规制经济学在我国公用事业中的探索运用

沈立早

国家开发银行安徽省分行

如何协调优化政府与市场之间的关系，是我国在深化市场经济体制改革进程中需要持续关注的问题。作为政府干预的一种，规制及规制经济学的产生、发展与西方主流经济学理论和市场经济的实践探索相互交织，被认为可以纠正市场失灵，实现政府与市场兼顾。我国的公用事业早期由政府直接投资、垄断经营，具有行政保护色彩。低价格、高补贴的运行机制导致财政负担增加、企业生产低效、消费者剩余减少。但在公用事业的市场化实践中又往往伴随市场失灵问题，这与规制经济学的研究初衷不谋而合。本文着眼于经济性规制和公用事业的规制需求，通过回顾规制经济学理论的演进历程，并结合具体的行业案例，讨论新规制经济学在我国公用事业中的应用前景。

一、规制经济学发展概述

规制经济学是产业经济学的一个重要分支，主要研究自由放任经济中市场失灵情况下的政府干预问题，一般通过宏观调控或微观规制实现，前者多为间接干预，指中央利用宏观政策工具来熨平经济周期，实现平稳运行；后者是指各级政府针对微观主体，在量价、质效以及时间等方面的直接干预。

从市场失灵的表现形式上看规制经济学可以分为反垄断规制、经济性规制和社会性规制(Viscusi et al.，2010)。当市场这只“看不见的手”不能发挥最优资源配置作用时，需要政府这只“看得见的手”进行规制。如反垄断规制，出台反垄断法，应对人为的市场垄断；社会性规制，在健康、安全、环保等领域出台应对外部性的有关政策，如设立评估标准、发放许可证、排污权交易等；经济性规制，政府在企业定价、进入与退出等方面加以约束，应对自然垄断和信息不对称等，也是规制经济学的核心。

从发展和演进过程来看，规制经济学总体上经历了“自由市场—规制—规制放松—规制重建与放松并行”的发展路径，传统规制理论的假设条件在时间推移和实践检验中不断被验证和打破，从而演化出新的规制理论。

20世纪以前，西方经济以新古典经济学(奉行经济自由主义)为代表，多采取自由放任政策，对规制的研究较少。此后，随着第一次世界大战爆发以及30 年代经济大萧条的相继发生，市场化机制对经济的急剧衰退无能为力，国家垄断资本主义迅速发展，战时政府通过规制来支持战争，大萧条时政府通过建立规制机构、颁布法律、实施财政金融等各类规制手段全面干预经济。该时期，凯恩斯主义经济学(奉行政府干预主义)萌生并逐步占据主流，与之对应的传统规制理论即公共利益规制理论得以发展。

传统规制方案一般假设规制者可以了解被规制企业的任何信息并做出理性计算，政府的规制成本为零。由于传统规制未考虑信息不对称，规制政策与市场失灵关联度有限，体现为政府依赖企业成本信息，企业缺乏竞争力，不能提供降低成本的激励，丧失推动技术进步的动力，过度资本化的A-J效应等。同时，规制机构容易成为利益集团的“俘获”对象(规制俘获理论)，以及规制成本和关联费用的增加，会导致规制失灵和低效。

20 世纪70 年代，西方发达国家陷入“滞胀”，人们的视野从“市场失灵”转向“政府失灵”，政府与市场作用的理念再次发生转变，新自由主义走向复兴。主张放松或简化规制的利益集团规制理论兴起。1971 年施蒂格勒提出，规制真正的动机是政治家对规制的“供给”与产业部门对规制的“需求”相结合，两者均作为完全理性的“经济人”以谋求各自的利益。于是发达国家纷纷放松对电力、通讯、交通、金融等行业的规制，给市场机制自由作用的空间，对国有企业进行私有化改革，引入市场竞争。

然而放松规制并不是取消规制，而是对现有规制的改进，寻找更有效的规制方式，以期减少X－非效率和A－J效应、降低交易成本、防止规制俘获。20世纪80年代初，基于“有限理性”视角和信息不完全的决策基础，在博弈论、委托—代理理论、机制设计理论、信息经济学等理论的贡献下，新规制经济学—激励性规制兴起与发展，规制得以重构。通过给予企业适度的自由选择权，激励其利用自身信息优势做出与规制者偏好一致的行为，减少道德风险和逆向选择的发生，从而实现社会福利最大化(Laffont，1994)。

二、公用事业及其规制需求

根据《关于加强市政公用事业监管的意见》(建城〔2005〕154 号)，我国市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等，其主要特征可概括为：

(1)可收费性。经济学中，物品和服务按照是否具有“排他性”和“竞争性”分为私人物品、可收费物品、公用资源、集体物品四类。公用事业的使用不会影响其他人的享用，同时对使用者和使用量可以进行识别度量，具有非竞争性和可排他性，即可收费物品特质。

(2)普遍服务性。公用事业提供的产品或服务是公众必需的，以非营利性为导向，需求弹性较低，同时需要规制者保证所提供的服务是稳定的、质量是可靠的。

(3)自然垄断性。公用事业投资大，沉淀成本高，资产专用性强，行业进入和退出成本高；生产函数呈规模报酬递增和成本劣加性；产品或服务多呈现网络型特征，经营范围受人口集聚、区域规划等影响，易分割成较为独立的市场，难以容纳多个竞争者。

