江苏省金湖县：用产权要素“小市场”撬动农业农村“大资源”

◎张和明

近年来，江苏省金湖县坚持以农业农村现代化为目标，以全面深化改革为抓手，持续推进农村土地制度、农业经营制度、集体产权制度等关键领域改革创新，先后四轮被确定为省农村改革试验区，承担16 项省级以上改革试点任务。随着农村劳动力加快转移、农村综合改革持续深化，农村产权交易需求增长与市场机制不健全的矛盾不断凸显。2015 年以来，金湖县坚持问题导向、需求导向、效果导向，大胆先行先试、积极探索创新，持续推进农村产权交易市场标准化建设，不断提高农村资源市场化配置水平，真正实现用产权要素“小市场”撬动农业农村“大资源”。

一、主要成果

金湖县农村产权交易中心先后制定2 项农村产权交易省地方标准，参与制定2 项国标和3 项省地标及多项市地标。截至目前，全县农村产权累计交易16903 笔，交易金额42 亿元，交易溢价达1.6 亿元。该县农村产权交易市场建设绩效考评连续6 年位列全市首位、全省前三名，其中2019、2020 年连续2 年交易工作省监测评价得分全省县(市、区)第一名。2020 年年初，县农村产权交易市场标准化建设试点工作入选省委改革办“省级试点形成的可复制推广经验”清单。

二、主要推进措施与成效

一是坚持政府主导，实现从“场外交易”到“场内交易”。金湖是农业大县，人均耕地面积全省最多，农村产权交易涉及面广、需求量大。之前由于缺乏统一规范的农村产权交易市场，普遍进行私下交易，存在较大风险隐患，群众合法权益难以得到有效保障。金湖县充分发挥政府服务保障作用，按照“六统一”管理模式，成立县镇两级农村产权交易（服务）中心，在县市民中心建设700平方米的县级农村产权交易平台。按照省定“八有”标准，建成8 个镇街农村产权交易服务大厅，实现全县镇街农村产权交易市场全覆盖。依托全省农村产权交易信息服务平台，实现县、镇、村信息联动共享，推动资源在更大范围内流通配置，通过充分竞争全面提高资源效益，如塔集镇叶家渡鱼塘养殖经营权交易亩均溢价509 元、溢价率达60%。率先探索村级物资和服务采购平台交易，做到项目全覆盖、交易不见面、全程可追溯，有效降低了交易风险、提高了交易效率、节约了交易成本。2019 年12 月26 日，成功成交全省第一笔农村产权线上交易项目。12 月28 日，成功承办全省农村产权线上交易启动仪式。在全省首家探索开展农村产权交易前置审批线上化，继创新线上交易实现竞标人在线竞价服务功能后，又拓展村集体在线办理发包项目流转审批、公告审查等交易业务，发包人与意向受让人线上交易服务实现闭环，打通农村产权交易全流程数字化最后“一公里”。

二是坚持标准铺路，实现从“自由无序”到“规范有序”。规范的市场秩序是资源要素合理流动的基础。金湖县坚持以标准化引领市场建设，按照交易流程化、流程制度化、制度标准化理念，全面完善农村产权交易标准化流程。创新推行“交易申请、前置审核、信息发布、资格审查、组织交易、签订合同、出具鉴证”的“交易七步法”，按照产权种类分别设定交易细则、合同管理、档案管理等工作标准，制定交易各参与方权责清单，实现交易流程标准化、文书模板化、运行规范化。实施档案标准化管理，打造数字化档案管理系统，在全省率先建成农村产权交易“三星级”、AAA 数字档案室。强化矛盾风险管控，出台土地流转流入方资格审查办法，按期发布全县耕地、养殖水面、四荒地等交易价格指数，引导土地经营权合理流转。开展构建农村土地经营权流转风险防范机制建设试点，全县推行土地经营权流转履约保证保险，有效降低土地流转经营风险。截至目前，已办理土地经营权流转履约保证保险283 笔，承保流转费6300 万元，参保农田面积约6.35 万亩。

三是坚持产业引领，实现从“分散经营”到“规模经营”。土地“碎片化”“分散化”是农业现代化的重要掣肘因素。金湖县坚持围绕产业链布局资源链，引导土地资源向家庭农场、专业合作社等规模主体聚集。目前全县共流转土地53.4 万亩，适度规模经营比重达87%，有效破解了耕地碎片化问题，提升了农业规模化效应。策应全域旅游发展，积极引导社会资本通过市场化手段流转农村耕地、林地，发展特色景区和农家乐、采摘园等现代农业，打造了十里果林、金绿源、三禾农庄、一品葡萄园等一批乡村旅游项目。着力拓展市场服务功能，整合政府、中介、金融等各类资源，打造农村产权“经营主体+流转市场+金融机构”抵押融资模式，制定抵押贷款价格评估、保证保险、财政贴息、风险补偿、风险处置等系列制度和办法，积极融通农村资源与社会资本两大要素。累计办理土地经营权抵押贷款1052 笔、6.9 亿元，贷款笔数、贷款额均位居全省前列。大力培育新型农业经营主体，培育示范家庭农场1164 家、示范合作社602 个。成功获批全国农民专业合作社质量提升整县推进试点。

四是坚持监督护航，实现从“暗箱操作”到“阳光透明”。为切实防止农村产权交易过程中出现优亲厚友、暗箱操作等消极腐败问题，金湖县坚持权力监督与制度制约相结合、内部监督与外部监督相统一，积极探索构建高效管用的监督机制。成立县农村产权交易监督管理委员会，对全县农村产权交易工作进行协调指导、监督管理。坚持“应进必进”，与县纪委联合发文明确农村产权交易进场交易品种和范围、违规交易情形以及责任追究的实施办法。全面开展农村集体资产资源测绘清查，建立集体“三资”动态监督数据库，推动土地经营权、水面养殖经营权、村级小型公益性工程等11 类农村产权全部进场交易，避免了产权交易暗箱操作、体外循环。强化权力运行监督制约，出台村级权力清单30 条，制定农村集体产权处置流程图，推动小微权力规范化运行。开发“阳光村务户户通”系统，打造“一网三屏”全面公开模式，群众通过网络、电视、手机、公共电子屏随时查看每一笔产权交易情况，真正做到让群众明白、还干部清白。

五是坚持功能拓展，实现“单项服务”到“系统集成”。制定出台农村集体小型工程项目建造“土专家”管理制度，解决村集体管理工程建设项目能力短板问题，较好地减少村集体工程项目建设及管理费用开支。经统计，每年全县126 个涉农村（居、社区）集体可节约工程管理服务费用近300 万元，节省工程投资造价约1000万元。创新将土地承包仲裁纳入农村产权交易实体市场一体化建设，实现从组织土地流转交易、开展法律政策咨询、流转合同备案管理到履约纠纷调解仲裁的闭环运行。截至目前，已立案受理土地承包经营纠纷案件136 起，调解结案97 起，裁决39 起。36 件生效裁决全部得到履行或执行到位，有效维护农村土地承包关系稳定，保护群众合法权益。2023 年3 月24 日，成功举办全省农村承包管理培训暨经营纠纷调解仲裁宣传教育活动，在全国率先启动农村土地仲裁庭审在线直播。“产权交易+仲裁”模式，妥善化解了农村产权交易争议矛盾，及时消除了不稳定因素。规范的交易秩序有效免除了群众的后顾之忧，激发了资源流动活力，促进了农村资源要素的高效配置。