海南自由贸易港建设推动南海区域经济合作的策略研究

彭兴智 张礼祥

在党的二十大报告中，海南自由贸易港建设被列入新时代十年成就和未来战略部署，这表明党中央高度重视海南自贸港建设，并将海南自贸港建设定位为推进高水平对外开放、推动经济全球化的国家战略，也向世界表明了中国扩大对外开放的鲜明态度。当前，海南自贸港承担“三区一中心”的重要使命，是中国面向太平洋—印度洋的重要对外开放门户，也是国内国际双循环的重要交汇点、21世纪海上丝绸之路的战略支点以及联结中国和东盟这两个全球活跃市场的重要枢纽，在南海区域经济发展格局中具有显著地缘区位优势。在此地缘经济格局中，海南自贸港在建设过程中加强与东南亚国家和地区交流、推动南海区域经济合作，是自贸港发展的重要方向与任务，也是我国扩大面向东盟、面向东南亚地区开放的一个重大战略。据此，为全面贯彻党的二十大精神和习近平总书记重要批示精神，并针对《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中提出要“推动海南与‘一带一路’沿线国家和地区开展更加务实高效的合作”“加强海南与东南亚国家的沟通交流”，以及《海南自由贸易港建设总体方案》中提出要“加强与东南亚国家交流合作”，本文的研究重点是海南自贸港建设推动南海区域经济合作的新机遇、挑战与对策。这对于我国主动参与并推动经济全球化、区域化，进一步构建双循环互促新发展格局以及深度融入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）具有重要意义。

一、海南自贸港建设取得的成效

海南自贸港设立以来取得了显著成效，并对南海区域经济合作产生了积极影响。2018年4月13日，习近平总书记在海南建省办经济特区30周年大会上宣布支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中再次强调“加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。这四年间，在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，在中央和国家各部委的大力支持下，海南自贸港建设有序推进、进展明显。

（一）形成“一本三基四梁八柱”框架并推进对外开放与合作

海南自贸港建设在制度架构层面已清晰形成“一本三基四梁八柱”战略框架，形成了自贸港建设要推进对外开放与区域合作的共识。其中，“一本”是顶层设计，即以习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示作为指引海南自贸港建设的顶层设计，引领海南自贸港深化改革开放与扩大对外开放，加强“一带一路”区域合作；“三基”是制度基石，即以《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》《海南自由贸易港建设总体方案》《中华人民共和国海南自由贸易港法》三个重要文件及法规作为海南自贸港深化改革与扩大对外开放的制度基础，主要围绕制度开放推进区域合作；“四梁”是目标定位，即海南自贸港要着力打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，围绕“三区一中心”的战略定位，积极实施区域合作发展战略，加强与东南亚国家和地区的交流合作；“八柱”是稳固支撑，即海南自贸港建设的战略规划是持续完善政策环境、法治环境、营商环境、生态环境以及经济发展体系、社会治理体系、风险防控体系、组织领导体系，这是自贸港对外开放与区域合作的结构支撑。

（二）营造一流营商环境且对外贸易取得突破增长

首先，海南自贸港的营商环境经过不断优化，已在总体上达到我国一流水准。四年间，海南自贸港着力构建以“零关税、低税率、简税制”和贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利以及数据安全有序流动为主体的营商政策框架。根据2023年海南省政府工作报告中的统计数据，海南自贸港累计出台实施了180多项政策文件，发布了134项制度创新案例，经济外向度提高了15%，并推动实施了全国首张跨境服务贸易清单和最短外商投资准入负面清单。其次，在优化营商环境的基础上，海南自贸港的外贸进出口总值也稳步增长。根据海口海关的统计数据，海南自贸港从2018年建设以来，外贸进出口总额呈现逐年增长的态势（见表1）。

