社区教育组织管理机构组织形式与功能定位研究——以山东省为例

温智嵩

(山东开放大学,山东 济南 250014)

自2016年山东省教育厅批准成立山东省社区教育指导服务中心以来,山东省社区教育在组织机构设置、政策制度建立、教育资源整合扩充、数字化信息化建设等方面取得了一定的发展,社区教育的影响力和存在感持续提升,城乡社区居民的认可度和参与度不断增强。

社区教育作为构建学习型社会重要载体,打造终身教育体系的重要环节,“办好人民满意的教育”的重要途径,其作用和地位已经不容小觑。但也应看到,在山东省社区教育近十年的发展过程中还存在大量的问题,严重制约着社区教育的发展。本文以山东省社区教育组织管理机构的组织形式和功能定位为切入点,探索山东省社区教育高质量、内涵式发展的有效途径。

一、山东省社区教育发展特征

(一)受教育群体的多元性、复杂性

社区教育的对象涵盖了城市和农村地区的广大社区居民,覆盖范围十分广泛。这意味着社区教育所面向的受众在年龄段、受教育程度、学习需求、兴趣爱好等方面具有多元性、复杂性的特征。社区教育往往是社区居民依个人兴趣、需求等因素自发参与,学习内容的吸引力直接影响参与度,这对学习资源内容的质量和形式都提出了较高的要求。[1]

(二)教育内容的普适性、易学性

社区教育的对象大多为成年人,除去部分离退休老年人,大部分成年人因为工作和家庭等方面的原因,注定难以将大量的时间和精力投入到学习当中,所以在学习内容上更偏向于实用性、可操作性的“干货”内容,对需要较高知识门槛和理论性太强的学习内容参与度不高。对于社区教育而言,如果学习资源不能真正被居民所接受,则终将沦为“花架子”“形象工程”,失去“市场”和口碑。这些特征都要求社区教育课程内容具有针对不同对象的适应性和易学性。

(三)教育形式的多样性、灵活性

由于社区居民参与社区教育主要是自发主动行为,这就对社区教育课程的吸引力提出了很高要求,既能够达到寓教于乐,又能够借助多种教育形式实现随时随地利用闲暇碎片化时间学习,还能够通过线下沙龙、线上社区、讲座论坛等形式加强社交属性,增加居民对社区教育活动的参与性。

二、山东省社区教育组织机构建设存在的问题

(一)缺少全局性、系统性规划

随着城乡社区居民对社区教育需求不断增加,山东各级教育主管部门通过出台相关政策,开展各类不同形式和内容的社区教育活动,积极推进社区教育,并取得了一定成效。具有代表性的有山东省教育厅下发的《关于推进城乡社区教育发展的意见》,青岛市教育局等7部门联合制定的《关于加快推进学习型社会建设的若干措施》,日照教育局发布的《关于加快推进社区教育机构建设的通知》,济南市开展的“泉学e站”全民终身学习项目,潍坊诸城市开展的“农村社区教育”实践探索项目等。上述政策和案例都充分立足实际,为推进社区教育向系统化、标准化、特色化等方面发展提供了十分重要的借鉴意义。

但是,从这些政策案例当中也不难发现,站在全省的角度,虽然省教育厅下发了全省性的社区教育发展指导意见,各地市也依据当地实际制定了社区教育发展对策,并开展了一系列活动,但从社区教育自身的特点来看,想要发展好并不是单纯依靠教育部门一家就能解决的。例如,机构人员配备方面,经费支持方面,公共场所的建设和使用方面等。在关键的人员晋升、财政保障、绩效考核等问题上缺少科学系统的统一规划部署,经常存在责任和利益不匹配的情况,这是导致社区教育“多头领导”“各自为政”、低水平重复建设的症结所在,只有将关键问题打通理顺,社区教育才能谈发展,才不会与现实脱节,流于形式。

