我国公共卫生法律体系建设探析＊

马青连

一、我国公共卫生法律体系建设的历史变迁

（一）我国公共卫生立法的初步探索：从《共同纲领》到“五四宪法”

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简作《共同纲领》），其中第四十八条规定：“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”由于《共同纲领》在当时起着临时宪法的作用，因此该条款是那一时期医疗卫生立法中最重要的指导性条款。据此，1950年国家劳动部和卫生部分别制定了《工厂卫生暂行条例》和《种痘暂行办法》。1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称“五四宪法”）颁布，其第九十三条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”这是首次提出建设“群众卫生事业”；继而此后十年间，我国的相关立法不仅数量增加而且效力位阶逐渐提高，从全国人大到国务院以及各部委，涵盖了中央三级立法。1957年，全国人民代表大会常务委员会颁布《中华人民共和国国境卫生检疫条例》，这是我国第一部专门性的卫生法律，虽全文仅有八条，但为防止传染病由国外传入和国内传出提供了法律的保障；在此期间，国务院先后发布了有关屠宰场内卫生和兽医工作的规定以及《工厂安全卫生规程》等行政法规，为有效落实上位法，卫生部、农业部、化工部等国务院部委先后发布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》《国内植物检疫试行办法》《肉品卫生检验试行规程》《关于药政管理的若干规定》等部门规章。这段时期虽然公共卫生立法数量有限，高位阶效力法律只有一部，但从立法内容来看已经初步涉及到疾病预防与控制、食品药品等公共卫生的多个领域,初步形成了在“五四宪法”统领之下、围绕保障人民群众健康权的我国公共卫生中央三级立法，为建国初期我国公共卫生事业的发展提供了法制保障，也为后来逐步细化相关立法作出了制度性的顶层设计。

（二）改革开放以来我国公共卫生立法的全面建设与发展

1978 年以后，国家工作重心转移到以经济建设为中心、以满足人民群众的民生需求为着力点，尤其突出对人民群众健康权的重视。党的十八大以来，习近平总书记提出了“以人民为中心”的治国理念，作为保障人民生命健康权的公共卫生立法建设卓有成效。

1.赓续公共卫生领域的宪制安排:从“七八宪法”到“八二宪法”。

1978 年修订后的《宪法》（以下简称“七八宪法”）第五十条规定：“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”对比“五四宪法”可以发现，尽管该法条在法律主体范围上保持一致，都是保障劳动者的健康权，但是删除了“五四宪法”中的“群众卫生事业”表述，弱化了公共卫生的立法主题。而之后1982 年的《宪法》（以下简称“八二宪法”）其第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家或社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”故相较于“五四宪法”和“七八宪法”，“八二宪法”的表述更加符合国情，把享有健康权的主体范围从劳动者扩大到全体公民，并且重述“医疗卫生事业”，重点突出国家和社会为公民健康权提供保障的法定责任。

2.新时代我国公共卫生立法的繁荣:从单行法到基本法。

“八二宪法”颁布之后，为落实其基本精神，国家最高立法机关在公共卫生领域进行了频繁的立法活动，制定了系列单行法①；而到2019 年《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的颁布，其便成为了我国历史上第一部医疗卫生基本法，基本覆盖了公共卫生和医疗服务两大领域。值得注意的是，食品安全立法从《食品卫生法（试行）》到《食品卫生法》，再到《食品安全法》经过三次修订，不仅仅是立法名称在表述上的变化，更是立法理念的转变，既体现新时代人民群众对日益增长的美好生活的向往，也彰显出习近平总书记“以人民为中心”的立法思想。从法律体系的基本理论来看，任何一个国家的不同的法律部门就不是只有一部法律或法典，还包括那些散见于其他法律中的有关法律制度和法律规范。[1]在现行最主要的十五部涉及到公共卫生的法律中，以《传染病防治法》《食品安全法》《国境卫生检疫法》《职业病防治法》等为代表的单行立法具有较高的法律位阶，配套以《执业医师法》《中医药法》等法律中有关公共卫生的法律条款，共同构成了我国公共卫生法律体系、调整着该领域的各种行为，有效地保障人民群众的生命健康。综上，“建国70 年我国逐步构建了以宪法为核心，以专门性卫生法律、法规为重心的较为完整的卫生法律体系”[2]。

