监察对象应然范围的理论逻辑与识别路径*

吴沛泽

(云南财经大学 法政学院,云南 昆明 650051)

引 言

国家监察体制改革是中华人民共和国成立以来最为重大、迅捷的政治体制改革之一,其是推进国家治理腐败体系和实现治理腐败能力现代化的重要举措。监察制度的体系完善要立足于“监察全覆盖”的功能定位与目标追寻,其中必须要回答的一个重大理论与实践问题便是监察对象的范围及界定标准。由于监察领域制度建设的起步较晚,既有成果多以《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)为规范依托。在“宜粗不宜细”的立法思想指引下,《监察法》中较为抽象、概括的文本表述虽然给学界与实务界留出了足够的研讨空间,但也加剧了双方对“监察对象界定标准”这一问题的认识分歧。

为了推动监察工作的法治化、规范化,2021年7月国家监察委员会公布了《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)。在我国《监察法》施行仅5年有余之际,《实施条例》的出台极大地推进了我国监察法治制度的体系化建设,成了“后《监察法》时代”中监察权顺利、高效实施的重要规范依据。(1)国家监察体制改革仅历时7年,以往监察权的实施由于缺少明确的体系架构与指导依据而只能依赖于《监察法》的单一规范指引。《监察法》施行之后,对于我国监察制度并未基本满足体系化、规范化法治目标的这一时期,笔者将其概括为“后《监察法》时代”。其中,《实施条例》为重新认识监察对象的界定标准提供崭新契机。一方面,《实施条例》对监察对象的细化强化了《监察法》文本指涉的明确性,为“公职人员”“有关人员”“国企管理人员”等开放性概念提供了充足的解释资源;另一方面,《实施条例》中的配套规定在《监察法》这一上位法的指引下可以反向形塑监察对象的基本轮廓,能够在一定范围内平息学界对监察对象的部分争议。例如,《实施条例》第四十三条明确规定了“履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表”属于《监察法》第十五条第六项所称的“其他依法履行公职的人员”。因此,部分学者所提出的“只有人大机关中工作部门的行政管理人员属于监察对象,而人大代表应排除在监察对象之外”(2)秦前红.国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2018,(6).的观点就从根本上难以成立。又如,《实施条例》第四十条将国有控股、参股公司及其分支机构纳入国有企业的范围之中,对此就不能再认为《监察法》中的国有企业应当与《刑法》中的国有企业保持概念上的完全同步,即“国有企业是指纯粹(百分之百)由国家出资的企业”(3)孙国祥.监察对象的刑法主体身份辨析[J].法学,2019,(9).。与此同时,《实施条例》的出台也引发了对监察对象新一轮的认定困境,必须要借助于立法目的、反腐政策、其他规范依据等不同视角,对其合理性与必要性作出进一步说明。由此可见,厘清监察对象的基本内涵与范围边界并针对监察对象这一角色身份建构出合理的判断标准是确保反腐肃贪工作横向到边、纵向到底的重要举措。

一、相关研究文献综述

自国家监察体制改革已降,学界对监察对象的识别研究就一直处于“火热”状态。相关研究讨论的重点主要集中在以下几个方面:

其一,关于监察对象的识别标准,学界目前主要存在“单一标准说”“择一标准说”与“具体标准说”这3种观点。“单一标准说”认为应将“行使公权力”作为划定监察对象范围的唯一标准,其必须服从于打击腐败犯罪、维护公权力廉洁性的根本目标。(4)钱小平.法秩序统一性视野下监察对象的体系解释[J].当代法学,2023,(1).除此之外,谭宗泽将“公权力”予以细化,并指出新公权力蕴含了“公权”“公职”“公务”“公财”4个基本要素,只要符合任一要素就可以成为国家监察对象。(5)谭宗泽.论国家监察对象的识别标准[J].政治与法律,2019,(2).“择一标准说”则提出了平面式或并列式的若干标准,只要满足其一便属于监察对象。例如李亚龙指出“身份”与“行为”两个标准之间的关系是“或”,也即符合其一标准则可是监察对象。(6)李亚龙.监察法与刑法衔接视域下的“监察对象”认定[J].政法学刊,2020,(3).“具体标准说”则认为《监察法》所规定的监察对象具有不同的属性,针对不同的对象应提出不同方案。例如秦涛等区分了监察对象基于统治管理职能与私有经济职能的不同界定标准。(7)秦涛,张旭东.国家监察对象的认定:以监察权为进路的分析[J].中共中央党校(国家行政学院)学报,2019,(5).姬亚平等对《监察法》第十五条中的6类对象进行了微观识别,并针对性地提出了“公权力”标准、“复合型公职”标准与“行为”标准。(8)姬亚平,彭夏青.监察对象的识别研究[J].治理现代化研究,2020,(6).这些观点虽颇具见地,但界定标准的构建存在不同面向,既要契合精确性、有效性、可操作性等自身价值要求,又要满足《监察法》规范文本与立法目的的双轨并重。对此,仍需在上述目标的引领下对学界既有观点进行检讨。

其二,对于《实施条例》所细化的监察对象具体类型,学界形成了赞同说与否定说的不同立场。争议最大的当属《实施条例》第四十二条第(一)(二)项规定的人员类型。例如钱小平认为“基层群众性自治组织中从事管理的人员”应限于协助政府从事公共事务管理的人员,而不能采取扩张解释的立场。(9)钱小平.法秩序统一性视野下监察对象的体系解释[J].当代法学,2023,(1).与此相反,常保国则认为监察对象应遵循“没有行为不监管、凡有资金必监管”的识别原则。在以“钱”作为监察对象的主体描述时自然包含了集体财产。(10)常保国,刘思涵.《监察法》中监察对象的认定范围[J].人民论坛,2019,(7).依此逻辑,基层群众性自治组织中从事集体事物和公益事业管理的人员以及从事集体资金、资产、资源管理的人员便可以被纳入监察对象的范围之中,而不必以行政机关的授权或委托为必要。

其三,在《监察法》中监察对象与《刑法》中职务犯罪主体的衔接问题上学界有不同的观点。总体而言,监察对象与职务犯罪主体之间呈现出了一种相互渗透的趋势,但就用语表述而言,学界却存在谁以谁为蓝本的争议。对这一问题的回答将对监察法与刑法所规制的主体范围及职务犯罪的身份转换问题产生重要影响。李运才认为监察法应该受到《刑法》及立法解释、司法解释的限制并做进一步修改,例如《监察法》中的“国有企业管理人员”应指“‘以国家工作人员论’”的国有企业管理人员”。(11)李运才.论监察对象与职务犯罪主体的“法法衔接”[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2019,(2).而茅铭晨则认为刑法关于职务犯罪主体的规定应与监察法保持协调与同步,例如将“国家工作人员”“国家机关工作人员”等表述修改为“公职人员和行使公权力的其他人员”。(12)茅铭晨.立法原意下的监察对象范围及界定[J].温州大学学报(社会科学版),2022,(3).