表1 海南自贸港建设以来外贸进出口总额年度统计（2018—2022年）

（三）经济转型发展取得显著成效并带动区域产业转型升级

首先，在经济转型与产业发展方面，根据2022年中共海南省第八次代表大会报告中的统计数据，海南自贸港的高新技术企业数量增长4.98倍、营收增长1.79倍，以旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业为核心的“四大主导产业”增加值占比约70%，对经济增长的贡献率将近80%。其次，海南自贸港的经济转型也逐步带动南海区域产业转型升级。在全球经济复苏乏力的形势下，海南自贸港在实现自身经济转型升级后，与东盟等南海区域内的经济体进行产业分工与区域合作，在旅游业、现代服务业、高新技术产业、新能源、深海等新兴产业领域逐步带动南海区域产业创新与升级。

（四）与东南亚国家和地区在南海区域内的交流合作密切

海南自贸港建设以来的主要国际贸易伙伴是东南亚国家和地区，各方在南海区域内的交流合作日益密切。首先，在贸易伙伴方面，2022年海南自贸港对东盟和RCEP成员国的外贸进出口分别是395.4亿元和711.8亿元，分别同比增长62.0%和23.7%（见表2），均有较大增长幅度，新加坡、越南、印度尼西亚和菲律宾是与海南自贸港经贸交流合作密切的主要国家。其次，在贸易结构方面，海南自贸港主要从东南亚国家和地区进口木材、天然橡胶等，东南亚国家和地区主要从海南自贸港进口机电产品、成品橡胶和成品纸等。这表明海南自贸港与东南亚国家和地区之间的贸易结构具有一定互补性，未来也具有提升空间。

表2 2022年海南自贸港与主要贸易伙伴进出口情况

二、海南自贸港建设推动南海区域经济合作的理论内涵及新机遇

党的二十大报告关于“推进高水平对外开放”的重要论述中强调“加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”，阐明我国将实施更加积极主动的开放战略，这为海南自贸港建设推动南海区域经济合作提供了理论指引，并带来了新的机遇。

（一）海南自贸港建设推动南海区域经济合作的理论内涵

1.以合作共赢为宗旨

党的二十大报告关于高水平对外开放的重要论述是海南自贸港建设推动南海区域经济合作的理论支撑，其理论内涵是以合作共赢为宗旨推动对外开放与区域合作，建设开放包容、合作共赢的自由贸易港。高水平对外开放的内涵与宗旨是合作共赢、开放发展，推进“一带一路”区域合作，推进构建人类命运共同体（赵龙跃，2022）。在地缘经济格局中，海南自贸港作为中国的南海门户，与东盟等南海区域内经济体共处21世纪海上丝绸之路经济带，自贸港若要走向世界、扩大面向全球的自由贸易区网络，必先走向南海、扩大面向东南亚的自由贸易区网络。因此，高水平对外开放要求海南自贸港以合作共赢为宗旨，深化对外开放与区域合作，在扩大面向全球的自由贸易区网络的进程中，加强与东南亚国家和地区的交流，推动南海区域经济合作。

2.以制度型开放为核心

高水平对外开放的新特征是以制度型开放为核心推动对外开放与区域合作，强调制度集成创新与国际规则对接，推进多边主义与区域经济合作。在学理层面，高水平对外开放是对外开放理论的发展创新，是对外开放理论的升级版。对外开放的理论发展与关税同盟理论、大市场理论、自贸区理论密切相关，其内涵是进行市场开放与合作发展，参与经济全球化。当前，党的二十大报告深化了对外开放的理论内涵，创新性地提出“扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。这表明，高水平对外开放的新特征是以制度型开放为核心，亦即当前中国的对外开放已由商品和要素流动型开放向规则、规制等制度型开放转变，围绕国际规则对接、国际规制合作、营商环境优化和自贸港集成创新等进行制度型开放，并从参与经济全球化转变为引领推动经济全球化，从单边合作、双边合作发展到多边合作。

