社区教育基层组织管理体系建设研究——以山东省为例

宁雪文,李笑梅

(山东开放大学,山东 济南 250014)

社区教育是终身教育的重要组成部分,对于实现国民整体素质提升,推进社会文明进步有着重要意义。社区教育组织管理体系是社区教育得以发展的基本保障,是推动社区教育发展的关键要素。近几年,山东省社区教育组织管理体系建设已取得长足进步,地市级社区教育机构已全部建设完成,但在组织管理体系建设中尚存在诸多不足,尤其是基层社区教育组织管理体系建设仍有较大欠缺。本文基于2022年底全省社区教育统计数据,在剖析社区教育基层组织管理体系概念与组成要素的基础上,分析全省基层社区教育发展现状,并就现存典型问题,探寻可行性实践路径。

一、社区教育基层组织管理体系含义与构成要素

本研究所指的社区教育基层组织管理体系,是指由省级社区教育机构山东省社区教育指导服务中心组织建立的五级社区教育机构(省—市—县/区—乡镇/街道—村/居)中第三级区/县级及以下的社区教育机构,其中共包含区/县—乡镇/街道—村/居三个层级。社区教育基层组织管理体系研究对象是区县及以下社区教育组织管理行为的总和,其构成因素主要包含社区教育组织架构、人员配备、社区教育经费、社区教育资源四个方面。[1]社区教育组织架构作为社区教育的整体结构,是开展社区教育工作的根本依托。社区教育人员是基层社区教育工作得以开展的灵魂和生命力,是基层社区教育工作的核心支撑。基层社区教育人员包含管理人员、专兼职教师和志愿者。社区教育经费是指用于支持社区教育发展的专项资金,是社区教育事业发展的重要保障,包括社区教育人员薪资、教育设施建设、教育资源采购、培训等方面的支出。社区教育资源是社区教育服务的重要基础,是开展社区教育工作的物质载体。

二、社区教育基层组织管理体系的现状与问题

(一)社区教育组织架构不健全

根据山东省社区教育指导服务中心制定的社区教育机构建设规划,将社区教育机构划分为五个层级,分别是省级社区教育指导服务中心—地市级社区教育指导服务中心—县(市、区)社区教育学院—乡镇(街道)社区教育中心校—村(居)社区教育学校。截至2022年底,全省县级行政区136个,设有社区教育机构的县级行政区115个,区县级社区教育机构覆盖率为84.6%。未成立社区教育机构的县级行政区21个,主要集中于德州、日照、东营几地市。区县级社区教育学机构多为非独立办公机构,其中合署办公12家,独立办公仅有7家,其余机构挂靠在区县中等职业学校或当地高职院校内。全省1822个乡镇级区划,建有社区教育机构的区划842个,覆盖率为46%;其中乡镇级社区教育机构多集中于济南和青岛两市。全省村居社区教育组织架构除青岛和济南较为完整,其他地市基本未成立相关机构。

社区教育组织架构目前最为突出的问题是架构不健全,尤其第四、第五层级乡镇(街道)和村(居)社区教育机构覆盖率低。社区教育机构是社区教育得以开展的根本依托,组织架构不健全会产生一系列连锁反应。区县级别如不设立社区教育机构,其乡镇与街道级别社区教育机构就无法设立,直接影响本地区社区教育工作开展,导致当地社区教育发展迟缓,进而造成社区教育地域发展不平衡。从近几年全省社区教育工作开展情况来看,未设立社区教育机构的地区工作开展难度大,主要体现在以下三个方面:一是每年全国社区教育数据统计工作无法完成,当地没有相关机构和人员负责此项工作,数据填报难度大;二是国家与省级社区教育相关活动参与率低;三是本地区很少开展其他社区教育相关活动。

