据不精准，导致编制部门在岗位设置上与学校实际需求不符，进一步加剧了教师队伍结构性失衡。

因此，落实“县管校聘”各相关行政部门之间、学校和行政部门之间形成一套科学高效的协调配合机制，加强沟通磋商，以“一盘棋”的整体思维来落实该项政策。此外，还要进一步发挥好地方政府主管教育的行政一把手的组织协调作用，协调各部门在教师编制、财政预算、教师培养等方面做好相关工作，进一步提高行政效率。

（三）健全教师工资待遇保障机制

2018 年 1 月，中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“大力提升乡村教师待遇。深入实施乡村教师支持计划，关心乡村教师生活。认真落实艰苦边远地区津贴等政策”。[10]

随着教育改革的深入推进，中小学教师不但面临着教育质量的巨大压力，而且在学生管理、家庭负担、身心健康等方面也面临着巨大挑战。因此，要采取更加积极有力的措施，进一步健全教师工资待遇保障机制，为中小学教师创造更加优良的工作条件，解决中小学教师在薪资待遇上的后顾之忧，以增强教师工作的积极性、主动性，充分激发教师队伍活力。

要保障教师工资待遇。地方教育主管部门要严格落实教师工资不低于当地公务员平均工资水平的政策，不断提升中小学校教师工资标准，提高教师的职业幸福感。要继续完善工资分配办法，在工资分配上，向农村地区和边远山区倾斜，向有突出教学贡献的一线教职工倾斜，向从事一线教学的班主任倾斜，并设立班主任津贴专项资金。要关心农村地区一线教职工的生活，大力改善薄弱农村学校的办学条件，提高乡村教师补贴标准，为农村教师在住房、交通、生活、工作等方面创造便利条件，让他们能够安心教书育人。

要统筹乡村教师生活补助、特岗教师、义务教育教师待遇等教师待遇落实工作，将教师待遇落实纳入对县区政府的教育督导考核，持续跟进待遇落实保障机制运行情况，建立跟踪管理台账，年初提醒、年中跟进、年底考核，持续保障教师待遇落实成果，增强教师队伍的稳定性。

（四）深化中小学教师补充和交流机制

习近平总书记指出，教师是教育事业发展的基础，努力造就一支师德高尚、业务精湛的高素质专业化教师队伍，是办好人民满意教育的关键。[11]当前，城乡教师队伍结构性失衡的情况依然存在，部分学校长期师资力量薄弱，制约了学校的健康、可持续发展，也阻碍了优质义务教育均衡发展。因此，必须采取措施稳定教师队伍，积极解决教师队伍结构性失衡的问题。要解决这一难题，可以从以下几方面着手深化中小学教师补充和交流机制，进一步促进教师队伍健康稳定发展。

第一，完善教师招聘办法。要统筹事业单位公开招聘、特岗计划、公费师范生等多种方式补充教师编制，拓展教师编制补充渠道。要优先配备边远山区和音乐、体育、美术、心理健康教育等紧缺学科的教师，有效解决缺编地区和缺编学科的师资紧张问题。

第二，健全教师交流长效机制。要完善交流轮岗激励机制，采取更加有效的举措确保教师交流轮岗落地实施，促进教师交流制度化、常态化。对主动参与交流轮岗和送教的教师要给予相应的职称晋升等优惠政策，鼓励优秀教师到薄弱学校送教和支教，以促进区域内教师素质、数量、结构协调发展，積极推进优质义务教育均衡发展。

第三，地方教育主管部门要经常性地深入基层学校进行调研，了解学校的教师队伍建设情况和各校编制情况，准确掌握各校缺编、超编岗位和紧缺学科教师情况，通过提高编制标准、增加非编制教学人员财政预算、拓展教师招聘渠道等措施，及时补充缺编教师，调整超编学校编制，确保中小学校教师队伍结构科学、稳定。各中小学校也应积极拓展教师沟通交流平台，通过名师送教、校际交流研讨和“云端教研”等多种渠道，建立健全区域内、外的教师交流机制，充分利用好周边的优质教师资源，通过教师交流促进城乡教师队伍素质整体提升和优质教育资源共享，为教师队伍建设创造更加有利的条件。

“县管校聘”政策自2015年在各省少数县区进行试点后，取得了良好的成效，并于2020年开始全面实施。如今，全国各地都已陆续出台相关的指导意见和实施方案。可见，实施“县管校聘”是未来教师管理和队伍建设的基本方向，这对我国基础教育改革和整体教育体系的发展将产生巨大影响。当下，我们应直面现状和困境，提高思想认识，强化督导考核和舆论宣传，深入研究中央关于“县管校聘”的精神内涵，结合本地实际制定科学有效的政策措施，加强相关部门间的协调配合，全力确保改革举措落地见效，努力建设一支党和人民满意的现代化的高素质专业化创新型教师队伍，加快建设教育强国 为中华民族伟大复兴提供有力支撑。

参考文献：

[1]教育部教师工作司.义务教育教师“县管校聘”管理改革工作情况介绍[EB/OL].网站.http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/51594/sfcl/201911/t20191129_410019.html.

[2]李廷洲，薛二勇，赵丹丹.中小学教职工编制的政策分析与路径探析[J].教育研究2016，37（02）：63-69

[3]李廷洲，陆莎，金志峰.我国中小学教师职称改革：发展历程、关键问题与政策建议[J].中国教育学刊，2017（12） ：66-72+78.

[4]李廷洲，金晨，金志峰. 中小学教师职称改革成效如何？-－基于多元评估理论的政策评估研究[J].教育发展研究，2018，38（18）;17-23

[5]李廷洲，焦楠，陆莎.“十二五”期间我国教师政策计量分析与前瞻：基于政策工具视角的文本计量研究[J]中国教育学刊，2016（9）：36-41.

[6]中共中央，国务院.关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见［EB/OL］.（2020-02-05）［2022-03-16］. http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/05/content_5474884.htm.

[7]教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见［EB/OL］.（2020-07-31）［2022-03-16］.http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/04/content_5540386.htm.

[8]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要［EB/OL］.（2021-03-13）［2022-03-16］.http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[9]教育部.指向教师管理体制机制改革的“痛点”——新时代教师队伍建设改革意见解读之四[EB/OL].网站.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2018n/2018_zl14/201802/t20180205_326649.html.

[10]中共中央，国务院.关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见［EB/OL］.（2018-01-31）［2022-03-16］. http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/31/content_5262659.htm.

[11]教育部.把加強教师队伍建设作为最重要基础工作——十一论学习贯彻习近平总书记致全国教师慰问信精神［EB/OL］.（2013-09-23）. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5148/201309/t20130923_157621.html.

（责任编辑：刘莹）