在理论指导实践的层面，开放是自贸港的生命线（朱福林，2020），中国特色自贸港是设在境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是开放水平最高的特殊经济功能区。这决定了海南自贸港具有特殊的开放政策体系，实施比传统自贸区更开放的贸易政策（见表3）。在党的二十大关于高水平对外开放重要论述的理论指引下，海南自贸港开放的大门将更大、更深，以制度开放与规则对接为特点，加强与东南亚国家和地区交流合作，提升区域内经贸规则的互通性，扩大面向东南亚的自由贸易网络，推动南海区域经济合作。

表3 自由贸易区与自由贸易港的开放水平比较

（二）海南自贸港建设推动南海区域经济合作的新机遇

1.扩大制度型开放为自贸港融入区域经济合作注入新动力

党的二十大报告强调扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，这为海南自贸港融入区域经济合作提供了新的制度动力，有助于海南自贸港扩大对外开放与深化区域合作。在新征程中，党中央赋予海南自贸港更多先行先试的权利，支持海南自贸港主动适应，并对接国际高标准经贸规则，鼓励海南自贸港探索对接RCEP、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高水平经贸规则。海南自贸港将围绕党中央、国务院关于扩大制度型开放的决策部署，对标全球制度型开放的最高标准，积极探索制度集成创新与扩大自由贸易网络，逐步面向南海、面向东南亚、面向全球建设开放包容、合作共赢的自贸港，并以高水平对外开放引领推动南海区域经济合作。

2.构建新发展格局为自贸港打造双循环交汇点与促进区域合作提供支持

党的二十大报告强调在推进高水平对外开放的过程中以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平，这为海南自贸港打造国内国际双循环重要交汇点与促进区域合作提供了支持。在新征程中，党中央的方针政策有利于海南自贸港打造中国企业走出去、外资企业走进来的门户基地，在促进南海区域经济合作中发挥关键作用。在国内循环的层面，海南自贸港在与东南亚国家和地区的经贸交流合作过程中，将挖掘国内超大规模经济腹地的市场优势，以国内大循环吸引国际资源要素。在国际循环的层面，海南自贸港建设将利用国家赋予的“零关税、低税率、简税制”等特殊政策，促进南海区域内的资金、物流、数据和人力资源等要素自由流通，在更大范围、更宽领域和更深层次上与东南亚国家和地区进行区域经济合作。

3.共建“一带一路”为自贸港建设推动区域经济合作提供战略支撑

党的二十大报告强调推动共建“一带一路”高质量发展，这为海南自贸港建设推动南海区域经济合作提供了战略支撑，有助于海南自贸港同“一带一路”沿线南海国家和地区开展以合作共赢为宗旨的区域合作。在新征程中，党中央支持海南自贸港建设21世纪海上丝绸之路的战略支点，增强区域辐射带动作用，推动南海区域内贸易和投资自由便利化。海南自贸港将积极推进共建“一带一路”倡议，与“一带一路”沿线南海区域内的东南亚国家与地区深化合作，扩大面向东南亚、面向全球的高标准自由贸易区网络。一方面，将加快区域内的货物和商品自由流动，促进东南亚国家与地区扩大对华进出口市场和外国直接投资；另一方面，将为东南亚国家与地区吸引区域外的资本、技术和人才，促进南海区域与世界其他区域的生产要素交流互动，让区域经济发展更有活力、更加包容。

三、海南自贸港建设推动南海区域经济合作存在的问题与挑战

受益于党中央、国务院将海南自贸港建设定位为推进高水平对外开放、推动经济全球化区域化的国家战略，海南自贸港建设与区域经济合作已取得一定成效。但是，海南自贸港建设推动南海区域经济合作也存在一系列问题与挑战。