(二)缺少约束性的政策法规支持

近年来,社区教育因其在构建全面终身教育体系建设、应对人口老龄化现状、助力社区治理等方面发挥出积极作用,地位逐渐提升,各级政府也积极出台相关政策予以支持推进。但是,在立法层面上一直存在滞后现象。就山东省而言,除了前文提到的省市级层面的政策性指导文件之外,并没有上升到法规高度的文件,这就导致社区教育的发展缺少必要的法律保障,势必导致在具体目标的执行上缺少强制性和约束性。社区教育的持续健康发展,离不开完善的法律法规保障。

(三)经费保障不到位

社区教育是一项惠及民生的公益性事业,它的性质决定了其必须有持续稳定的财政支持。但因其经济效益不明显,社会效益的产生又具有一定的滞后性,加之山东省教育经费较为紧张,只能将重心放在较为重要的基础教育、职业教育等方面。早在2012年11月,山东省教育厅下发的《关于推进城乡社区教育发展的意见》(鲁教职字〔2012〕30号)中明确要求建立推进社区教育投入的长效机制:“建立以政府投入为主,多渠道投入的社区教育经费保障机制。争取财政支持,按照常住人口每年人均不少于2元的标准落实社区教育经费,纳入公共财政预算并做到逐年增长,但受制于财政压力,往往无法真正落实。“社区内各类企业要认真落实关于职工工资总额1.5%—2.5%用于职工培训的规定,积极开展在职人员培训。按照国家的有关规定对学习者个人回报率较高的培训可以收费。”“制定相关优惠政策,吸引和鼓励社会团体、企事业单位和个人等以捐赠或投资多种方式参与城乡社区教育。”[2]截至目前,山东省内11个全国社区教育示范区基本已实现了社区教育经费保障。例如,青岛市按照市区常住人口每年人均不低于5元的标准统筹社区教育经费,潍坊诸城市将社区教育经费列入经常性财政支出,按照常住人口每年人均不低于2元的标准执行。[4]

经费短缺,来源单一,严重制约了山东社区教育工作的开展。即使社区教育经费保障每年人均标准最高的青岛市,与我国社区教育发展较好的地区相比,仍然存在较大差距。

(四)管理体系松散、执行效率低下

山东省现行的社区教育组织管理结构在山东省教育厅的统一领导下,依托省级社区教育指导服务中心、市级社区教育指导服务中心或社区大学、县区级社区教育学院、乡镇级社区教育中心学校、村居社区学校五级体系来开展具体工作。目前,省市两级体系构建已十分健全,并运转良好,全省136个县市区有115个已经成立了社区教育机构,有条件的乡镇和村依托当地学校或其他公共设施建立了社区教育机构,山东基本上达到了省市县三级的全覆盖。[4]但在相对完善的体系之下,也存在着不少管理上的困难。首先,山东省社区教育体系是依托原有广播电视大学(开放大学)系统建立的,省级社区教育指导服务中心设在山东开放大学,市县级社区教育机构绝大部分设置在原广播电视大学所在单位。但是由于历史原因,山东市县级的广播电视大学几乎全部被属地高校、职业院校、中职中专等合并,人员编制全部被纳入合并单位,变成所在学校的一个部门或者由所在学校的继续教育部门承担这部分业务功能。这就导致了市县级开放大学机构对于整个开放大学体系归属感的下降。在实际调研中我们了解到,市县级的工作人员面临的困境是作为所在学校的工作人员承担了开放大学体系内的工作,但往往不被所在学校评价体系认可,而山东开放大学和山东社区教育指导服务中心也无权参与其他学校的评价机制。这种现状导致了自上而下的管理变得不通畅。其次,部分市县级社区教育机构设置在非开放大学体系内学校或当地教育主管部门的直属单位中,这部分社区教育机构相较于开放大学体系内的机构往往更加难以管理,只能够依靠教育主管部门的行政命令才能调度工作,给省级社区教育指导服务中心的工作开展带来很大阻力。最后,依托开放大学体系为主,其他学校或事业单位补位的山东社区教育组织管理体系虽然面上完成了基本全覆盖,但还远没有达到“一盘棋”的效果。市县级机构对社区教育工作的重视程度完全取决于所在单位对该项工作的重视程度。在实际工作当中,依靠开放大学系统的人际关系推动工作十分常见,但是这种管理模式是不能长久的。各层级机构权力、责任、利益不统一,给实际管理工作造成很大困难。所以,教育主管部门只有通过严格考评机制等方式,为各层级社区教育机构赋权,才能为工作提供抓手。