监察对象是监察制度体系在建设发展过程中所创制的崭新规范主体,对其范围的界定既要维护监察法治的独立品格又要服务于整个法秩序的和谐统一,最终满足监察法与其他法律高效衔接的实践目标。这要求学界与实务界除了要做到监察对象自身的准确识别外,还需要正确认识监察对象与其他关联主体各自的实质内涵与差异,继而回答不同主体在整体法秩序下的身份竞合、衔接与转换等衍生课题。基于对上述问题的思考,本文试图对以下3个方面的内容展开研究:(1)明确监察对象的界定基准,即在《实施条例》出台的背景下,解决究竟满足何种要素才能符合监察对象的适格性要求这一问题;(2)《实施条例》中具体规定的正当性审视,即对《实施条例》中监察对象类型划分的正当性依据作出说明;(3)不同法域下监察对象与其他法律身份主体的衔接适用,即厘清监察对象与其他法律主体之间的关系,避免因不同法域或不同表述给规范主体带来的认识混乱,以满足监察权的功能实现与高效运行。

二、立论前提:监察对象理论认识的梳理与扬弃

(一)监察对象文本规范的再解读

监察对象的范围界定必须要借助于正确的认识方法和理论指引。学界对于监察对象识别标准的研究无不以《监察法》的文本解读作为思考起点。《监察法》第一条、第三条、第十五条是关于监察对象的主要规定。因此,如何理解第一条和第三条中“行使公权力的公职人员”与第十五条“公职人员与有关人员”各自的内涵与彼此之间的关系就成了本文首要解决的问题。

首先,《监察法》第一条、第三条位于总则部分,属于原则性的概括规定,对《监察法》第十五条及其他条款具有统领性与引领性的作用,二者也在“行使公权力的公职人员”这一概念表述上保持了绝对的一致。这意味着,《监察法》第一条、第三条中的“公职人员”必须要在外延上包含所有监察对象的具体类型,唯有如此方可发挥总则的指导效力。但另一方面,《监察法》第十五条将部分“非公职人员”,例如非国有全资企业中的管理人员、国家机关聘用的合同制工作人员等也纳入监察对象的范围之中,由此便可能受到立法不够周延的指摘。要化解法条体系上的“矛盾”,就有必要对“公职人员”的内涵作出重新理解。

“公职人员”本身属于规范的、具有开放性的法律概念。《监察法》之所以选择将其作为监察对象的身份标识不仅在于沿用了《联合国反腐败公约》中的相关规定以加强国家间的反腐败合作,(13)参见《联合国反腐败公约》第二条关于“公职人员”的规定。也在于有意识地避免使用“公务员”“国家工作人员”等具有固定内涵的概念以实现“监察全覆盖”的制度目标。从狭义上讲,“公职人员”是指《中华人民共和国公务员法》所规定的公务员与参公管理的人员。但从广义上讲,“公职人员”是指一切的公权力的使用者或履行公职者。为了确保总则对于分则更高指导效力的实现,应当对“公职人员”采取上述的广义理解。这种广义理解不是扩大解释,而正是“公职人员”在总则中的应有之义。一方面,在某些法律体系中,相同的概念表述承载着不同内涵的现象并不少见。相比于分则中的概念,总则中的相同概念具有更为广阔的外延并不违背法律解释的一般原理。(14)例如《刑法》总则第十七条规定了已满十四周岁不满十六周岁的人,犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的,应当负刑事责任。该条文中的故意杀人不仅指《刑法》第二百三十二条的故意杀人罪,也包括行为人实施了《刑法》第二百三十八条的绑架行为并杀害被绑架人等情形。另一方面,上述理解也没有超出“公职人员”的文义射程与公民的可预测范围。例如即使辅警不具有正式的编制身份,但只要其处在执法的过程之中,就不妨碍社会的一般观念将其评价为“公职人员”。

其次,对于如何理解《监察法》第十五条中的“公职人员和有关人员”的规定,学界存在不同的看法。有观点认为公职人员与有关人员是在范围上没有重叠的并列关系,即“有关人员”主要是指6类监察对象之外的与监察事项密切相关的人员,例如涉案人员。(15)马怀德.中华人民共和国监察法理解与适用[M].北京:中国法制出版社,2018:66;刘俊杰.论监察法实施的刑事实体法保障[J].法学论坛,2021,(6).还有观点指出,涉案人员区别于《监察法》第15条所规定的监察对象,但其在事实上亦应归属于监察对象的范畴之中。参见秦前红,薛小涵.论《监察法》中的涉案人员:规范意涵、角色定位及其制度构建[J].学术界,2022,(4).也有观点指出“有关人员”应当被包含在“公职人员”之中,其是第一条、第三条中“公职人员”的一部分。(16)姬亚平.彭夏青监察对象的识别研究[J].治理现代化研究,2020,(6).从语法结构上讲,应当承认二者之间为并列关系,但本文并不认同“有关人员”主要是指6类监察对象之外的涉案人员。同时,尽管本文赞同第二种观点的结论,但对其论证理由持有不同看法。

一方面,《监察法》第十五条是关于监察对象范围的规定,是监察权运行体系的作用对象。《监察法》之所以规定了监察机关可以对涉案人员采取留置措施,主要是为了契合反腐的政策要求与查处腐败工作的刚性需求,而并非是实现监察权“主责主业”的制度体现。因此,将有关人员理解为监察对象的一部分的观点难免与监察法的实质精神有所扞格。另一方面,《监察法》第十五条的表述为“下列公职人员和有关人员”。其中,“下列”应理解为“公职人员”与“有关人员”共同的定语。因此,第十五条完整的文本表述应该是“监察机关对下列公职人员和下列有关人员”进行监察。由此一来,无论是公职人员还是有关人员均不能脱逸出法条所规定的6种具体类型,且并列式的表述方式也需要为二者各自留出独立的适用空间。因此,本条款中的“公职人员”应作狭义上的理解,即公务员及参公管理的人员,主要面向《监察法》第十五条第(一)(三)(四)项的监察对象类型;而本条款中的“有关人员”是指不具备行政、事业等正式编制身份的权力行使者,主要面向《监察法》第十五条第(二)(五)(六)项的监察对象类型。