(二)师资与志愿者队伍建设滞后

根据教育部开展的社区教育统计工作数据,截至2022年底,全省区县级社区教育机构共有管理人员324人,专职教师684人,兼职教师2323人,其中多数工作人员既是管理人员又是专职或兼职教师;区县级社区志愿者共计26696名。相比社区教育发展较好的四川、浙江等省份差距依然悬殊。在社区教育工作人员管理方面,更是缺乏相应的人员管理制度,包括招聘、考核、晋升、培训等方面制度。山东省虽然已出台一系列政策和措施,加强社区教育人员配备与培训,但在实际工作中仍存在一些问题,主要有以下几个方面:一是基层社区教育人员配备数量不足,现有的社区教育师资和志愿者远不能满足社区教育实际需求,尤其越往基层延伸,人员供需矛盾越突出。二是基层社区教育专兼职教师专业素养参差不齐。在现有的社区教育师资队伍中,有相关专业教育背景或工作经验的人员较少,绝大多数人员是由基础教育教师调剂而来,这部分人员普遍年龄偏大,缺乏社区教育相关从业知识和经验。三是缺乏对师资队伍的培训。培训活动对于没有专业背景和从业经验的教师十分必要,但在实际工作中,全省范围内针对社区教育基层工作者的培训极少,近两年来,除山东省社区教育指导服务中心定期开展社区教育骨干研修培训班与智慧助老师资培训外,大部分地市未对社区教育从业者开展定期培训。四是人员管理不规范。基层社区教育部门大多未制定相应的社区教育人员管理政策,没有明确的人员考核奖惩制度,给相关工作人员带来很多现实困境,从而影响从业人员工作积极性。[2]

(三)资源建设不充分,整合不到位,整体利用率低

全国社区教育、老年教育以及终身教育公共服务平台相关信息统计数据显示,我省基层社区教育平台共4个,其中区县级网站3个,均集中在青岛市。镇街新媒体公共服务平台1个,在诸城市百尺河镇。省级社区教育平台2个,地市级社区教育平台4个。信息时代,数字化平台是学习资源的重要载体,就目前网络平台建设现状来看,全省社区教育网络平台建设并不乐观。不仅网络平台较少,而且由于基层经费缺乏,乡镇一级社区教育机构,资源建设不充分问题显著。

由于当前社区教育普遍存在“多头管理”问题,相关部门之间的配合与资源整合不够,导致各项基层社区教育资源未得到综合利用,资源闲置、浪费现象严重。主要表现在以下几个方面:一是社区教育资源分散。社区教育资源分散在不同的部门、机构、组织中,如教育、文化、卫生、体育等,缺乏整合与协调。二是社区教育资源配置不均。经济水平较高的基层地区社区教育资源相对丰富,欠发达社区缺乏基本的社区教育资源,这种资源配置不均现象进而带来社区教育服务水平的差异。三是社区教育资源信息交流不畅,社区教育资源的利用难度较大,很多居民不知道社区教育资源的存在和利用方法。资源建设不充分加之整合不到位,致使基层社区教育资源整体利用率低。

(四)经费支持严重不足

教育部社区教育统计数据显示,目前我省区县一级社区教育机构有专项财政经费的区县仅有20个,占比约为18%;且财政拨款数额多在30万元以下,个别区县不到10万元;人均经费多在1元左右,最少则为人均0.055元。基层社区教育经费不足问题严重。主要表现在以下几个方面:一是社区教育经费投入严重不足。正如数据显示,我省基层社区教育经费投入比例低,80%区县级别机构没有相应专项经费且有拨款的区县经费数额低,严重影响社区教育事业发展。二是社区教育经费来源单一。山东省社区教育经费主要依靠政府投入,缺乏多元化的经费来源,难以满足社区教育事业发展的需求。三是社区教育经费分配使用不合理。在社区教育经费的实际使用过程中,部分有社区教育专项经费的单位,并未完全将经费用于社区教育工作,社区教育经费列支缺乏科学性。

