高等职业教育发展的对策分析——以天津市为例

高应婵

(天津工业职业学院,天津 300191)

一、问题的提出

近年来,我国高等职业教育事业快速发展,培养了一大批高素质技能型人才,为推动经济社会发展和促进就业作出了重要贡献。但与此同时,高等职业教育尚未充分适应新常态下经济社会转型发展的需要。党的二十大报告提出:“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新,推进职普融通、产教融合、科教融汇,优化职业教育类型定位”。这对高等职业教育的发展提出了新的更高的要求。

天津是全国首个“国家职业教育改革创新试验区”,之后升级为“国家职业教育改革创新示范区”和“国家现代职业教育改革创新示范区”,职业教育起步较早,发展较快,拥有教育、医疗卫生、社会保障和行业企业等多个部门举办的20余所高等职业院校,近年来探索形成了中职、高职、本科系统化人才培养体系以及建立了“职继协同”的协调发展体系,职业教育逐步成为天津教育的荣光。同时,天津市正处于经济转型升级和产业结构调整的关键时期,企业需要较高专业素质的职业劳动者,社会成员有满足个人精神文化和职业发展的需求,优化高等职业教育高质量发展已刻不容缓。因此,以天津市为例,探析高等职业教育发展具有代表意义。[1]

二、天津市高等职业教育发展中存在的问题

(一)专业设置与区域产业结构需求匹配程度仍需提高

专业建设是高职院校教学内涵建设的核心,直接影响着学校的发展方向乃至区域的产业经济发展。天津市高职院校的专业设置尚未满足天津产业经济结构由工业制造业向新兴技术产业、高端制造业、装备制造业等产业升级的需求。根据天津市人社局、市财政局发布的《天津市2021—2022年度市场紧缺职业需求程度及培训补贴标准目录》显示,非常紧缺职业53个,紧缺职业96个,一般紧缺职业106个。同时,部分高职院校专业设置趋同,特色院校和特色专业的数量、影响力及示范引领作用不够突出。部分高职院校盲目开设社会热门专业,尚未充分结合自身办学特点和发展定位开设专业。[2]

(二)教师队伍建设制度不完善

师资队伍是学校发展的核心内驱力,是高职院校可持续发展的中流砥柱,也是高等职业教育健康发展的力量源泉。当前,高职院校师资队伍建设还存在以下几方面问题:

1.“双师型”教师保障机制不健全

目前,关于“双师型”教师的岗位设定、职称评聘、职业发展、学校和企业之间交流等政策落实落地的保障机制不健全。例如,如何对教师在企业实训期间进行考核监督以及日常管理,教师在企业实训期间发生的意外伤害是否属于工伤范围等诸多涉及校企合作中的重要问题缺少实施细则。同时,目前对于教师的培训多以理论知识传授为主,实践课程较少,“双师型”教师培训匮乏,质量和数量尚不能满足需求。

2.职称评聘工作有待优化

天津市众多高职院校由企业主办,职称评聘工作由办学企业负责,但办学企业并不了解高等职业教育的特点和规律,也不清楚学院的选人用人需求,对职称管理存在教条主义,造成了办学企业和高职院校选聘标准不一致,职称评聘工作有待优化的问题。

3.教师队伍结构尚需完善

高职院校师资队伍中理论型教师居多,实践型教师较少,师资队伍结构尚需完善。目前,天津市高职院校中大部分教师都具有丰富的专业理论知识,学历层次方面以硕士研究生居多,此外还有一些博士研究生。这类教师的共同特点是,具备较高的理论研究水平和科研能力,但是实践能力和职业教育教学素养稍显缺乏。实际上,高等职业院校与普通高等院校的显著区别就在于其职业性,高职院校侧重于培养学生的职业技能,需要大量具有实践操作技能的教师。