最后,只有明确了“公职人员”在不同条文中所承载的内涵与意义,才能更为恰当地理解“行使公权力”与其之间的逻辑关系。如果对《监察法》第一条、第三条中的“公职人员”作广义上的理解,由于所有的权力行使者均要以公权力的行使为根本特征,那么“行使公权力”与“公职人员”确实是一种同义反复的修辞模式,但本文并不赞同部分学者所提出的直接将监察对象表述为“所有公职人员”的观点。(17)茅铭晨.立法原意下的监察对象范围及界定[J].温州大学学报(社会科学版),2022,(3).这是因为“行使公权力”这一定语既有限定又有强调的作用,(18)夏金莱.论监察全覆盖下的监察对象[J].中国政法大学学报,2021,(2).其不仅可以更为清楚地厘定监察对象的基本范围,避免由“公职人员”单一概念所引发的含义分歧,还可以突出监察权的运行重点,防止在监察实践中造成靶向失准与监察越位等具体适用问题。

立足于上述理解,《监察法》第一条、第三条与第十五条便构成了一个完整融洽的面向监察对象的有机统一体。概言之,总则中的“公职人员”是广义概念,第十五条中的“公职人员”是狭义概念;第十五条中的“公职人员”与“有关人员”的总和便对应了总则中“公职人员”的整体范围。由此可见,《监察法》对于监察对象的表述并不存在总则规定在立法周延性上的考量缺失,亦不存在分则条文对总则规定形成突破的局面。

(二)监察对象界定标准的实质核心:行为属性的再提倡

对于“使某一个体成为监察对象最为重要的核心内容”而言,学界自始就存在形式与实质的二元区分。“形式立场”侧重于对监察对象身份属性的认定,强调编制类型、权力内容、所属组织单位等因素;而“实质立场”则侧重于对监察对象行为属性的认定,例如履行公职、行使公权力、从事管理等内容。《监察法》第三条对监察对象的整体概括以及第十五条对监察对象基本类型的列举极易使监察对象的界定核心落在针对特定人员的身份属性认识之上。同时,由于国家监察并不以国家机关或其他行使公权力的机关为对象,而只是针对这些机关组织中的工作人员行使监察权,由此便会形成“监察对象仅是指具体个人”的观点,(19)谭宗泽.论国家监察对象的识别标准[J].政治与法律,2019,(2).导致监察对象的个体性与身份性紧密地绑定在了一起。

对监察对象身份属性的强调难免会弱化监察权的实质定位与目标要求,致使对监察对象的认识流于表面。特定个体的身份属性并非不重要,其最为重要的机能就在于帮助监察机关更为轻便地识别监察对象的基本类型,使监察法与其他法律体系的衔接更为顺畅。然而,对于监察对象的界定而言,身份属性绝不处于核心地位,无法成为使某一个体成为监察对象的决定性因素。例如,相关权威解释曾将事业单位里面的监察对象确定为“管理岗六级以上”的职员,(20)中共中央纪律监察委员会,中华人民共和国国家监察委员会法规室.《中华人民共和国监察法》释义[M].北京:中国方正出版,2018:113.后继出台的《实施条例》及《实施条例释义》则删除了这一观点,并重申“行使公权力”界定标准的重要意义。这无疑体现了权威解释者从侧重“形式说”到侧重“实质说”的态度转变。

由此可见,无论是“身份”还是“权力”都是静态的,他们只有通过外在的“行为”才能作为监察对象的“识别”标识。(21)彭超.监察对象的识别基准[J].时代法学,2022,(6).这说明了,监察对象其实都是“人+事”的结合,特定身份人员所实施的具体行为才是界定监察对象的核心与重点。质言之,脱离了具体的权力行使行为去谈论某人是否属于监察对象并没有任何的意义。实践中之所以会所发生诸多监察乱象,(22)例如某办公室人员上班喝牛奶被问责、某学校教师放假后到酒店AA制聚餐被通报批评等。不仅在于监察职能的定位失准、职能失焦,也缘于部分监察机关过于重视公职人员的身份属性,而将本不属于监察对象的特定人员误认为监察对象。同时,通过权力行使行为来划定监察对象的轮廓范围也符合法治发展的一般规律。例如刑法学中的新派曾将没有实施犯罪事实而仅存在主观恶性或预防必要性的人认定为犯罪人,(23)张明楷.刑法的基本立场[M].北京:商务印书馆,2019:34.学界普遍认为其难以满足法治国家的基本精神与价值追求。新派的理论阑珊也为监察法学中监察对象从“身份属性”向“行为属性”的思维转变提供了有益的历史经验。

另一方面,明确采取“监察对象”这一表述的条文在《监察法》中并不少见。(24)《监察法》中涉及“监察对象”字样的法条共计九个,分别是《监察法》第十一条、第十九条、第三十七条、第三十九条、第四十五条、第四十九条、第五十七条、第五十八条、第六十四条。例如《监察法》第十一条“向监察对象所在单位提出监察建议”;第十九条“对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况”,等等。相关法条所指向的皆为实施了或可能实施具体违法犯罪行为的特定人员,而不存在脱离具体行为事实的个体。如是观之,将“行为”作为监察对象的界定核心不仅更为契合监察全覆盖的实质蕴涵与监察法的立法目的,还有助于使“监察对象”这一概念的内涵在监察法体系中保持协调一致。

(三)对既有监察对象界定标准的检讨

首先,根据前文的观点,在“择一标准”中,无论是“公职”也好,还是“公务员身份”也好,由于其过于重视监察对象的身份依据,容易形成监察盲区与监察越位的双重困境。一方面,监察体制改革下监察对象范围与数量的急剧扩充已经说明,强调身份要素的传统认定方法已经无法满足当下反腐斗争的现实需求。监察对象认定中的难点往往集中于不具有行政或事业编制的人员能否以及何种情形可以成为监察对象,例如基层群众性自治组织中的管理人员、未列入党政机关人员编制的执法辅助人员、在政府审计工作中受聘用的社会协审人员等。对此,身份依据根本上不具有解决问题的现实能力,只能另求他法。另一方面,即使是具备了严格意义上的公职人员身份,但若不存在具体的公权行使行为就对其发动的具体监察权限,则会导致靶向失准、监察越位等实践偏差。因此,“公职”“公务员身份”“编制类型”等身份要素自始就没有必要充当监察对象界定的实质标准或辅助标准。

