城乡双向开放进程中农村经济高质量发展的风险研判与安全保障

杜 辉

(信阳师范大学 商学院,河南 信阳 464000)

党的十九大报告首次提出“高质量发展”的新表述,且将“坚持总体国家安全观”上升为坚持与发展中国特色社会主义的基本方略;党的十九届五中全会首次将“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期国家经济社会发展的指导思想,提出“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”;党的二十大报告着重指出“以新安全格局保障新发展格局”并强调以经济安全为基础;2022年12月召开的中央农村工作会议上,习近平总书记再次强调“农业强国是社会主义现代化强国的根基,满足人民美好生活需要、实现高质量发展、夯实国家安全基础,都离不开农业发展”。简言之,面对日益复杂严峻的经济社会发展环境与更趋艰巨繁重的改革发展稳定任务,唯有敏感地把握城乡关系演变及农村经济高质量发展所衍生的转型与调整,廓清内在关联并防范风险,才能筑牢“三农”压舱石且支撑宏观经济大盘。

随着“乡土中国”于2003—2010年间跃入“城乡中国”[1],尤其自党的十九大提出城乡融合发展理念后,城乡关系再次实现理论飞跃。在此背景下,以城乡双向开放为切入点而优化资源配置、促进福利均等、收敛发展差距及疏通国内大循环堵点,渐成学界讨论焦点[2]。城乡双向开放内涵丰富,核心特征在于:一是要素对流。借助于乡村振兴战略,以人才返乡、资本下乡、技术入乡等为抓手,扭转以往农村生产要素单向度流向城市局面[3]。二是市场统一。依托于扩大内需市场,以“互联网+”等为驱动,强化商贸流通、综合物流、信息服务等城乡统一大市场建设[4]。三是制度并轨。聚焦于全面深化改革,以转移人口市民化、公共服务均等化、农地权能完整化、金融服务一体化等为标志,消除城乡二元体制[5]。新发展阶段下,城乡双向开放势必加速展开且带来农村发展新机遇,但在以放权让利为基调的市场取向改革、以要素升级为偏向的技术创新扩散、以制度转型为核心的政策体系构建中亦将触发社会结构、利益关系等深刻变化,以至仍需战略性审视农村经济高质量发展所面临的潜在风险,并引申出“安全保障”的重要性。农村经济安全是经济安全的基底。面对百年变局与世纪疫情交织叠加,有待实现农村经济高质量发展和高水平安全的统筹推进,继而巩固脱贫攻坚成果、提升乡村振兴效能及增强区域经济韧性。

本文将围绕于新发展理念贯彻落实,着眼于城乡双向开放、农村经济环境重塑与农村经济高质量发展三者之间关系辨析,基于底线思维探究城乡经济深度融合适应期内可能诱发的隐含矛盾源,继而全景式研判城乡双向开放进程中农村经济高质量发展的潜在风险点,旨在为农村经济高质量发展提供动态契合的安全保障方案。

一、城乡双向开放、农村经济环境重塑与农村经济高质量发展的关系辨析

城乡双向开放与农村经济高质量发展是新时代中国农村发展的两大并行趋势,决定了必须在城乡双向开放的农村经济结构变革背景下,辩证思考农村经济环境重塑对农村经济高质量发展的综合影响。

(一)城乡双向开放推动农村经济结构变革的特征事实

在城乡双向开放进程中,农村经济基本条件与运行态势得以改变,在推动经济结构深刻变革的同时重塑农村经济环境。一是农村要素配置结构变革。受市场容量扩大、精英待遇改善、人才战略落实、项目平台创新等吸引,乡村社会流动性增强并形成城乡人口双向流动新格局。同时,资本下乡力度空前,农业财政优先保障制度与农村金融制度亦不断优化。二是农村产业空间结构变革。源于要素供给优化与消费市场拓展,三大产业之间实现融合渗透和交叉重组,在催生诸多新产业新业态的同时优化农业产业链布局与农村产业布局。三是农业经营主体结构变革。立足于人口转移、资源整合与资本深化,以规模化为标志、以商品化为目标的新型农业经营主体蓬勃兴起,在加强集约化生产、专业化管理、组织化运营、社会化服务的同时更新农业经营主体关系,并成为近年农业最显著变化特征。四是农村集体产权结构变革。侧重于农民进城与市民下乡通道“双打通”而有序扩大农村集体产权结构开放性,适应人口流动性提高的现实需求[6]。五是农村技术扩散结构变革。基于数字技术革新与辐射而架构“数字乡村”,提高农村网络化、信息化、数字化应用程度,提升农村居民现代信息素养与技能。