(三)财政经费投入不足

1.教育经费投入低于国际水平

一方面,和发达国家相比,我国教育经费投入总体不足。改革开放以后,我国政府逐步加大对教育经费的投入,到2012年,国家财政性教育经费支出占国民生产总值首次达到了4%的标准。但与此同时,世界各国国家财政性教育经费的支出占国民生产总值的平均水平已经达到了4.9%,其中,发展中国家平均4.2%,发达国家平均5.1%。另一方面,政府对高等职业教育的经费投入较少,占教育经费比例偏低,与对普通高校的投入还有较大差距。《中国教育经费统计年鉴2020》显示,2019年,天津市普通高校教育经费总收入1833504千元,其中,国家财政性教育经费1141031千元;天津市高职院校教育经费总收入364709千元,其中,国家财政性教育经费244717千元,政府对普通高校的经费投入是高职院校的5.7倍。此外,天津市高职院校国家财政性经费收入在全国排名较低,仅排在第29位,这与天津市国家职业教育综合改革示范区的地位明显不符。(图1)

图1 地方普通高职高专学校国家财政性教育经费

2.经费结构比例失衡,投入保障机制不健全

当前,天津市各类职业院校经费来源主要分为三种,一是政府财政拨款,二是学费收入,三是社会捐赠及其他等途径。

一方面,社会捐赠比例小,社会鲜有针对高等职业教育的投资,政府也未形成引导社会资金投资高等职业教育发展的激励机制,高职院校吸引社会资金的能力较弱。另一方面,高职院校学费收入占总经费收入比例较大,学费收入所占比例过大反映出政府经费投入不足的问题,也意味着学生负担的增加。根据教育成本分担理论,教育是准公共产品,社会整体是其最大受益人,因此政府应该承担其主要费用。

此外,我国还未建立完备的教育经费保障机制,相关法规没有明确财政经费的投入比例。特别是,天津市近半数的高职院校是由国有企业主办,高职院校的发展与企业的经营情况息息相关,企业对于高职院校的经费投入也是高职院校重要收入来源,一旦企业的经营状况出现问题也势必会影响高职院校的发展。

三、高等职业教育发展中存在问题的成因分析

(一)主体管理权限的错位

一方面,天津市众多高职院校的举办企业并未充分了解职业教育的办学特点和发展规律,在学校定位、发展目标、专业设置、人事、财务投入等方面过度干预学校日常工作,往往将企业追求经济利益最大化的经营方式照搬到办学过程中。高等职业教育是以职业性为导向,其教育属性决定了高等职业教育应该紧贴社会需求,培养产业经济所需的人才。因此各级各类举办单位应该下放高等职业教育的办学权,减少日常不必要的行政指令和过度干预。在举办单位宏观统筹规划下,以市场需求为主推进高等职业教育发展,更多增加其社会属性,获得社会的认可和支持。[3]

另一方面,《天津市关于加快发展现代职业教育的意见》中已经明确提出了发展职业教育是涉及教育、人事、财政、国资、各区县政府等十余个部门的系统性工作,具体工作的落实需要多部门配合完成,目前缺少跨部门的综合协调机构保证高等职业教育政策的落实落地和快速发展。高职院校由各级政府及企业等多个部门举办,教育教学工作由教育主管部门领导,这种办学格局有利于高职院校发挥行业企业优势,精准把握市场需求实现快速发展,但同时也造成了“政出多门”的现象,且教育主管部门也很难高效率的协调其他举办高等职业教育的举办者。[4]

(二)相关政策法规不完善

1.高等职业教育立法尚未完善

改革开放以来,国家以“科教兴国”为国策,确立了教育优先发展的战略地位,但尚无针对高等职业教育的单独立法。我国规范高等职业教育的立法主要是《高等教育法》和《职业教育法》,其中,《高等教育法》主要是针对普通高等教育,《职业教育法》针对初、中、高等职业教育,二者的侧重点不同,高等职业教育的立法处于中间地带,这也导致了关于高等职业教育的政策、法规尚未充分配套、健全。

2.高等职业教育的法规制度不健全

天津市于2007年出台了《天津市职业教育条例》,此后虽先后出台了《天津市人民政府关于加快发展现代职业教育的意见》《天津市职业教育事业发展第十三个五年规划》《天津市职业教育事业发展第十四个五年规划》等政策文件,但都缺少高等职业教育政策落实落地的实施细则,缺少法律支持,已不能完全适应当前经济社会发展需求和职业教育改革发展需要,支持保障措施需要进一步完善。《天津市职业教育条例》中规定“企业应当按照不低于职工工资总额的百分之一点五足额提取职工培训经费”,但未提及违反条例的惩罚措施,造成目前职工培训质量不高,经费严重紧张的现状。此外,条例中缺少关于“双师型”教师职称评定、薪资待遇、岗位调整等方面的规定,缺少校企合作的实施细则。