（一）制度型开放的水平不够高

当前，海南自贸港扩大规则、规制和标准等制度型开放的水平不够高，与RCEP、CPTPP等协定中的国际经贸规则开放水平相比还有一段差距，制约了自贸港建设推动南海区域经济合作的效能。首先，海南自贸港与RCEP、CPTPP之间的国际经贸规则对接不够深入，制度集成创新的能级有待提高，关于RCEP原产地证书、国际商务区的部分制度设计不够精准，且尚未完全实施关于落实RCEP的政策方案或行动计划。其次，海南自贸港尚未做足CPTPP中关于高级经贸规则的压力测试，当前自贸港的制度创新侧重于货物贸易自由化便利化，在数字贸易、服务贸易等方面的制度型开放水平较低。在服务贸易方面，关于缩减负面清单的配套制度体系尚未完全建立。在当前较前沿的数字贸易方面，自贸港关于数字贸易开放的议题研究起步较晚。

（二）与东南亚国家和地区的区域交流受到国际形势冲击

当前，国际经济形势复杂严峻，单边主义、保护主义、孤立主义和逆全球化思潮抬头，对于属于岛屿经济体的海南自贸港而言，与东南亚国家和地区的南海区域交流受到了一定的阻碍。特别是，当前美国企图通过政治、经济、外交和规则制定等手段遏制中国发展。2022年5月，美国宣布启动一项新的亚太经济伙伴关系——“印太经济框架”（IPEF），其主要内容包括互联互通的经济、有韧性的经济、清洁的经济和公平的经济这四大支柱。美国的实质目的是将中国排除在太平洋—印度洋区域经济发展体系之外，企图孤立中国（顾宝志等，2022）。南海区域位于太平洋—印度洋区域的核心地带，美国图谋利用“印太经济框架”，以投资、结盟为名义拉拢东盟，试图把东盟纳入由美国主导的“印太”区域合作机制中，这对海南自贸港与东盟交流合作、推动南海区域经济合作带来了一定挑战。

（三）与东盟的海洋经济联动发展水平较低

南海区域的地缘经济特质是具有海洋属性，海南自贸港在地缘经济格局中处于中国—东盟、21世纪南海海上丝绸之路的重要节点上，但目前海南自贸港与东盟的海洋经济联动发展水平较低，在一定程度上制约了自贸港建设推动南海区域经济合作的动能。当前，海南自贸港的海洋经济体量小、海洋资源开发利用效率不高，导致自贸港与东盟之间的海洋经济贸易联动发展水平较低，双方在海洋渔业、海洋牧场、蓝碳等方面的合作仍处于初级阶段，尚未形成完善的南海海洋经济联动发展体系。同时，海南自贸港与东盟之间的海洋经贸发展不平衡，海南与新加坡、越南和马来西亚的海洋贸易合作较紧密，但与其他东盟国家的海洋贸易规模偏低。

（四）特色产业发展程度较低且合作动力不足

虽然近年来海南自贸港形成了以旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业为核心的特色产业，但海南的产业基础薄弱，特色产业发展程度与产值仍有待提升，尚未形成特色产业优势，导致自贸港与东南亚国家和地区的产业合作动力不足。在产业体量方面，2021年海南自贸港的生产总值为6475.20亿元，在全国排名仍然靠后，其他服务业（1353.90亿 元）、工 业（683.6亿 元）、金 融 业（422.79亿元）、农林牧渔业（1300.67亿元）等重要产业的产值数据均相对较低（见表4）。由于产业基础薄弱，海南自贸港在产业链、供应链和价值链等方面的区域竞争力不强，与东南亚国家和地区之间的旅游业、服务业、高新技术产业、特色农业等产业合作规模较小，产业合作动力不足，双边产业分工仍以低附加值产品为主。

表4 2021年海南自贸港生产总值及增长情况

（五）交通基础设施建设落后导致与东南亚联通不足

贸易畅通是扩大国际贸易的关键，但当前海南自贸港的交通基础设施建设较为落后，无法为自贸港与东南亚国家和地区之间的自由贸易提供便利的运输保障，制约了自贸港与东盟等南海区域内经济体的互联互通，也制约了海南自贸港建设“区域总部基地”。具体而言，目前海南自贸港与上海等国内港口或新加坡等国际港口的交通基础设施相比存在较大差距，尤其是海南的港口、机场建设相对落后，存在一些短板。在海运方面，海南岛四面环海、海岸线长，但大型港口数量少，港口专业化程度低，海口港、三亚港等港口的吞吐量有待提升，东南亚国家货轮来港次数较少。在空运方面，海南自贸港尚未建成区域空港枢纽，直飞东南亚国家的航线较少。