(二)农村经济环境重塑对农村经济高质量发展的影响分析

城乡双向开放注重乡村发展的目标导向,所触发的农村经济环境重塑局面之于农村经济高质量发展的条件完善、根基巩固、动能转换等作用明显,极大化解城乡二元经济困局。一是要素空间集聚。在“人才城乡双交流、服务创业同支持”氛围下,管理才能、经营理念、科学技术、设施装备、人力资本等现代要素大量下乡,农村发展资源境况明显改善。财政资金亦充分发挥支农引导功能,并增强与金融支农政策协同效应。二是产业转型升级。得益于农村产业融合,在资源有效利用、交易成本降低、经济能量倍增、生产分工细化等效应的同时挖掘非传统功能、扩展新经营领域和增强市场竞争力,继而释放农村发展潜力、强化农业供给能力和扩大农民就业渠道。三是农业活力释放。新型农业经营主体具有较好的物质装备条件、经营管理能力和劳动生产效率,表现出对现代农业与市场经济的适应性,以及承接惠农政策资源并引领农业转型趋势的带动力,被广泛视作农村人力资本积累等领域的重要抓手,成为中国特色现代农业重要组成部分。四是制度壁垒破除。在巩固和完善农村基本经营制度的前提下,深化农用地“三权分置”、农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度调整等改革,在撬动村庄资源存量、促进土地流转、增加农民财产性收入的同时积累新型农村土地制度构建经验。五是科学知识溢出。大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等科技手段不断向乡村拓展,在实现生产科学化、治理可视化、生活智能化、消费便捷化的同时加快农业农村现代化进度。

考虑到城乡双向开放影响深远,着眼于“稳字当头、稳中求进”,亦应系统性廓清农村经济环境重塑所伴随的新异动,前瞻性洞察农村经济高质量发展的新趋向,继而辨识暗含的风险来源。一是资源输入激励放大。农村要素市场化配置改革为城乡要素自由流动提供便利,驱动各类资源集中注入乡村。但是,农村经济具有内在演进规律,加之市场经济已大致形成全国统一的劳动力市场及商品和技术市场,中西部地区农村获利空间宜理性看待[7],以免资源因输入激励放大而错配。二是产业模式区域效仿。产业兴旺是农村市场化改革取向。然而,政府若受短期效应驱动而不切实际地效仿异地不可复制性产业发展模式,并不当干预农村产业融合的主导产业、具体形式、参与群体、适度规模、扶持方向等,将极易造成以往农村建设教训深刻的产业趋同现象。三是农业发展方式转变。正是因主体结构调整而奠定新型农业经营基础,以至因生产要素重组而促成现代农业经营体系,最终引发农业发展方式转变,突出表现在推动农业规模经营、劳动节约倾向、资本投入加大的同时转变农业经营、生产、资源利用方式。其间,所暴露的农药化肥过度投放、生产结构非粮化等问题亦饱受争议。四是农地权能跨界流转。鼓励农村农用地、宅基地、经营性建设用地等向非本集体经济组织的单位和个人流转,固然有助于盘活农地资源,但仍需对承包地流转自愿性、征地补偿合理性、“农民上楼”真实性、空闲农房和宅基地利用有效性等予以辨识,以免微观主体经济自主权扩大条件下涉农资源无序流失。五是技术传播内部分化。新一轮科技革命无疑是农村经济高质量发展的关键因素,但鉴于经济水平、基础设施、教育程度等具有区域差异性,农村内部技术传播亦存在一定不平衡性,不利于信息化带来的新红利全面扩散,折射出农村发展动能转换可能阶段性加剧村落与农户分化。

二、城乡双向开放进程中农村经济高质量发展的潜在风险研判

中国农村经济高质量发展的行动路线与前期成效已获各界认同,但在局部地区的实践中亦暴露出关于新发展理念的理解误区与落实偏差。据此,除继续总结相关“中国智慧”外,更应以稳定的均衡状态为标准,将农村经济视为“正在走向”高质量的过程中,并对部分实践活动予以反思。在城乡双向开放进程中,农村经济高质量发展环境的不确定性因素有所增加,有待综合研判所面临的潜在风险。