国外职业教育发展经验表明,职业教育立法是职业教育快速发展的先决条件,德国的《联邦职业教育法》详细完备地规范了校企合作各项环节,是德国职业教育快速发展的重要保障。[5]

四、推动高等职业教育发展的对策

(一)健全师资队伍建设

首先,应不断完善职业教育教师准入制度,调整师资队伍结构。采取“逢进必考”和“学历与能力并重”“理论与实践并重”的原则,在教师招聘中重视学历的同时重视实践能力。积极引进有关企事业单位的高级技术人员,设立高级技术人员发展基金,解决企业技术人员到高职院校工作的后顾之忧。建立行业企业与高职院校的技术人员定期交流、合作机制,出台企业技术人员和教师轮岗的实施细则。鼓励企业核心人才成为高职院校的兼职教师,将社会实践经验和最新技术成果引入学校教学,以此更好地培养企业需要的高层次技能型人才。

其次,健全职称评审制度。应完善高职院校教师职称评定政策,各级各类举办单位应下放高职院校教师职称评审权,改为向上级主管部门备案制。此外,在职称评审中,应充分考虑行业企业专家的意见建议,在高职院校职称评审委员会中吸纳企业专家,结合教师在企业实践期间的表现综合考量。

再次,健全教师可持续发展的相关政策。职业院校教师的可持续发展,既关系到教师的职业生涯规划,又是高等职业教育可持续发展的基础保证。因此应建立高职院校师资队伍发展的可持续机制。一是,应由人事部门和教育部门牵头,在天津职业技术师范大学等有条件的院校建立职业教育师资培训中心,培训应以理论培训与实践培训相结合的形式,邀请职业教育专家和企业专家共同为职业教育教师培训,特别是有关新的教学方法、前沿理论知识、生产的实践技能等方面的培训。二是,应实施职业教育教师学历提升工程。在天津师范大学、天津职业技术师范大学等有条件的高校的招生计划中预留一定比例,针对职业院校教师优先开展硕士研究生和博士研究生教育,提升职业教育师资队伍整体水平。

最后,应出台促进“双师型”教师发展的指导意见和实施细则。高职院校应建立与企业的对口培训制度,在企业设立实践教师流动工作站,高职院校与企业联合培养教师。明确“双师型”教师在企业实训期间的工资待遇及日常管理问题,将在企业实训期间发生的人身伤害纳入到工伤范围内。只有教师掌握了实践技能,了解市场需求,才能在理论知识传授中有的放矢。在教师职称评定政策中,优先向“双师型”教师倾斜。同时,根据教师的贡献度,在待遇上向相应的职称工资靠拢。此外,应建立专项补贴机制,对接受“双师型”教师的企业和接受企业一线技术人员的高职院校,政府给予资金补贴。同时要把教师到企业实训的成效纳入教师年度考核当中,成为一条重要的考核依据。[6]

(二)构建高等职业教育质量综合评价系统

第一,完善现有考核评估机制。教育教学评估是对高职院校发展情况最有力的综合考量。应推动现有的考核机制不断完善,一方面,由包含企业专家的职业教育行业专家委员会组成考核组,以综合能力为核心,建立适应产业经济发展所需人才培养要求的质量评价标准。应着重设置合格性指标和引导性指标,以此突出高职院校的办学特色。此外,应定期更新考核方案,适时调整评估指标,引领高职院校的教学方向与区域产业的需要保持一致。另一方面,职业教育因其特殊的职业性应与企业生产保持密切联系,因此应该增加对实践课程的考核,督促学校增加实践课程的比例。