其次,公共财产或公共利益等财产性要素作为公权力的行使对象也无法成为监察对象的界定标准。例如部分学者提出了“凡有资金必监管”“国有资产接触说”等监察对象识别原则。(25)常保国,刘思涵.《监察法》中监察对象的认定范围[J].人民论坛,2019,(7).相关观点主要考虑的是公私所有权混合经营主体中的从业管理人员由于受到政府较高准入门槛的限制(如混合所有制的公司、学校、医院的考核与聘用普遍具有严格的实体与程序限制),与自由市场中的经营主体存在显著区别,极易引发广泛的寻租空间。同时,对公共资金具有实际控制与接触的人普遍具有滥用国有资金的可能。然而,从腐败治理的角度出发,监察法本质上体现的是针对公权力廉洁性的保护目的,而并非是防止国有资产的流失风险。同时,国有控股、参股企业的设立及运营尽管在一定程度上体现了国家的公共意志,但其实际上更多的是国有资本在进行营利性活动。对于只要涉及公共财产的管理人员,监察法一律将其认定为监察对象的强势介入做法抹平了代表国家意志行使公权力的管理人员与通过市场化方式所选聘的职业经理人或企业家的本质区别,不当地扩大了监察对象的应然范围。

最后,试图为不同类型的监察对象提出针对性界定方案的“具体标准说”虽然具有简化识别程序的优势,可以帮助监察机关更为迅捷地判断监察对象的构成,但“具体标准说”所提出的不同标准在内涵上存在着包含、重叠甚至是全同的逻辑关系,无法适配界定标准的科学性与精确性要求。(26)例如部分学者所提出的适用于《监察法》第十五条第(一)(二)项的“公权力”标准与第(六)项的“行为”标准本质上似乎并无不同,完全没有必要将其设定为两个不同的识别标准。参见姬亚平,彭夏青.监察对象的识别研究[J].治理现代化研究,2020,(6).同时,由于《监察法》第十五条第(六)项兜底条款“其他依法履行公职人员”的规定具有高度的不确定性、开放性与动态变化属性,对其的认定就必须要以《监察法》的立法精神、目的及总则规定等统领性依据为指导,而这也同样适用于其他类型的监察对象。质言之,监察对象类型的不同只是公权力在行使过程中所呈现出的不同外在表现形式而已。随着反腐败斗争的向纵深开展,未来应该还会有更多的人员类型被纳入监察对象的范围之中,因此为不同监察对象制定具体界定方案的做法具有较为有限的意义。

三、监察对象界定标准的新构:管理职能权力来源的国家代表性

监察对象的范围划定体现了监察权的权力构造,是实现监察法治价值目标的必要前提与核心任务。尽管《监察法》以列举的方式规定了较为具体的监察对象类型,但不同类型所具有的高度概括性特征无法充分适应监察权运行的现实需求,故有必要以《监察法》为根本规范依托,并结合《实施条例》提出更为科学合理的监察对象界定标准。

(一)“行使公权力”标准的具体化

根据上文的观点,《监察法》第一条、第三条中的监察对象为“行使公权力的公职人员”,此处的“公职人员”是指广义上的公权力行使者或履行公权者。《监察法》第十五条所规定的“公职人员”与“有关人员”所构成的范围群体与广义上的“公职人员”遥相呼应。在不同类型的监察对象中唯一不变的恒量便是特定人员对公权力的行使。由此可见,以“行使公权力”为判断核心的“单一标准说”是一种正确的见解。“行使公权力”的界定标准契合新形势下反腐败斗争的现实需要与监察体制改革的价值追求,用是否关涉权力廉洁性的实质判断取代了“公共财产”“公职身份”等形式上的机械认识,为纷繁复杂且外延开阔的监察对象提供了统一且普适的认定标准。但另一方面,“行使公权力”是监察对象的本质特征,(27)中共中央纪律监察委员会,中华人民共和国国家监察委员会法规室.《中华人民共和国监察法实施条例》释义[M].北京:中国方正出版社,2022:64.这种高度概括性的界定标准极易受到个人主观价值的随意填充。因此,“行使公权力”的进一步具体化便具备了理论与现实层面的必要性,需要提出在客观上易于识别且便于操作的界定标准。本文认为,《监察法》中监察对象的界定应当以管理职能权力来源的国家代表性为标准,即只要特定人员正当地获得了代表国家从事某项具体事物的管理或支配权限,就可以成为监察权的运行对象。这一标准又可以分解为“管理职能”“权力来源”与“国家代表性”3个要素。

1. “管理职能”

监察对象的管理职能具有丰富的内涵与适用空间。根据学界的一般观点,管理职能是政府以管理者的身份,以公共安全和社会公平为目标,对社会公共事务进行管理,维护秩序安全和提供公共服务的职责。(28)薛刚凌,杨璇.论政府发展职能与行政法回应[J].行政法学研究,2023,(3).因此,管理职能既是对国家与社会领域中具体事务的管理,其中自然包括了对公共资源或公共财产的管理或支配,也指在对公共利益的集合、维护和再分配下而实现的公共服务,(29)叶必丰.行政行为原理[M].北京:商务印书馆,2019:21.例如公共物品的有效供给等。首先,公务员及参公管理人员毫无疑问地应当履行公共管理或公共服务的基本职能。其次,《监察法》第十五条第(三)(四)(五)项明确规定了监察机关应对国有企业管理人员、公办的教育、科研等单位中从事管理的人员以及基层群众性自治组织中从事管理的人员进行监察。最后,《实施条例》将第十五条第(二)(六)项中监察对象“从事公务”和“履行公职”具体化为“组织、领导、管理、监督”等工作,这与管理职能基本上保持了相同的内涵。由此可见,“管理职能”是所有监察对象必备的共通要素。