四、海南自贸港建设推动南海区域经济合作的对策

（一）面向东南亚推动以制度型开放为核心的高水平对外开放

党的二十大报告强调稳步扩大规则、规制、管理和标准等制度型开放，海南自贸港应进一步推动以制度型开放为核心的高水平对外开放，积极对接国际自由贸易规则，加强与东南亚国家和地区交流，推动南海区域经济合作。首先，海南自贸港要将自身贸易规则与RCEP对接，与RCEP形成叠加联动发展效应，并提升海南自贸港与东盟之间的自由贸易便利化程度，与东盟共同落实“统一减让”“国别减让”等RCEP相关措施。同时，海南自贸港还应制订关于落实RCEP的行动计划，深入推进实施《海南省落实〈区域全面经济伙伴关系协定〉（RCEP）20条行动方案》，探索建设RCEP（海南自贸港—东盟）国际商务区，鼓励签发面向东盟国家的“RCEP原产地证书”。其次，海南自贸港要进一步试点积极对接CPTPP的贸易规则，尤其是在当前备受关注的数字贸易规则方面，海南自贸港要加强与东南亚国家和地区对接数字贸易规则和规制，探索构建南海区域内的数字贸易合作机制。

（二）依托博鳌亚洲论坛加强与东南亚国家和地区的区域交流

博鳌亚洲论坛是海南自贸港加强与东南亚国家和地区之间区域交流的重要招牌，有助于防范和避免美西方通过“印太经济框架”孤立和遏制中国发展。未来，海南自贸港要与论坛深度互动，充分借助博鳌亚洲论坛及相关分论坛在经济、人文等领域的合作交流渠道，加强与东盟交流，促进南海区域内的智库、商会和行业组织等交流互动，以此增进南海区域经济合作的共识。尤其是，利用“经济发展与安全”“数字经济”“21世纪海上丝绸之路岛屿经济论坛”“一带一路：合作发展的新实践”“南海合作”等分论坛，为南海区域经济合作提供智力支撑。例如，2022年的南海主题分论坛就是以“南海可持续发展的新愿景与新路径”为主题，中国与东盟围绕南海和平稳定、南海区域合作与治理等议题展开交流。同时，还应利用在2022年论坛年会期间成立的海南自由贸易港—东盟智库联盟，未来围绕自贸港建设与南海区域经济合作等议题深化学术交流与政策交流。

（三）构建“南海经济合作圈”加强与东盟的海洋经济联动发展

海南自贸港是21世纪海上丝绸之路的战略支点，东盟处于21世纪海上丝绸之路经济带的关键位置，双方都处于南海区域，据此海南自贸港应该探索构建“南海经济合作圈”，加强与东盟的海洋经济联动发展。首先，海南自贸港应重点加强与马来西亚、印度尼西亚、越南和菲律宾在海洋资源、海洋油气与海洋牧场等方面的经贸合作，海南自贸港提供资金或科研优势，东盟国家提供劳动力资源或渔业资源优势，双方加强海洋经济要素整合与协调，构建新型海洋经济体系。其次，海南自贸港应与东盟加强南海区域内的“蓝碳”合作，双方应利用南海区域内的蓝碳资源优势，共同发展“碳汇渔业”，共同开展清洁、环保的水产养殖合作，以及共同推动海上新能源与绿色经济合作，包括海上风能、波浪能和潮汐能等技术合作，逐步建构“蓝色”能源体系与绿色经贸联动发展体系。