三、优化组织形式和功能定位的建议与对策

(一)进一步加强政府统筹与多部门配合

社区教育持续健康发展离不开各级党委政府的大力扶持,更需要各相关部门的支持配合。各级教育主管部门必须切实将社区教育纳入当地教育发展整体规划当中,牵头完成相关政策的制定和完善,并建立起相应的考核督导机制,确保将社区教育发展目标落实到位。

1.成立由政府牵头多部门参与的学习型社会建设与终身教育促进委员会。广泛开展调查研究,摸清本地区社区教育发展相关情况,在科学分析论证的基础上,制定本地区的社区教育发展规划、指导意见。委员会建立例会制度,明确各部门职责,形成共同发展社区教育的合力。

2.健全考核评价机制。完善的管理机制“权力、责任、利益”三者缺一不可。建立完善的考核评价办法,明确责任,奖优罚劣,这样才能够激发各部门和社区教育工作者的积极性。

3.落实社区教育经费保障。社区教育工作开展离不开稳定的财政支持,无论是课程资源建设、教师和工作人员的工资等。只有稳定的财政扶持才能带来高质量的课程资源和优质的师资。社区教育的公益性决定了依靠社会化筹资的方式是不稳定的,所以必须由财政持续予以保障。[3]

(二)进一步健全各级社区教育机构

虽然山东省现行的社区教育组织架构为五级社区教育网络体系,但是目前除济南、青岛之外其他地市只实现了到县(市、区)级的社区教育机构基本覆盖,乡镇(街道)、村(居)级社区教育机构设置还不太理想。所以首先是实现社区教育机构的全覆盖。考虑到乡镇(街道)和村(居)的实际情况,设置单独的机构并不是最优解,乡镇(街道)可以依托当地中小学、技校、社区公共服务中心等挂牌成立社区教育中心学校,由乡镇政府主管,业务上接受县(市、区)级社区教育学院指导。村(居)则可以依托区域内公共活动中心、党员活动室等场所设立社区学校,由村(居)民委会主管,业务上接受乡镇(街道)社区教育中心学校指导。其次,要进一步明确各级社区教育机构的功能定位。市级社区教育指导服务中心(社区大学)的主要职能为构建终身学习公共服务平台和支持服务体系,组织实施社区教育重大项目,为全市社区教育工作提供信息咨询、资源开发、业务培训等服务,统筹管理全市各级社区教育机构。县(市、区)社区教育学院的主要职能为开发社区教育特色项目和教学资源,并提供教学示范、信息咨询、岗位培训等服务。乡镇(街道)社区教育中心学校的主要职能为具体组织实施各类社区教育活动,举办各种培训项目,指导村(居)社区学校的工作。村(居)社区学校的主要职能为提供灵活便捷的各类教育服务,组织居民自主学习,培育各类学习社团,建立学习共同体,开展学习型社区、学习型家庭等创建工作。[5]最后,各级社区教育机构要加强垂直管理,各级机构业务上接受上一级社区教育机构的领导,由同级社区教育主管部门管理。各级机构主要负责人由教育行政部门聘任。

(三)进一步增强社区教育的参与度

社区教育办得好不好,是否深入人心,居民参与度是最能够直接反映的指标。想要居民真正愿意接受社区教育,主动参与,并营造出良好的舆论氛围,除了要不断提升社区教育课程质量和管理水平之外,还需要加强宣传。让终身教育的理念深入人心,让居民认识到社区教育的积极作用,要用好新媒体,不断丰富社区教育形式方法,主动迎合居民的兴趣需求。各级党委政府要发挥好示范引领作用,给予社区教育必要的政策和财政支持。各级企事业单位,尤其是学校、文化馆、博物馆等单位,要在主管部门的指导下探索整合场地、人力、经费资源,不断提高对闲置资源的利用效率,实现公共资源的跨部门利用和统一集中管理,在不影响单位正常运转的前提下,做到“物尽其用”,真正让社区教育变成一项“多方参与、全民共享”的事业。