尽管目前我国公共卫生立法领域缺乏独立的法典，但是制定一部能最低限度弥合各单行法之间不协调状态的基本法是可行的。2019年《基本医疗卫生与健康促进法》出台，其中第四条确立了尊重与保护公民健康权的原则，并在此基础上分为十章，共一百一十条，其中便共有七章涉及到公共卫生领域的法律规制，并且覆盖基本医疗卫生服务、药品供应保障、健康促进三大方面。作为医疗卫生领域的基本法，《基本医疗卫生与健康促进法》是处于宪法之下最高效力位阶的一部医疗卫生基本法，为“健康中国”战略的实施提供坚实的法律保障。诚如王晨光教授所言：“这是我国卫生健康领域首部基础性、综合性的法律，对于深化我国医疗卫生体制改革和卫生与健康事业发展将起到规范、整合与引领作用，具有里程碑意义，是实施健康中国战略坚实法律保障。”[3]但是就公共卫生领域的法制建设来说，仍有提升的空间，因为毕竟这部基本法涵盖整个医疗卫生事业，覆盖面太宽泛，致其可操作性、可诉性都存在一定的不足，对于公共卫生领域法律主体、客体以及内容的规制仍显不够，故期盼在不久的将来能有属于公共卫生领域的基本法出台，甚至随着立法条件日益成熟而出台公共卫生法典。

二、我国公共卫生法律体系的内部结构

结合《基本医疗卫生与健康促进法》等现行有效的公共卫生法律，可以归纳总结该法律体系内部应包括“疾病防控”“健康产品”和“健康促进”三大模块，在这三大领域存在不同的规制体系。

（一）疾病防控领域的规制体系

通过前文整理与归纳，我国疾病预防与控制领域的法律规制对象主要包括传染病、职业病以及精神类疾病三方面。

1.对传染病的预防与控制。

“新冠”病毒肆虐三年，让人们深刻感受到传染病是威胁人民群众健康的重要疾病。对传染病的预防与控制，一直也是公共卫生立法的一个重点领域；该领域法律体系的基本结构，为中央三级立法模式:第一位阶的立法由最高立法机关颁布的《国境卫生检疫法》《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《疫苗管理法》四部重要法律构成。其中，《国境卫生检疫法》所规制的对象，涉及到国家边境的“检疫”“传染病监测”和“卫生监督”，防止传染病在国与国之间的传播；《传染病防治法》确立了我国“预防为主”的传染病防治方针，对传染病进行甲、乙、丙三类划分，并据此规定不同的预防控制措施；《突发事件应对法》中涉及到公共卫生突发事件的相关应对规定；《疫苗管理法》对疫苗的研制、生产、流通、预防接种进行了全过程的监管，规定了国家对疫苗实行最严格的管理制度。国务院颁布的行政法规《突发公共卫生事件应急条例》形成该领域中央立法的第二位阶，该部行政法规专门针对突发公共卫生事件的应急预防、准备、报告、信息发布等进行了规定，标志着我国将突发公共卫生事件的预防纳入了法制化的轨道。为进一步细化落实国务院行政法规，卫生部的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》和《传染性非典型肺炎防治管理办法》两个部门规章，形成中央级立法的第三位阶。如此地从法律到行政法规再到部门规章，法律效力位阶井然有序，便形成了中央三级制度体系。②但是《传染病防治法》的配套实施机制建设仍然存在不足，有学者指出：“系列配套规范及相关法律法规共同促进传染病防控制度的落实，但也存在与《传染病防治法》修改不同步的问题。”[4]

2.对职业病的预防与控制。

该领域现行有效立法包括2018全国人大的《中华人民共和国职业病防治法》、2002年卫生部的《职业病危害事故调查处理办法》《职业健康监护管理办法》和《国家职业卫生标准管理办法》。该领域立法规定了劳动者拥有职业健康权、特殊保障权、拒绝冒险权、损害赔偿权等一系列权利；特别是《职业病防治法》作为我国职业病防治领域的基础性法律，对于预防、控制、消除职业病危害，保护劳动者健康权益，保障公共卫生安全，促进社会经济、人力资源的可持续健康发展等均具有重要意义。但是从法律体系建构视角考察，该领域没有形成中央三级立法体系，只有法律和部门规章两级效力位阶，缺少行政法规。