(一)农村市场机会误判风险:农民工返乡创业盲目

在城乡要素自由流动情境下,农村经济活跃效应背后暗含市场信息失真问题,以至部分创新行为主体高估农村产业层次、就业容量、增收水平与盈利概率,并因市场过度乐观而导致创新心态波动,继而触发市场机会误判风险。审视农情,下乡投资者是农村经济创新发展的主要行为主体,以流动动力、资本来源与综合实力为判断依据,大致分两类:一是城市战略型与政策帮扶型投资者,主要代表意在谋利的工商资本与重在扶持的部门资本,以社会民企与国资国企为主体,掌握明显的资源优势。二是乡村回流型与理想感召型投资者,主要代表旨在进取的乡土资本,以返乡入乡创业群体为主体。其中,返乡创业农民工凭借天然的地缘亲缘关系与外出务工积累的人力资本、融资渠道、社会网络等优势,虽被寄望成为“乡村新人口红利”主导者,仍因经济脆弱性、技术复制性、经验个体性等劣势而难掩其市场参与的弱质性,风险承压力与创业成功率均相对不足。立足于均衡市场上农村优质创业项目与超额获利机会较有限的客观现实,受城市落户门槛、体面返乡心理、增收致富预期等因素所影响的部分农民工,若简单将农村经济活跃度增强理解为市场上升势头可观,并放大返乡创业内在动力,将可能因盲目进入市场而面临难以预料的风险。

(二)农村产业同质竞争风险:农村产业布局雷同

在乡村产业格局演变情境下,农村三产融合效应背后暗含行政决策失当问题,以至部分项目建设中存在急于求成现象,并因产业政策激进而导致协调尺度倒退,继而触发产业同质竞争风险。农村经济协调发展准则本就存在淡化的弊端,部分地区忽视以农为本的基本理念而陷入把非农产业发展等同于农村产业兴旺的认知困境。纵观农村产业融合,受榜样示范性、政绩快速化、模式统一性、发展跨越式等思维影响,局部地区在支撑要素识别、比较优势判断与培育环境评估尚不充分的条件下,便推动发展资源投入特定产业,所引发的投资“潮涌现象”易致区域间产业同质化[8],并进一步衍生出项目内卷、产能过剩、价格波动、恶性竞争甚至于下乡企业“跑路烂尾”等市场乱象,继而挫伤下乡热情、浪费涉农资金与扰乱产业秩序。以社会关注度较高的休闲农业与乡村旅游为例,虽面临全新发展契机,但市场供需两端仍分别受区位地理资源条件与属地经济发展水平制约,加之对政府帮扶的高依赖性及与小农户收益的低关联度,不可视其为能够引领乡村振兴的主导产业且“一哄而上”。当前农村正值产业结构调整初期,过度产业化、形式化、外部化将因缺乏市场长效支撑而不具备强稳定性和可持续性,不免造成资源低效利用。

(三)农村生态环境透支风险:乡土资源开发过度

在农业经营体系重构情境下,农业经营改进效应背后暗含正向激励失灵问题,以至农业生产中助长资本偏向型技术创新与生产资料商品化趋势,并因要素替代无序而导致绿色行为缺失,继而触发生态环境透支风险。农村经济始终存在短期经济效益争取与中长期可持续发展之间的博弈,绿色发展更多地被理解为外部性负担而非新竞争优势。随着农业经营机制逐渐契合于资本的经济力量运作机制,农业经营主体惯于将公共品供给视为政府职责而忽略生态保护压力,往往以大规模且不规则投放农药、化肥、除草剂、地膜等物质要素而人为改变农作物生长环境与周期,后果便是通过对土壤、水体、空气的立体交叉污染而危及农村环境服务质量,继而背离农业公共属性与农耕文明价值。中国已成全球第一大化肥与农药消费国,但2020年三大主粮化肥与农药利用率分别仅为40.2%与40.6%[9],由此激化的面源污染问题揭示出明显的粗放发展轨迹,并引发南方土壤酸化、北方土壤盐碱化、东北黑土地退化及河流湖泊水质下降等严峻现实问题。此外,非正式土地流转制度进一步滋生规模经营者透支地力等短期性行为,规模养殖业中养殖场环评不达标、动物粪便处理配套设施欠缺等问题亦日益凸显。乡土资源开发注定存在潜在环境成本,当前在农业功能拓展、价值挖掘、技术改造、业态升级、链条延伸等活力激发过程中,应高度警惕过度市场化行为所引发的资源约束趋紧境况。