“管理职能”侧重于监察对象的行为属性,没有实施管理行为的人员就不在监察对象的基本范围之中。相关权威解释认为国家监察领域中的管理行为应具备公务性特征,(30)中共中央纪律监察委员会,中华人民共和国国家监察委员会法规室.《中华人民共和国监察法实施条例》释义[M].北京:中国方正出版社,2022:65.对“公务性”的理解必须要紧密结合管理行为的基本内涵。对此可以区分出两种不同的适用情形:(1)对特定事项不具备支配性与决定性的行为不符合监察法意义上的管理职能。目前政府治理表现出了从权力单向度与强制性向着多元主体互动性与共识性的良性演变趋势,(31)石佑启,杨治坤.中国政府治理的法治路径[J].中国社会科学,2018,(1).但管理行为依然应具备对特定事项的支配或决定属性,否则便无法实现生产、筹划、组织、配置、协调等实践目标。以对特定事项的支配或决定属性为分水岭,便可以较为清晰地区分出具备监察法意义的管理行为与不具备监察法意义的一般事务行为。例如国家机关、国有企业等组织机构中的驾驶员、保洁员、炊事员等所从事的工作就不属于管理行为。(2)对特定事项享有专业性与职业性的行为亦不符合监察法意义上的管理职能。例如医生为患者开具处方、教师在教学活动中对学生的管理、体育裁判在体育赛事中的执裁行为主要是基于专业领域中对专业规则或专业技能的理解与运用,故本质上应属于区别于管理行为的职业行为。又如在“要把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作区分”的原则和精神指导下,(32)《加强司法人员履职保障 努力维护司法公正》:中央司改办负责人就《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-07/28/content_5095631.htm?From=groupmes.司法机关检察权与审判权的行使亦具有高度的专业化与独立性特征,从而与一般性的行政管理活动存在区别。故针对违反司法纪律作风和违反开展司法业务的司法主体而言,更适宜的监督者应为司法机关内部的检务督察室或审务督察室,而不应将其一律纳入监察机关的监察范围。(33)秦前红,刘怡达.国家监察体制改革背景下人民法院监察制度述要[J].现代法学,2018,(4);赵祖斌.检务督察与监委会检察权力关系勘定及协调[J].北京理工大学学报(社会科学版),2021,(3).

2. “权力来源”

从强调监察对象的身份属性到重视行使公权力的行为属性的态度转变虽然契合国家监察体制改革的价值追求,但是这样实质化的标准难免存在不当扩大监察范围的风险,(34)卫跃宁,赵伟忠.新时代十年监察法治建设的回顾与展望[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2022,(6).有必要对此作出适当的限制。“管理职能”要素旨在说明行使公权力的“行为”内涵,即公权行使行为应具备哪些内容、符合何种外观样态。而“权力来源”要素则试图对特定人员所行使的“公权力”本身作出程序限制并对公权力的行使行为进行整体上的法律评价,即监察对象所享有的管理职能应是依法依规获得的,必须具有正当的权力来源。正当的“权力来源”主要包括法律法规的规定与授权、国家机关的委托、相关组织机构的委派等。《实施条例》在对监察对象的细化过程中针对行使公权力的前置性要件作出了具体规定,明确地体现出了对权力来源方式的重视态度。例如,《实施条例》第四十条第(三)项中的“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定”便是对“委派性”的典型写照。

“权力来源”的正当性需要满足程序上的依法依规。其一,《监察法》第十五条第(六)项中的“其他依法履行”说明了公权力的真实性与合法性是对所有监察对象的共同要求。若特定人员的公权力行使行为不具备正当合法的权限,则不属于监察对象,例如公民冒充警察进行执法活动或者辅警没有得到批准而擅自开展执法活动的。“权力来源”的合法性与“身份来源”的合法性并不相同,前者的认定重心在于从事管理行为之时是否存在合法授权,其是一种具体场合下的事中判断。因此,伪造材料或实施其他欺骗行为取得公职身份的行为并不妨碍相关人员行使公权力时的合法性与正当性,其仍可以成为监察对象。同时,“权力来源”的正当性并不需要行权行为满足准确性要求。只要相关公权力行使者具备正当合法的“权力来源”,即使存在玩弄权力、滥用权力等不正当行权情形,例如执法人员超出了执法的应有限度,相关人员依然可以构成监察法中的监察对象。

其二,公权力的行使具有重大性与严肃性特征,故“权力来源”的正当性需要在程序上受到一定程度的规范限制。针对公务员、参公管理人员、事业单位管理人员等群体所明确制定的人事管理制度与工作规章制度便是最为直观的例证。另一方面,《实施条例》仅是对部分履行管理行为的权力来源方式作出了列举,但没有对党组织或相关机构“提名、推荐、任命、批准、研究决定”的程序标准做出具体规定。由于公权力行使行为具有合目的性、审慎性等价值面向,因此上述组织程序需要受到实质要件与形式要件的双重约束。例如对国有控股、参股公司、集体经济组织等单位、组织中管理人员的任命与批准应是经过了实质性的遴选、审查与考核,(35)夏金莱.论监察全覆盖下的监察对象[J].中国政法大学学报,2021,(2).同时也要满足发文、公示等形式上的程序要件。

3. “国家代表性”

监察权的实质是专责的反腐败权力,(36)江国华.中国监察法学[M].北京:中国政法大学出版社,2022:25.公权力的廉洁性是监察权最为首要且核心的监督客体。学界一般认为公权力主要存在国家公权力与社会公权利这两种类型。(37)部分学者认为除了国家公权力与社会公权利之外,公权力还存在第三种类型,即国际公权力。但从本质上讲,国际公权力只是国家主权的延伸,是国家公权力在国际领域中的体现。参见谭宗泽.论国家监察对象的识别标准[J].政治与法律,2019,(2).但在实践中,随着国家公权力单一管理模式向国家与社会共同治理模式的转变,国家公权力与社会公权利之间的二元对立状态逐渐消解。部分公权力类型具备了“准国家公权力”“社会化的国家公权力”的特殊属性,试图在国家公权力与社会公权利之间划出一道鲜明的红线近乎是难以完成的任务。由于公权力自身内涵的日渐丰富,这一演变趋势也给监察对象的认定带来了新的难题,通过行权类型来划定监察对象范围的做法难以厘清监察对象中的模糊地带,亟须提炼出更为合理、有效的界定标准。对此,就“何种类型公权力的行使者可以成为监察对象”这一问题而言,应充分考虑到具体行权行为是否满足“国家代表性”要素。也就是,公权行使行为必须要被视为国家行为在社会具体领域中的延伸与国家意志的代表。

对于“国家代表性”要素的判断,首先要立足于公权力行使行为的目的性考量。若特定人员从事具体管理职能主要是为了在市场经济活动中营利或只是纯粹地代表了某一集体内部的共同利益时,相关人员就不应属于监察对象。例如根据《物业管理条例》的规定,物业管理是基于业主聘用的方式,依据物业服务合同对房屋、配套设施、卫生环境、相关秩序进行管理、维护的活动。物业管理不具备法律意义上的公权力属性,其本质只是一种市场活动。因此,物业管理委员会或业主委员会等组织实施的侵犯业主合法权益的行为就不属于监察机关的监察范围。又如在十八届三中全会后所启动的新一轮国有企业改革中,国有参股、控股企业中管理人员的确认已经由政府任命的传统方式逐步转向了市场化的选聘方式。上述公私所有制企业中的董事长、(副)总经理、财务负责人等虽然属于国有企业中的重要管理力量,但其亦具有企业家或职业经理人等私主体身份。对此不可一概而论地认为该群体所行使的权力类型一定属于国家公权力,并将其纳入监察对象的范围之中,而是应该面向“国家代表性”要素,对聘用要求、任职条件、考核标准等方面进行综合判断。质言之,部分国企管理人员虽从事了符合公权力特征的管理行为,但相关管理行为若在本质上能够被评价为投资、创业、经营行为,则不宜将其认定为监察对象。