3.对精神疾病的预防与控制。

该领域具有特殊性，仅有一部2018 年的《精神卫生法》。其明确了精神障碍患者的合法权益保护和疑似精神病患者的送治权，对精神障碍患者的住院医疗制度及对其人身自由和公共安全之保护作了规范，规定了精神障碍的康复制度。从法律体系理论角度检视，仅有中央三级立法的第一级，而缺少行政法规和部门规章，导致精神疾病的防控没有形成完整的立法体系。究其原因，乃在精神卫生领域我国的立法刚起步，相关的配套制度有待完善。

（二）健康产品领域的规制体系

根据现行有效立法，涉及公共健康产品的法律规制主要表现在食品安全及药品安全规制两个领域。

1.对于食品安全的法律规制。

从1953 年卫生部的《清凉饮食物管理暂行办法》，到1982 年的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，再到1995 年的《中华人民共和国食品卫生法》，最后到2009 年的《食品安全法》及其2021 年的最新修订版本，后者对食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品标签、说明书和广告、食品的检验、食品的进出口等多项内容进行了规定。此外，有关食品安全的法律规制系统还包括国务院于2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法实施条例》、国家市场监督管理总局于2019 年颁布的《食品安全抽样管理办法》等十几部现行有效的行政法规以及部门规章，以及几十项重要的配套规范性文件，这为我国食品安全法律体系的不断完善和发展提供了重要保障，故相比于其他公共卫生领域，我国食品安全领域的法律制度体系较为完善，诚如学者指出：“食品安全治理现代化是社会治理现代化的重要组成部分，需要完善其安全制度体系。”[5]

2.对于药品安全的法律规制。

药品安全的法律规制体系包括中央三级立法：其中，2019 年颁行的《药品管理法》，属于第一效力位阶，规定了“保护和促进公共健康”的立法宗旨，并且全面贯彻落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的“四个最严”标准，有效保障了公众的用药安全，其诚如专家评价——“新《药品管理法》的颁布实施，对加强药品监督、促进药品行业发展、提升药品质量，保障公众用药安全，推进健康中国建设，具有重要意义”[6]；与之配套的《药品管理法实施条例》《中药品种保护条例》等行政法规构成第二位阶立法；《药品注册管理办法》《药品流通监督管理办法》等部门规章属于第三位阶立法，标志着我国药品安全领域法律体系基本形成。

（三）健康促进领域的规制体系

公共卫生健康促进的规制体系主要表现为对公共场所卫生的法律规制和生殖健康保护两个方面。

1.对于公共场所卫生的法律规制。

该领域的法律规制内容，主要包括2019年国务院所制定的行政法规《公共场所卫生管理条例》、两部部门规章《学校卫生工作条例》与《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，以及《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》这一工作细则。以上法律文件对卫生管理、卫生监督以及相应处罚进行了规定，确定了各级卫生防疫机构对于其管辖范围内公共卫生场所的监督责任，从而为提升公共场所卫生条件、预防疾病、维护人体健康提供了保障；所存在的问题，主要是立法级别较低，配套制度不足，而且既有配套制度不能及时修改，其诚如学者指出，还须“补充完善《学校卫生工作条例》，将学校卫生监督工作的相关要求进行细化界定，配以完善的行政处罚规定和因地制宜的可行性实施细则”[7]。

2.对于生殖健康保护的法律规制。

该领域立法主要包括最高立法机关在2017 年颁布的法律《母婴保健法》、2001国务院颁布的行政法规《母婴保健法实施办法》、2002 卫生部颁布的《婚前保健工作规范（修订）》和《产前诊断技术管理办法》两部部门规章，后两规章明确了婚前医学检查和产前检查对于妇女和儿童健康的保障作用。至此，我国的妇幼卫生工作形成较为完备的三级立法体系，其具体管理工作被纳入了法制轨道。