（四）以特色产业加强与“一带一路”沿线南海国家和地区的合作

海南自贸港应以旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业这四个特色产业，加强与“一带一路”沿线南海国家和地区的产业合作，特别是要加强与东盟之间的产业合作。首先，在旅游业方面，海南自贸港应与东盟合作发展海洋旅游产业，共同打造南海旅游消费中心。海南自贸港应着重与泰国、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚开展海洋度假、邮轮旅游、生态旅游和热带娱乐等旅游合作。同时，应推进建设博鳌乐城国际医疗旅游先行区，与新加坡自贸港进行生物医药产业交流合作，推进南海区域的医疗旅游产业合作。其次，在现代服务业方面，海南自贸港应重点同新加坡加强金融服务贸易合作，并完善海南自贸港与东盟之间的跨境支付体系，建设跨境电商平台，助推跨境电商的高质量发展（徐保昌，2022）。再次，在高新技术产业方面，海南自贸港应与东盟在生物科技、深海装备、数字经济和信息科技等方面进行创新合作，共同推进产业结构向高端化升级。最后，在热带特色高效农业方面，海南应充分发挥在热带农业、南繁种业等方面的产业优势，与东盟合作建设热带农业跨区域产业链，加强热带农业经济合作，支持海南企业到泰国、越南、柬埔寨和老挝等国家开展水稻种植、蔗糖加工等活动，合作发展农产品加工业、农业种业等。

（五）打造海南自贸港—东盟互联互通

海南自贸港应加快推动西部陆海新通道的国际航运枢纽和航空枢纽建设，重点推进自贸港与东盟之间的海运、空运互联互通建设，围绕交通基础设施的互联互通，拓展海南至东盟国家港口、机场的航线，增加物流航线，提升通关效率，打造海南自贸港成为“南海双枢纽”（海运枢纽、空运枢纽）。在海运方面，加强海南自贸港的港口建设，进一步优化整合港口资源。洋浦港是中国距离东南亚最近的集装箱港口，海南自贸港应采取开辟集装箱内外贸航线、新注册船舶等措施，进一步推进洋浦港建设成为海南与东盟经贸联系的重要联络点。同时，提高海口港、三亚港等港口的吞吐能力，增加深水泊位，重点与新加坡、马来西亚、越南和印度尼西亚的港口进行合作，提升东南亚货轮来港次数。在空运方面，应强化海南自贸港的区域航空枢纽功能，推进海口美兰机场的扩建工程，开展三亚新机场、儋州机场等的前期基础工作，提升机场的国际中转保障能力，扩大航空权开放，增加海南自贸港直达东南亚乃至全球各国的航线，探索构建南海区域内的空中经济走廊。

（六）推进海南自贸港—东盟建设“两个总部基地”

未来，应推进海南自贸港—东盟建设“两个总部基地”，即探索打造中国企业进入东盟的总部基地和东盟企业进入中国的总部基地，以“两个总部基地”建设为抓手推动南海区域经济合作。一方面，以海南自贸港为战略支点，探索建设中国企业进入东盟投资合作的“总部基地”，通过OFDI来提升中国创新效率，为中国企业以“走出去”带动创新发展提供战略支持（赵甜、方慧，2019）。同时要吸引制造业、旅游业、物流业和数字经济等领域的央企、国企在海南自贸港设立总部基地，打造央企境外业务总部、央企境外资金归集总部和央企境外产业回流总部（迟福林等，2022）。另外，还要吸引港企在海南自贸港设立区域总部，加强琼港合作，逐步实现海南自贸港与香港之间的产业链、价值链和金融服务链桥接。另一方面，以东盟为基点，探索建设东盟企业经由海南自贸港进入中国超大规模市场的“总部基地”，积极引导东南亚跨国公司地区总部向海南自贸港集聚。海南自贸港要进一步研究出台关于总部基地建设与总部经济发展的政策法规，打造与“总部基地”相适应的国际一流营商环境与服务体系。