其次,基层群众性自治组织中从事管理的人员一直属于监察对象认定中的难点,《实施条例》的出台更是加剧了对此问题的认识分歧。《实施条例》第四十二条第(一)(二)项规定了,从事集体事物和公益事业管理的人员以及从事集体资金、资产、资源管理的人员属于监察法的监察对象。有学者认为,这两类人员所行使的权利是未突破社会群体自治限制的纯正社会公权力,因此应将其排除在监察对象范围之外。(38)钱小平.法秩序统一性视野下监察对象的体系解释[J].当代法学,2023,(1);魏昌东.监察全覆盖的理论逻辑与应然边界[J].南京大学学报(哲学.人文科学.社会科学),2022,(5).本文认为,对该问题的解决依然需要借助“国家代表性”要素的判断。

宪法及相关法律法规已经明确地表明了集体性内部事物管理权是村委会及居委会的基本职权。《村民委员会组织法》第十条更是认为村民委员会及其成员在执行村民会议、村民代表会议的决定过程中应该做到廉洁奉公。宪法及前置法不仅没有对基层群众性自治组织所从事的协助政府的社会管理与集体性内部事务管理进行区分,相反还以成文的法律形式将其具体职责的“涉公性”予以确认。由此可见,村委会或居委会等组织对集体性内部事务的管理属于国家行为在社会具体领域中的延伸与国家意志的代表,符合“国家代表性”要素的判断,具备国家公权力属性。一方面,社会共同体的自主立“法”与自我规制是克服政府治理目标过于庞大、弥补政府治理技术不够高效的重要路径。协助或承接政府管理事务只是具备了直接或显性的“国家代表性”,而集体性内部事务管理的“国家代表性”则体现了间接性与隐形特征,寓于法律法规、基础性制度、治理目标等多维之中,其有效地解决了错综复杂的利益纷争,化解了层出不穷的风险危机。(39)张青波.从社会共同体到社会治理共同体的法治路径——以基层群众性自治组织为中心[J].师大法学,2020,(1).另一方面,将基层群众性自治组织中集体性内部事务的管理人员纳入监察对象范围符合反腐败斗争的政策需要。全国纪检监察在2022年共处分59.2万人,农村、企业等其他人员共计41.3万人,占比近70%。(40)卿文洁,张贻旺,祝子丽.财会监督与其他监督的数字化协同机制研究[J].湖南财政经济学院学报,2022,(4).除了数量上的占比突出之外,其中还不乏“村官巨贪”等极端案件。例如淮北市烈山村的一名“巨贪村官”在任职的18年里通过侵吞、转移等手段方式侵犯村集体资产高达1.5亿元,(41)李买连,全承相,张贻旺.乡镇财政所内部控制条件特殊性分析[J].湖南财政经济学院学报,2021,(4).其理应属于国家腐败的重点治理目标。

(二)简短的总结:兼论《实施条例》的制度功能与应对态度

学界对监察对象的传统界定方案存在无法克服的弊端,可能衍生出监察越位、监察盲区、监察分散等实践偏差,同时还忽视了监察制度法治建设在规范供给端的演进现实。国家监察体制改革具有渐进性,这意味着《监察法》必然会伴随高度的抽象性与概括性特征。在此时代背景下,《实施条例》适时推出。作为监察法治中的第一部监察法规,《实施条例》有效地承担起监察对象范围、监察职责边界等重大问题的明确化与具体化任务。就监察对象的界定而言,部分学者认为《实施条例》的细化规定值得商榷,甚至部分条款应予以废除。其中一个重要原因就在于《实施条例》仅为释法性规定,而不属于法律的必然渊源(must-source)。(42)亚历山大·佩岑尼克.法律科学:作为法律知识和渊源的法律学说[M].桂晓伟,译.武汉:武汉大学出版社,2009:27.对此,本文的一个基本观点是:在当下阶段应尽量维持《监察条例》的基本效力,赋予其一定程度的教义性,对于存在显著争议的条文应采取法律解释先行的基本思路。其一,总体来看,《实施条例》对监察对象的细化规定整体上符合科学性、全面性与体系性的要求。《监察条例》及相关配套制度将《监察法》第十五条规定的6类监察对象予以细化一方面体现了监察对象认定的实质化倾向,即通过“行使公权力”这一实质内核将全部关联主体纳入监察范围之中;另一方面通过对管理行为及权利来源方式的列举等规定表达了立法者及权威解释者的审慎与克制态度,即防止监察对象认定过程中的漫无边际。其二,做到监察权运行体系的有规可循与有法可依一直都是监察体制改革中最为首要且紧迫的任务,由此才可以为监察权提供高效权威的行动引领。在《实施条例》已然承担起如此重任的前提下,否定监察对象在本体论层面的正当性难免会影响既有规范对实践的有效指导,过于强势的批判性反思更有可能引致监察实践中的进退维谷。

“监察全覆盖”是要解决监察体制改革之前存留的相关空缺与不足,以应对原有反腐败力度不够和辐射不强的现实症结。(43)陈伟.国家监察全覆盖的内涵、原则及重点[J].学术论坛,2020,(2).本文所提出的监察对象的界定标准——管理职能权力来源的国家代表性——主要有3点合理之处:(1)立足于监察对象“行使公权力”的本质特征,摆脱了身份属性的传统认定方法,契合监察体制改革的价值目标与行动逻辑;(2)围绕“行使公权力”这一监察对象内核提出了具有可操作性与有效性的界定标准。其中“管理职能”对应的是“行使公权力”的行为方式;“权力来源”对应的是“行使公权力”的法律评价;“国家代表性”对应的是“公权力”本身的实质蕴含;(3)注重对《实施条例》的理解与适用,符合界定标准与《实施条例》关于监察对象规定的适配性要求,满足监察制度建设的现实演进规律。

四、不同法域下监察对象与其他法律身份主体的衔接适用

《监察法》兼具实体法、程序法与组织法的三元特质。一方面,在纪监融合的大背景下,如何准确履行纪检、监察双重职责并打造出高效、规范的纪法贯通机制是进一步深化改革必须要解决的任务;另一方面,监察法制度体系的多科性也表明了监察权行使过程中的法法衔接具有重大的理论与实践意义。(44)曹鎏.论监察法治的核心要义及发展图谱[J].行政法学研究,2022,(5).作为监察法治中最为基础的问题域,监察对象及其范围的界定直接决定了监察机关调查职务犯罪、移送审查起诉等工作环节的精准性与高效性。本文认为,监察对象与其他规范主体的身份衔接主要存在以下两种情形:(1)在监察对象的识别过程中,如何理解监察法中监察对象与其他规范主体的逻辑关系?(2)在监察对象确定之后,如何在法域衔接层面进行监察对象与其他规范主体的身份转换并适用关联的法律规范?