三、问题与对策

（一）立法的前瞻性亟需加强

法律必须具备安全性、稳定性，因此法律不能频繁变动，这就使法律存在一定的滞后性和不适应性，以及因社会生活的易变性而被动立法的现象。公共卫生领域的几乎每一次重要立法都与重大突发性事件有关，故在立法实践中表现出问题导向型的特点③，因而缺乏立法所应有的前瞻性。这种看似二律背反的现象，促使立法者应当充分认识法律自身的局限性，并以此为基础把法律规范的调整机制与其他社会调整机制有机结合起来。可考虑两种办法：一是及时制定非法律性规范性文件，包括政策、意见、批示等，这些非法律性的规范性文件往往具有较强的指导性、前瞻性与灵活性。现实中我国公共卫生领域不仅存在立法，同时存在很多数量的意见、方针与政策的规范性文件，及时“将健康融入所有政策”，展现我国公共卫生事业的发展规律和新时期的工作重点。二是及时将非正式的法律渊源转化为立法。从我国法律实践来看，具有法律效力的规则不仅仅是法律法规，在某些特殊情况下法理、习惯以及政策都可以作为司法裁判的依据，及时将这些非正式的法律渊源进行立法转化有助于加强法律的前瞻性。其诚如有学者指出：“回顾我国医疗卫生法制的建设实践，不难发现公共卫生的立法一直以来是公共卫生工作方针为依据，彰显了我国公共卫生工作的必然要求与终极目标。”[8]

（二）立法的碎片化需要统一的基本法

我国医疗卫生事业的法治化进程一直没有停止过，但是由于医疗卫生领域多学科的交叉性、强烈技术性，又加之卫生法学界在许多重要的基础概念和基本理论方面并没有达成基本共识④，我国医疗卫生领域法律制度供给并不理想，立法的碎片化现象是存在的。其诚如有学者指出：“在形式上，卫生法由宪法、法律、行政性法规等众多的法律文件所构成，是卫生健康领域法律规范的总和。在卫生健康领域需要卫生法调整的范围十分广泛、内容十分繁杂；卫生特别是医疗卫生事项繁琐多变，与卫生健康领域有关的法律法规甚多而又修改频繁，这都使卫生法难以制定一部统一的卫生法法典。”[9]《基本医疗卫生与健康促进法》的出台标志着医疗卫生法制领域有了自己的一部基本法律，而作为医疗卫生法制一部分的公共卫生领域可以考虑制定一部公共卫生基本法，从而解决公共卫生法律规定的零散和碎片化状态，使得公共卫生法律体系更加科学。可以预见，随着医疗卫生法律理论成熟，立法技术不断提高，加快医疗卫生法律体系的构建，公共卫生法典的制定并非不可能。因为，任何一个部门法的法典化建设的前提必须以该部门法律体系的科学性建设为前提，诚如学者指出“法律体系的建设是法典化的前提基础”。[10]

（三）法律体系内部结构的不均衡问题亟待解决

从法律体系理论来看，各部门法之间不可能也没有必要绝对均衡立法，但是过分失衡也并不科学，要根据社会现实需要及时跟进达成各部门法之间在质与量上大体均衡，这是立法进步的要求。我国公共卫生法制体系涵盖的疾病防控、健康产品、健康促进三个领域存在法律规制极不平衡的问题，这不仅表现在三大领域立法数量的差异性较大，也表现在立法效力位阶上的不平衡。首先，在立法数量上，健康产品领域的立法最多，包括《食品安全法》及其配套的各个层级立法高达几十部，而疾病防控领域及健康促进领域的立法数量依次大幅度递减。其次，从立法的效力位阶上看，疾病防控领域高位阶立法最多，之后是健康产品领域，高位阶立法数量最少的是健康促进领域。造成这种状况的原因主要在于，每个领域的制度化需求出现时间早晚不同，与国家和社会关注度以及人民群众利益诉求强弱有关。比如健康产品领域的食品安全在建国初期就受到人民群众的强烈关注，因此这个领域立法实践较多，其内部法律体系较为完善，而在健康促进领域，人民群众的关注度产生较晚，相应的立法体现出法律文件效力等级低，内容规定不全面的问题。再如精神疾病的预防与控制领域，仅有中央三级立法的第一级，缺少行政法规的过渡性立法，更没有部门规章，导致精神疾病的防控没有形成完整的立法体系。