第二,建立高职院校综合等级评价制度。应根据对高职院校的考核结果,建立综合等级评价制度,定期通过主要媒体机构向社会公布评价结果,提高公众对高职院校办学情况的认识和关注。对综合评价等级较高、指标能力较为突出的高职院校,鼓励其向本科层次办学发展。

第三,引入第三方评价机制。政府教育主管部门应通过招标的方式引入第三方评估机构,对天津市高职院校毕业生质量进行综合评估。评价内容应当包括毕业生的就业形势、就业对应率、月收入和学校满意度等方面,应侧重于企业对高职院校毕业生的满意度进行评估。第三方机构评估毕业生质量,能够客观、准确反映出高职院校在人才培养模式和学校内部管理中出现的问题,敦促高职院校不断完善内部治理结构。

(三)加强对职业教育的舆论引领

首先,积极做好高等职业教育的宣传普及工作,促进社会对高等职业教育重要意义的再认识。国务院原总理李克强同志于2014年在国务院常务会议上提出了应“崇尚一技之长,不唯学历凭能力”。2019年的两会上,李克强同志再次提出了该口号,从国家层面再次强调了发展职业教育的重要性,为全国营造了一个高度重视职业教育的社会氛围。

地方政府也应利用各类通讯平台、各种大型场合等媒介积极宣传职业教育,普及职业教育知识,引导社会成员了解高等职业教育的本质和内涵,明确职业教育也有进修深造的机会,也可以取得学士、硕士学位,也有本科、研究生层次的教育,高等职业教育对于服务区域经济社会的发展与普通高等教育发挥着同样的作用,是一种以培养高素质技能型人才为目标符合经济社会发展需求的教育类型,发展职业教育具有重要意义。

其次,为高职院校毕业生营造良好的就业氛围。当前,社会上存在唯学历论的不良风气,造成了部分高职院校毕业生实际操作能力强却得不到重视的尴尬局面。因此,应该破除社会唯学历论招聘的不良风气,鼓励更多的企事业单位注重招聘人才的实际专业技术能力,而不仅仅是学历高低,鼓励更多的用人单位接受高等职业院校的毕业生,鼓励企业采取订单培养模式,政府给予相应的政策和资金支持,实现毕业即就业的良好态势,在全社会中营造一种技能型与实干型人才为全社会广为接纳的和谐氛围。

(四)加大对高等职业教育的经费投入

目前,高等职业教育的经费主要来自政府资金资助、社会捐赠和学生学费。其中,学生的学费标准是固定不变的,特别是在适龄学生人数逐年减少的情况下,高职院校的学费也呈现减少的趋势。因此,应加大政府投入和争取社会投入相结合的方式,保障高职院校的经费来源。

1.加大对高等职业教育的经费投入

教育作为一种准公共产品,其受益者主要是社会,按照“谁受益、谁投入”的原则,因此投资主体应是政府。政府应明确对高等职业教育投入的主体责任,建立与高职院校办学规模相适应的经费投入制度,逐步提高对高等职业教育的经费投入比重,合理调整并提高高等职业教育在高等教育经费中的比重,财政给予高职院校专项综合投资用于高职院校的专业建设、课程开发、专项重点建设工程以及运行维护等方面,校企合作中对企业和学生进行专项定额补贴。

同时,高职院校的教学需要现代化的生产设备和实验训练场地,并根据生产情况及时更新设备以及改善场地环境,高等职业教育是一种高投入的教育。因此,各类高职院校应形成以政府投入和举办方投入并重的多渠道经费筹措机制,吸引行业企业和社会资金投入高等职业教育发展,形成全社会兴办高等职业教育的良好氛围。

2.争取民间资金

按照“谁受益、谁投入”的原则,企业也是高等职业教育的受益者,高职院校培养的学生既有理论知识又有实践技能,满足了企业对就业者的学历层次和职业资格的要求。因此,企业也应是高等职业教育投资的主体。政府应充分吸引民营企业,引导、利用和发展民间资金投资、兴办高等职业教育,探索发展股份制、混合所有制高职院校,允许以资本、技术、专利方式入股。其次,政府可以以购买服务的形式对投资高等职业教育的企业给予定向支持,并在地方税收、土地使用、投资奖励、政府采购等方面给予政策支持。