(一)监察对象识别过程中的身份衔接

1. 《监察法》与《公务员法》

《公务员法》的适用基础在于《监察法》第十五条第(一)项与《实施条例》第三十八条。根据本文的观点,《监察法》总则中的“公职人员”属于广义概念,指所有公权行使者,其内涵明显要比“公务员”身份更为丰富。换言之,“公务员”及“参公管理人员”属于静态的身份识别标志,是监察法意义上监察对象的类型之一。就此而言,试图用公务员法中的相关规范来划定监察对象基本范围的做法并不可取。例如有学者将“是否接收财政供养”作为判断公职人员的辅助标准。(45)张异,黄一宸.论公职人员的认定——从国家监察体制改革的视角[J].公安学刊,2017,(6).在管理职能权力来源的国家代表性这种实质界定标准下,即使不借助于公务员法中的相关规范,依然可以将“公务员”及“参公管理人员”纳入监察对象范围之中。由此可见,监察法之所以以法律形式确认了“公务员”及“参公管理人员”的监察类型,一是符合法律共同体及一般公民的用语习惯与联想习惯,即“公务员”构成了公权行使者的典型类型;二是监察法通过这种列举式的立法体例可以形成相对具体且明确的“监察对象目录”,有助于开展对特定群体的重点监督,同时也可以简化监察机关的识别程序,帮助其快速准确地找到规制不同监察对象行为的上位法律并进行相应的处置。

2. 《监察法》与《刑法》

《刑法》中的职务犯罪主体主要分为国家工作人员与国家机关工作人员两大类,(46)根据《刑法》第九十三条第二款及相关立法解释,国家工作人员除了国家机关中从事公务的人员外,还包括了“以国家工作人员论”的拟制情形。其中还存在司法工作人员、海关工作人员、非国家工作人员等具体类型。本文认为,在监察对象的识别过程中,没有必要借助刑法中关于职务犯罪主体的规定。主要理由有三:

首先,监察法与刑法具有不同的价值追求、规制目的与学科基质。强化对国家公权力的监督是监察权的第一要义,(47)褚宸舸.监察法学[M].北京:中国政法大学出版社,2020:105.监察制度体系构建必须要以监察对象全覆盖与监察范围全覆盖为统领性原则,要将所有公权力的行使者纳入其中。而刑法关于职务犯罪主体的规定是确定具体罪名的构成要件要素,具有刑法政策导向与建构不法内容的机能与作用。诚如我国学者所述,对于“公职人员”与“国家工作人员”而言,这是两个不同法域的并非完全兼容的概念,不能简单地加以比较。(48)孙国祥.监察对象的刑法主体身份辨析[J].法学,2019,(9).其次,刑法旨在处罚对法益创设了重大危险或造成了重大侵害的行为。在保护公权力廉洁性不受侵犯的共同立法思想指导下,监察对象只有在涉嫌职务犯罪之时,才需要移送司法机关追究刑事责任。就此而言,监察法具有前置法地位,在法体系中当属第一调整性与保护性规范,而刑法关于职务犯罪的规定则为第二保护性规范。(49)田宏杰.刑法法益:现代刑法的正当根基和规制边界[J].法商研究,2020,(6).尽管刑法中关于职务犯罪主体的概念内涵比监察法更为成熟与固定,但是用后置法中的概念去划定前置法的规制范围无疑是方法论上的错误,颠倒了事物本身的因果关系。最后,作为监察法治体系中的根本之法,《监察法》所选取的“公职人员”“有关人员”的概念表述彰显了监察法治的中国特色,突出了监察法治的独立品格。“公职人员”“有关人员”虽非《监察法》之首创,但均表达出了立法者有意将其与“国家工作人员”等刑法中固有概念区别开来并保持距离的鲜明态度。

由此可见,监察对象范围的确定实际上是在监察法治思想的指导下对《监察法》文本规范所进行的合理解读,其体现的是对监察对象特定概念的内涵明晰与边界厘定过程。不同法域下的具体概念本身就有特定的规制对象与范围,探讨“公职人员”与“国家工作人员”之间的指涉关系其实不具备过多的意义,更遑论谁以谁为标准去进行立法表述上的修改。质言之,在监察对象的识别过程中,根本没有与《刑法》中职务犯罪主体规定的衔接空间。

(二)监察对象向职务犯罪主体的身份转换

1. “监刑衔接”下职务犯罪身份转换的基本思路

监察对象的识别并不涉及监察法与刑法的衔接适用。“监刑衔接”的真正适用情形实际上是指监察对象向职务犯罪主体的身份转换问题,即当监察对象涉嫌职务犯罪之时,如何适配刑法中具体的罪刑规范。

对于刑法而言,监察法具有前置法地位。监察权监督、调查与处置3项权能的运行对象仅需依照监察法规确定即可。例如既然《监察法》第十五条第(四)项规定了“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”属于监察对象,就没有必要讨论其是属于《刑法》中的“国家工作人员”抑或是“非国家工作人员”。而若已确定的监察对象涉嫌职务犯罪,则监察机关就应在立案及移送起诉环节中进行职务犯罪刑法主体的甄别、转换与具体罪名的认定。根据《监察法》第三十九条的规定,监察立案的前提之一是需要追究法律责任。不同类型的监察对象所对应的刑法条文并不一致,由于行为人的身份是刑法构成要件符合性的判断要素之一,因此只有确定了涉嫌职务犯罪的监察对象属于何种刑法主体才能继而认定是否需要追究其刑事责任。这是因为在刑法中,身份主体的不一致可能导致两个在客观方面完全相同的行为构成不同的罪名并适用不同的立案标准。例如村委会管理人员在承接具体公务时便具备了“国家工作人员”身份,而在管理集体财产或处理集体事务时便属于“非国家工作人员”,因此应当区分不同情形分别认定监察对象构成贪污罪与职务侵占罪。基于同样的道理,在监察机关移送人民检察院审查起诉的场合中,由于《起诉建议书》等材料涉及移送起诉的理由、法律依据与处理意见等,此时便需要以监察机关确认监察对象构成何种罪名为前提。