根据二十大报告所提出的加强公共卫生治理体系和治理能力建设的要求，应不断协调其内部各领域的立法，加强对于诸如公共场所卫生立法数量和位阶，补齐公共卫生健康促进领域立法的短板；加强对精神疾病的预防与控制领域立法，制定相应的行政法规以更好地执行最高立法机关所颁布的《精神卫生法》；同时部门规章建设也需继续跟进，因为部门规章具有可操作性，尤其是卫生健康部门的技术性操作规范能使得最高立法机关的法律发挥实际效用。

（四）高效力位阶的单行法律规范需要科学布局

综合比较疾病防控、健康产品、健康促进三个领域的法律规制，可以发现疾病防控领域包括一级效力位阶的四部重要法律——《国境卫生检疫法》《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《疫苗管理法》，而健康产品领域仅有《食品安全法》和《药品管理法》两部法律，健康促进领域则仅有《母婴保健法》一部法律。这可能与每个领域在社会生活中对于国家和社会重要性有不同，但是如此大的悬殊便显示出立法技术之不足，特别是公共场所卫生领域只有一部行政法规作为最高位阶的立法，这与当前公共卫生的重要性不吻合。高效力层级法律文件的缺失对于规范开展公共卫生活动，增强公民公共卫生法律意识具有阻碍作用，易造成公共卫生法在现实中缺少权威性。

2019 年的《基本医疗卫生与健康促进法》标志着我国公共卫生法制领域至此有了基本法，这对于发展公共卫生与健康事业、推进健康中国建设具有重要意义，而这也表明我国加强了公共卫生领域的立法工作，重视基础性法律文件对于公共卫生事业发展的指导性作用。因此，未来在公共卫生领域的立法应以《基本医疗卫生与健康促进法》为基础，围绕着“健康中国”的发展战略，不断加强在我国公共卫生法律体系的建设和研究。

注释

①1982《中华人民共和国食品卫生法（试行）》、1984《中华人民共和国药品管理法》、1986《中华人民共和国国境卫生检疫法》、1989《中国人民共和国传染病防治法》、1993《中华人民共和国红十字会法》、1994《中华人民共和国母婴保健法》、1995《中华人民共和国食品卫生法》、1997《中华人民共和国献血法》、1998《中华人民共和国执业医师法》，2001《中华人民共和国职业病防治法》、2001《中华人民共和国人口与计划生育法》、2007《中华人民共和国突发事件应对法》、2009《中华人民共和国食品安全法》、2012《中华人民共和国精神卫生法》、2016《中华人民共和国中医药法》，2019《中华人民共和国疫苗管理法》。

②法的“效力等级”，亦称“效力位阶”，指在一国法的体系中因制定的国家机关地位不同而形成的法在效力上的等级差别。这种效力等级的形成同该国立法体制有直接关系。立法的国家机关地位越高，其制定的法的效力等级就越高。参见马工程教材法理学编写组：《法理学》，人民教育出版社、高等教育出版社，2020年版第117页。

③比如2003年非典型性肺炎疫情的暴发，促使对于传染病防治领域中有关突发公共卫生事件的应急性规定出台；2009 年张海超开胸验肺事件的出现，直接促使《职业病防治法》的颁布实施；2019 年，在长春假疫苗事件爆发不满一年后，《疫苗管理法》颁布实施。

④卫生法学作为一级法学学科的二级学科并没有获得官方认可，在学术界关于卫生法学、医事法学、卫生健康法学以及健康法学的争议也并没有停止；从法律关系理论来看，卫生法律关系到底属于民事法律关系、行政法律关系、社会法律关系、抑或是行政兼民事法律关系也没有达成基本共识。现有的一般性法律部门比如刑法、民法、行政法等基本没有这些基础性概念和理论的争议，故而他们的理论相对成熟，获得学术界共识并进而得到官方认可便顺理成章。