三、社区教育基层组织管理体系建设对策

(一)完善基层社区教育组织架构

党的二十大报告中提出要“加快建设高质量教育体系”,凸显了体系建设的重要意义,强调了高质量教育体系与实现教育公平的关系,这意味着从学前教育到终身教育,让每一个个体都有机会享有优质教育资源,必须要以良好的教育体系作为基础保障。社区教育是终身教育的重要组成部分,组织架构建设又是开展社区教育的根本依托,鉴于我省目前社区教育机构的现状,社区教育基层组织管理体系建设当务之急是尽快建成完善的基层社区教育组织架构,尤其是第三四层级社区教育组织架构。在基层社区教育组织体系建设上,坚持政府主导与社会参与相结合,在发挥政府主导作用的同时,注重鼓励多元主体参与社区教育活动,形成多层次的社区教育综合体系。[3]在十四五规划期间,重点开展21个区县级社区教育机构设立工作,实现乡镇(街道)社区教育机构覆盖率达到80%以上,积极推进村(居)社区教育机构建设。考虑到乡镇(街道)与村(居)现实情况,在实际组织架构建设过程中,也可依托比较成型的文化馆体系,与当地镇街文化站和村居文化大院相结合。鼓励企事业单位、社会团体和其他组织面向社区居民提供社区教育服务,参与基层社区教育组织架构建设。

(二)坚持引培共举原则,推进工作人员队伍建设

基层社区教育工作人员队伍建设应坚持培养引进相结合原则,在优化现有师资与志愿者队伍的同时,积极引进新的社区教育从业人员,扩大志愿者队伍。定期开展相关从业人员和志愿者培训活动,条件允许可就地开展培训,无条件开展培训的基层机构可积极参与省社区教育服务中心开展的各项培训活动。通过逐步完善基层社区教育从业人员管理制度,提升人员待遇,优化晋升渠道,持续吸引新生力量。在基层社区教育工作人员队伍建设方面,可参考诸城市做法,一是按常住人口比例配备专职教师,编制单列,待遇与晋升渠道与中小学教师相同,激发社区教育工作者积极性,同时增强基层社区教育工作的吸引力;二是持续开展社区教育“能者为师”活动,有计划地从农业、卫生、科技、文体、高等院校选聘有一技之长且热爱社区教育事业的人员作为社区教育兼职教师,建立市、镇两级社区教育师资库,形成教师资源共享机制;三是建立一支由退休老干部、老教师、医生、在职中小学教师和在校大学生等组成的社区教育志愿者队伍,开展社区教育志愿服务。[4]

(三)加强基层社区教育资源建设与整合,提升资源利用率

加强社区教育资源整合,需要政府牵头加强对各方社区教育资源的协调,拓展社区教育学院与社区教育学校的设施统筹,建立社区教育资源共享平台,增强基层社区教育机构间的资源互联互通,提高资源利用效率。同时,需要加强社区居民对社区教育资源的知晓度和利用能力,提高社区教育资源服务的普及率和覆盖面。党的二十大报告中提出要推进教育数字化,建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国,以教育信息化提高教育教学质量和办学效益,实现优质教育资源的广泛共享。在基层社区教育资源建设与整合过程中,尤其应注重网络平台建设与使用推广,实现社区居民泛在式学习。考虑到网络平台建设和维护费用较高,鼓励地市建立专门的社区教育网站供区县及以下社区教育机构使用,也可注册使用省级社区教育平台;各级平台之间应做好资源共建与共享,整体提升资源利用率。

(四)多渠道加强社区教育经费投入,增强经费使用科学性

在基层社区教育经费方面可以学习借鉴成都市的经验做法,逐步建立由政府投入、社会赠予、学习者合理分担的多渠道经费筹措机制,拓展基层社区教育经费来源渠道。[5]各级政府应加大基层社区教育投入,尤其在乡村振兴大背景下,加强对农村社区教育扶持力度,按照常住人口人均不少于1—2元的标准落实社区教育经费。鼓励企业和其他社会组织参与到基层社区教育活动中,共同构筑基层社区教育经费多元供给机制。在公益性社区教育基础上,鼓励社会力量以市场化的方式为居民提供专业化个性化的社区教育服务。建立科学的社区教育经费管理制度,合理分配和使用经费,确保经费使用的规范性和透明度。严格落实社区教育经费预算审核制度,确保有限的经费真正用在基层社区教育活动中。

总而言之,推动基层社区教育发展的关键在于完善基层社区教育组织管理体系。社区教育组织管理体系建设不仅要重视内涵建设,在组织架构、人员配备、资源整合与利用等方面发力,更应注重培育发展社区教育的意识,通过宣传引导营造发展社区教育的良好氛围。政府部门应尽早将社区教育纳入考核督导体系,以此作为推动社区教育发展的有力抓手,推动全省社区教育体系化发展。