在监察对象向职务犯罪主体的身份转换过程中,监察机关必须要恪守罪刑法定原则。罪刑法定原则是刑法中的帝王条款,对此监察机关要先行明确刑法职务犯罪不同主体的内涵与外延,再去判断涉嫌犯罪的监察对象应被何种类型所涵摄。《刑法》中的“国家工作人员”具有明确固定的内涵,对此有学者认为,非国家工作人员例如民主党派机关、工商业联合会机关的工作人员等完全可能发生损害国家公权力廉洁性的行为,从而构成《刑法》规定的贪污受贿等职务犯罪。将这些人员排除在“国家工作人员”之外,便无法按照《监察法》的“全面覆盖”逻辑追究行为人的刑事责任。(50)茅铭晨.立法原意下的监察对象范围及界定[J].温州大学学报(社会科学版),2022,(3).这种观点的不妥之处其实就在于没有正确理解刑法中职务犯罪的实然范围。根据罪刑法定原则,非国家工作人员显然无法构成以“国家工作人员”为犯罪主体的刑法罪名,但并不意味着非国家工作人员损害国家公权力的行为就无法受到刑事处罚。身份转换中“监刑衔接”的基础在于以下两方面,其一是我国刑事立法形成了严密的职务犯罪法网,刑法中的职务犯罪主体包括了所有能够利用职务之便而实施犯罪的特定职务身份者,自然包括了部分“非国家工作人员”;其二,《实施条例》在对监察机关罪名管辖的细化过程中将职务侵占罪、挪用资金罪等罪名囊括其中,为监察法中“公职人员”与刑法中“非国家工作人员”在身份转换上的衔接适用提供了充足的制度依据与有效的规范支撑。

2. 监察工作人员刑法主体身份认定中的应对与完善

最后需要讨论的是,监察工作人员的刑法主体身份认定问题。由于监察机关的本质属性是政治机关,因此无论是《监察法》还是2022年颁布的《监察官法》均未明确监察工作人员的主体性质,因此对于监察人员能否构成刑法中以“国家司法工作人员”为主体的职务犯罪,例如刑讯逼供罪、徇私枉法罪等,值得进一步探讨。对此,本文赞同学界的多数观点,即监察工作人员具有准司法属性,可以适用刑法中有关司法工作人员的规定。(51)就该结论的理由而言,我国学者从监察调查权的性质、调查活动的法治约束、《监察法》第六十条、第六十三条的规定等作出了多角度的说明。刘艳红.职务犯罪案件非法证据的审查与排除——以《监察法》与《刑事诉讼法》之衔接为背景[J].法学评论,2019,(1);李运才.论监察对象与职务犯罪主体的“法法衔接”[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2019,(2);谢芳,刘艳红.监察工作人员准司法属性与刑法适用[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(6).但需要指出的是,监察法规在罪名管辖层面的有关规定在一定程度上阻断了监察人员适用司法工作人员职务犯罪的衔接空间。例如《实施条例》第二十七条明确规定了监察机关依法调查的非法拘禁罪、虐待被监管人员罪、非法搜查罪的主体应是司法工作人员以外的公职人员。监察体制改革过程中之所以保留了检察机关对司法工作人员利用职权实施职务犯罪的管辖权,主要原因就在于检察机关的侦查更容易发现诉讼过程中司法人员的职务犯罪,对其审理也更为便捷。(52)钱小平.监察管辖制度的适用问题及完善对策[J].南京师大学报(社会科学版),2020,(1).依据这种逻辑,对于监察人员涉嫌司法性质的职务犯罪而言,更具调查或侦查优势的理应是监察机关自身,而并非是检察机关。这表明了,《实施条例》的上述规定其实是将监察人员肯认成司法工作人员以外的公职人员了。

由此可见,将监察工作人员解释为司法工作人员只是学界目前提出的最为经济的解决方案。这种做法不是法律上的拟制活动,而正是对司法工作人员的本质阐释。国家监察体制改革间接性地突显了法律的滞后性特征,因此从长远来看,通过立法上的调整以促进监察法与刑法的协调与融贯才是治本之策。考虑到监察权的复合属性,直接在《监察法》或《监察官法》中确认监察人员的司法主体身份并不现实,恰当的路径是在《刑法》第九十四条中增加“监察调查”这一职责类型,以包含监察人员调查职务犯罪的情形。与此同时,监察制度的配套规范也应及时进行修改或制定,例如对于监察人员涉嫌私放在押人员、失职致使在押人员脱逃等典型司法性质类职务犯罪,应赋予监察机关以相应的管辖能力。

结 语

对监察对象基本内涵与范围边界的合理认定具有重要的意义,其直接决定了“监察全覆盖”这一监察体制改革目标的实施效果,有助于形成独立性、系统性与专业性的国家监督权力运行机制。因此,监察对象界定标准的确立必须要以《监察法》为根本依托,并在此基础上充分适配《实施条例》的相关规定。目前来看,《实施条例》作为监察法治中的第一部监察法规,可以有效地承担起监察对象范围、监察职责边界等重大问题的明确化与具体化任务。因此在当下阶段,需要尽量维持《实施条例》的基本效力并采取解释先行的基本思路。一方面,在监察对象的界定问题上,要加强对监察法律规范的文义解释与体系解释,厘清“公职人员”“有关人员”等概念的规范意涵与体系定位;另一方面,在监察对象识别标准的确立问题上,既有观点要么过于注重对身份要素的形式判断,要么无法对“行使公权力”的实质标准提出合理的限制,容易形成监察盲区或监察越位的实践困境。为此,本文将监察对象的识别标准细化为“管理职能”“权力来源”与“国家代表性”3个方面,并分别对应于“行使公权力”的行为方式、法律评价与本质特征3个方面,其不仅为行使公权力这一实质标准提供了具有操作性的检验基准与判断步骤,同时也契合监察体制改革的价值目标与行动逻辑。最后,还需注意监察对象与其他法域下法律身份主体的衔接适用问题。可以预见的是,随着立法法正式确认了国家监察委员会制定监察法规的权限,监察法律制度与其他法律体系的衔接将会更加顺畅、稳定,监察法治也会愈发满足规范化与法治化的价值要求。