(四)农村居民利益侵犯风险:农地权能流转失范

在集体产权制度改革情境下,农村资源盘活效应背后暗含社会结构失衡问题,以至经济自主权利使用偏离于资源优化配置初衷,并因财产保护滞后而导致开放底线模糊,继而触发农户利益被侵犯风险。开放固然顺应农业农村转型趋势,但鉴于体制机制改革配套尚需时日,农村经济开放发展边界存在笼统隐患,易受“非农化”等投机需求影响,存在国家目标与农民利益被削弱的风险。扩大农村集体产权结构开放性正值政策层面边际突破之初,其中以权能为核心的农地制度改革备受瞩目。在实践中,局部地区农户与村集体受资源盘活目标激励,轻率使用农地出租、转让、抵押等权能,以至忽略市场交易弱势性、制度改革渐进性与关联战略协调性,在一定程度上出现财产权益被“低算”、稀缺资源被“收割”、生存退路被“堵塞”等境况,继而影响乡村稳定。从长远看,在城乡建设用地增减挂钩试点、流转土地承包经营权、建立城乡统一建设用地市场、放活宅基地和农民房屋使用权等盘活农地资源过程中,在征地农民合理补偿、农户自发流转承包地、村集体利用空闲农房和宅基地等发展尺度探索历程中,如何避免不因“求变”而致使农户为数不多的财产权利失去底线保护,应予以高度重视。

(五)农村收入差距扩大风险:数字红利两极分化

在科技革命蔓延乡村情境下,农村技术拉平效应背后暗含利益关系失调问题,以至技术应用能力差别极易成为均等发展新障碍,并因信息落差加剧而导致共享效果偏差,继而触发收入差距扩大风险。随着农村市场化进程推进,城乡收入差距持续缩小的同时亦凸显农村内部结构反差加剧的事实。其中,农村经济发展机遇共享更是备受关注,尤见于具有不同市场机会利用能力的差异性乡村与异质性农户之间。概括而言,部分东部发达地区农民和极少数中西部地区农村精英因有效把握发展机遇而实现经济社会地位跃升,绝大部分农民则增收有限。此外,在农村空心化背景下,以“大农”为代表的留守能人在财政补贴、土地流转、合作社经营、产业链延伸中不断俘获“公共利益”与“超额利润”,小农户反而身处正当利益诉求难以满足的从属地位,并消解政策善意。随着信息化发展,受技术创新条件与数字乡村规划鼓舞,部分基层决策者存在片面强调数字化转型的倾向,忽略数字经济在收入分配领域固有的“数字鸿沟”,继而面临农村不同群体与区域之间差距拉大,尤其是低技能农户、较落后村落发展抑制境况,即陷入“低收入水平-低信息通信技术使用程度-低要素配置效率-低收入水平”陷阱[10]。

三、城乡双向开放进程中农村经济高质量发展的安全保障

发展和安全的动态平衡是构建新发展格局的根本出发点和落脚点[11]。根据总体国家安全观要求、经济发展形势需求与城乡双向开放影响,有待以主动化解安全隐患、稳步提升安全韧性、刚性落实安全举措为方向,以安全状态维护、安全能力提升、安全策略实施为切入点,整体设计农村经济高质量发展的安全保障方案,将各种风险挑战转化为发展倒逼机制并增强社会对经济波动的回应能力。

(一)农村经济高质量发展的风险阻断机制完善

从农村经济高质量发展过程看,安全保障旨在风险阻断,意在将潜在风险置于可控范围内,重在理性创新、区域协调、倡导绿色、渐进开放、机遇共享。一是从行政干预到市场自发创新的行为性诱导。廓清农村经济创新发展中政府与市场的边界,以发挥市场在资源配置中的决定性作用来实现创业环境培育、空间拓展、路径优化及质量提升,以发挥政策在创业规范中的支持性作用来降低“弱势群体”与“奋斗群体”的市场机会利用风险。在推动有效市场与有为政府更好结合的同时,促进包括农民工等在内的返乡创业群体实现真正的“主体性回归”。二是从局部效仿到错位协调规划的组织性拓展。从产业融合效果、惠农资金效率、乡村发展思路等视角出发,农村经济应加速引入现代产业发展理念和组织管理方式,因地制宜地瞄准资源比较优势并主动转化为产业竞争优势,以推动区域特色产业集聚与产业统筹规划相结合来替代以往低级重复建设行为。三是从产品获益到生态经济福利的目标性升级。提升人与自然和谐共生问题的认知深度,防范商品化思维和现代化生产方式对农业资源环境过度挤压,以农村经济永续发展为依据而强调绿色发展引领作用与生态经济福利效应,营造“产地绿色化—产品优质化—价格差异化—收益最大化”的良性循环局面。四是从全面突破到把握开放节奏的思维性调整。农村经济开放注定是“拉锯式前行”过程,需综合考虑“十四五”征程中国内外发展环境、“双循环”时期经济政策导向、“城乡中国”时代社会变化特征、“数字经济”时点市场演变规律、“乡村振兴全面推进”阶段乡村建设方案等因素,并结合县域差异性与村落异质性而相机控制开放范围,尤其是重视中西部地区农户经济权利选择性开放并明确负面清单。五是从能者获益到社会共享发展的战略性转换。围绕于乡村振兴提供更多包容性发展机遇,破除能者利益固化藩篱以实现发展红利普惠农村。尤其需进一步完善数字技能普及体系与人力资本提升机制,以破除“准入门槛”来规避数字经济之于农村收入分配差距的放大效应。