公用事业的规制需求主要体现为市场进入规制和价格规制。一方面，公用事业由于其具有网络效益、规模经济和成本劣加性，由一家或极少数家企业提供特定的产品或服务能使成本最小化，进而产生进入或退出的规制需求，政府通过发放许可证、实行审批制等手段对业内竞争者数量予以限制，避免重复投资和过度竞争。另一方面，被规制企业因其垄断地位，自然倾向制定高于边际成本的垄断价格，导致资源配置低效，因此要维护消费者利益，需要政府对价格进行规制。再者，公用事业的规制者和被规制企业拥有不同的目标和角色，一个是限制市场权力，提高社会总福利的“委托人”，另一个是企业利润最大化的“代理人”，同样存在信息不对称和委托-代理问题，即公用事业规制也需要具有“激励性”，让被规制者在约束环境下仍有足够动力去追求规制政策目标。

我国对公用事业的改革起于20世纪80年代末，措施主要为放宽市场准入、政企分开、引入竞争、投资主体多元化等。“十三五”以来，为进一步深化公用事业改革，我国通过在公共服务领域推广PPP 模式和施行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，在市场进入规制方面做出积极尝试，电力、电信、交通等领域的价格规制也取得了积极成效。下面以城市轨道交通行业为例，探索成本规制在公用事业中的实践与应用。

三、成本规制在轨道交通领域的探索运用

据统计，2021 年轨道交通客运量分担公共交通客运总量的比例已达43.4%，其作为城市公共交通的一部分，近年来已成为城市群及都市圈内高效、便捷、绿色出行方式的优选，具有典型的可收费性和普遍服务性特征。同时规模效应和成本劣加性的经济特征明显，企业的经营目标体现出正外部性和盈利性的双重性。但因轨道交通票价受到政府的严格监管和控制，票价水平并不能反映市场供求变化，外部效益不能直接体现于企业运营利润，项目靠自身收益很难实现自平衡。2021年国内轨道交通运营收支比仅为68.7%，大部分企业运营收入无法弥补经营成本。在这种背景下，亟需制定合适的规制政策，激励企业提升运营效率、保障服务质量，发挥市场机制作用的同时促进社会福利最大化。

(1)机制设计方面。①规制成本应按照科学的方法和标准合理核算，与轨道交通运营服务直接相关，符合行业标准或公允水平；②应当具有适度激励和约束效果，挖掘企业增收节支的潜力；③在财政可承受范围内设定补贴金额，确保财政资金的使用效率。

(2)成本核算方面。①目前我国还没有轨道交通企业的运营成本测算规范，成本标准值主要借鉴《企业会计准则》《政府制定价格成本监审管理办法》《城市公共汽电车企业运营成本测算规范》《城市轨道交通运营指标体系》，以及企业历史运营数据、行业平均水平进行设置。

②下列费用不宜计入规制范围：不符合法律法规、财务会计制度、价格监管制度等的费用，与轨道交通运营无关的费用，计提的各类损失性准备金，公益性费用，与线路相关的商业开发项目成本，不良行为导致的违规罚款等不合理费用。

③引入上限规制，最高以成本规制标准值计入。

④合理设定规制合同调整期限，根据国家政策、物价水平、技术进步等因素，给予标准值调整频次。

(3)在政策补贴方面。补贴金额按下式进行测算：

其中：

i=地铁运营线路1，2，3……n；

表1 轨道交通企业运营成本测算表

C=年运营成本；

T=年客运周转量基数；

T′=年实际客运周转量；

I1=年票款收入；

I2=资源开发收入，即非票款收入；

r=合理回报率，为提升激励效果，可给予企业一定利润加成，为体现公益性也可取0。

若当年度实际补贴额≤0时，则不再予以补贴。

(4)付费机制方面。①考虑质量规制，设置绩效考核评价机制，将考核结果向社会公示、计入企业信用、与补贴金额关联，提高企业积极性；②政府各部门共同参与，制定规制成本核算制度、补贴标准及指标体系，对被规制企业成本和收入进行年度监审，降低“规制俘获”概率，实现“企业可发展、公众可承受、财政可承担”的规制政策目标；③加强对规制关系中动态问题的探讨，合理构建补贴资金支付进度安排，激励企业持续提供优质产品和服务。

上述轨道交通行业的规制政策尚在探索中，理论方法和实践应用中仍有不足，在规制口径、数据统计、管理能力等方面还有待进一步提高。

四、结语

我国公用事业的规制改革是在部分扬弃计划经济体制和放松政府所有权的情形下自上而下进行的。目前许多公用事业领域还存在“政企不分”的现象，规制者同时是企业的实际拥有者，并不是委托—代理关系，甚至是利益共同体，规制过程中存在规制机构职能缺位、国企垄断低效等问题，我国公用事业的规制改革需要在借鉴西方规制改革经验的基础上，融入中国特色，探索出适合我国国情的规制模型。随着新时代社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国公用事业的市场化改革将会稳步推进，规制环境和规制能力也将逐步完善和提升。