(二)农村经济高质量发展的动力强化机制健全

从长远看,农村经济高质量发展仍需以提升安全能力为关键,更好地融入以城乡双向开放为代表的各类改革机遇。这要求以扩大内需新潜力、资源整合新能量、生态建设新红利、制度改革新规则、农民成长新后劲为线索,激活内生动力。一是发挥城乡循环堵点消除而形成的内需市场集聚效应。一方面,重视在“农本位”基础上增强城乡供需互动性,以发展农村新产业新业态而满足消费升级需求。另一方面,重视在生态维护前提下增强城乡产业互联性,推动原材料生产、初加工、零部件组装等城市产业配套环节落户乡村。二是发挥地方优势特色挖掘而派生的乡土资源组合效应。立足于本土自然与人文生态而探索契合地域特色与合作共赢理念的农村经济协调发展路径,衔接小城镇建设、新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫及乡村振兴前期成效,在借鉴经验、延续理念、传承资源、升级项目的基础上,有效发掘植根于农耕文明之中的庭院文化、村落文化、原生态文化等经济元素[12],渐进提升乡土资源价值创造能力。三是发挥绿水青山活力释放而连带的生态文明溢出效应。正视农村生态经济的发展驱动效应,完善定价、补偿、惩罚、核算等正向激励机制,破除绿色产品与服务发展障碍,将固有的生态环境资源内化为农户收益、集体福利和乡村财富。四是发挥农地产权制度完备而引发的制度配套改革效应。适度控制农地向非本集体经济组织的单位和个人流转节奏,完善农用地“三权分置”制度,思索农村宅基地所有权实现形式、资格权赋权路径与使用权放活次序,重新审视闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地与集体经营性建设用地的界限及相互间用途转换渠道。五是发挥新型职业农民培养而衍生的人力资本积累效应。围绕于新型职业农民队伍建设,逐步提升广大农户的经营管理能力,夯实乡村产业振兴的人才支撑,为共同富裕奠定坚实的人力资本基础。

(三)农村经济高质量发展的运行管控机制优化

农村经济高质量发展的改革阻力突出、关联领域广泛、政策体系复杂,昭示运行保障环节不可或缺。一是利益重组后的主体激励。农村经济高质量发展适应于新发展阶段,涉及发展的动力、结构、方式、路径、目标等多方位转变,亟待基于利益格局重组而相机激励投资者、利益者、管理者、组织者等各类主体,正视新型职业农民实践困难、返乡创业群体创新障碍、村社基层组织支持需求、地方行政部门利益诉求等,并从市场健全、设施优化、金融通畅、财税优惠、行政奖励、政策利好等方面予以统筹扶持。二是体系调整后的内部协作。农村经济高质量发展以城乡融合发展为时代背景、以政策支持为前置条件,涉及城乡联动范围、资源配置力度、经济互促手段等多角度革新,亟待基于政策体系调整而强化支农资金整合协作、涉农机构组织协作、惠农战略互动协作、富农举措衔接协作,强调以提高信息对称性而消除政策摩擦、以加大民众参与度而化解抵消效应、以增强互补配套性而提高政策合力、以健全政策完备度而实现协调运作,继而充分发挥政策组合效应和规模效益。三是目标创新后的绩效评估。农村经济高质量发展涉及新发展理念的多层面落实,亟待依据创新后目标与阶段性任务的分类评估绩效,尤其是结合潜在风险而重点考核创新发展中经济波动性、消费持续性、商圈有效性、产品均衡性、服务竞争性等,协调发展中产业结构互补性、分布合理性、链条延伸性、融合关联性等,绿色发展中资源损耗度、环境承载力、农资使用规范性、种养模式污染性等,开放发展中农地征收透明性与流转有序性、集体非土地经营性资产管理民主性、农民经济自主性与财产权益保护性等,共享发展中农户收入均等性、村落发展协同性、创新技术认知性、改革红利覆盖性等。