RCEP框架下成员国通关便利化比较及对我国的启示

党英杰 朱 振 掌孝恩 耿 丽 唐红军

根据《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）批准生效的有关规定以及RCEP成员国国内立法核准进程，随着文莱、柬埔寨、老挝、新加坡、泰国和越南6个东盟成员国和中国、日本、新西兰和澳大利亚4个非东盟成员国陆续提交核准书，RCEP自2022年1月1日起在上述10国正式生效。以此为契机，进一步深化通关便利化改革、提升跨境贸易便利化水平，对促进形成区域一体化大市场、加快构建我国新发展格局具有重要意义。本文选取RCEP成员国中与我国贸易份额比重较大、国际影响力较强的日本、韩国、新加坡等部分国家为主要研究对象，基于世界贸易组织（WTO）、世界海关组织（WCO）等国际组织机构对贸易便利化的有关要求，围绕进出口货物通关时间、“单一窗口”建设等便利化关键领域的实践做法进行比较分析研究，由此得出对我国提升通关便利化水平的有益启示。

一、RCEP中通关便利化的主要内容

RCEP协定主要框架包括序言、20个章节、4个市场准入承诺表附件；其中，通关便利化方面的措施主要分布在第四章“海关程序和贸易便利化”，在其他章节如第五章“卫生与植物卫生措施”、第六章“标准、技术法规和合格评定程序”等有所涉及。本文结合实践中影响通关便利化水平的不同维度和实操层面需改进的方向，将RCEP协定中涉及通关便利化的内容归纳提炼为以下四个层面。

（一）宏观制度设计层面

一是执法一致性问题。各缔约方应在其关境内就法律法规和程序保持统一，这是首次在自由贸易协定中对执法一致性进行规定。各国应确保其进出境相关法律法规、规章制度等措施在全关境各个口岸保持一致。

二是公开透明度问题。各缔约方应以非歧视和容易获取的方式，及时公布进出境、过境相关的程序、表格和文件要求、税率、用于海关目的的产品归类、估价规定、禁限要求、费用规费、处罚规定等各类信息，并及时进行更新。

三是高效协调性问题。各缔约方应当在可能的范围内，保证其海关执法程序的相关制度规定与WCO等国际标准和建议做法相协调；应当以简化海关程序、便利贸易为目的，优化审查其海关程序，并予以改进和完善。

（二）通关监管措施层面

一是货到前处理。各缔约方允许外贸货物在抵达前提前申报，从而加快放行；海关应就相关信息予以提前处理，以便货物抵达后第一时间放行。

二是预裁定制度。各缔约方对涉及估价方法和标准的预裁定事项等做出义务性承诺，并考虑中小企业的需求，这大大超越了WTO及我国已签署实施的自由贸易协定中相关规则承诺水平。

三是货物担保放行。各缔约方应当采取或设立程序，只要货物已符合所有除关税、规费确定等以外其他必要的管理要求，允许企业在做出担保后即可予以快速放行。

四是经认证的经营者制度。经认证的经营者（AEO）可获得海关特别给予的贸易便利化措施，包括降低查验比例、加快放行时间等具体优惠举措。AEO范围扩大到中小微企业，并采纳中方建议，使用协调员制度。

（三）国际合作层面

一是加强国际合作。各缔约方海关机构间应加强协调沟通，相互之间提供协助，共享海关管理发展的信息与经验。

二是突出合作重点。鼓励各方标准化机构加强标准、技术法规、合格评定程序等方面信息的交流与合作。

（四）信息技术应用层面

一是加强信息化系统应用。各缔约方应在可能的范围内，基于国际接受的货物快速通关和放行标准，加强信息化技术应用，提升海关运行保障水平，包括在货物运抵前提交申报等数据以及用于风险目标管理的自动化系统。

二是提升电子化方式接受度。以电子方式提交的贸易管理文件，缔约一方应当加强与其他缔约方的跨境合作，以提升缔约各方对电子方式提交的贸易管理文件接受度。

二、RCEP部分成员国通关便利化的有益实践

为对标国际先进，现选取日本、韩国和新加坡等与我国贸易关系密切，且在贸易便利化等方面走在全球前列的部分经济体，分析其在优化口岸营商环境、提升通关便利化水平等方面的实践做法。

（一）日本边境管理及港口运行效率较高

日本是世界第四大贸易国，其跨境贸易便利化主要做法有四个方面：一是注重对照国际规则对本国相关法律法规修订完善。日本将WTO《贸易便利化协定》（TFA）、WCO相关条约等内容纳入法律体系，并修订海关相关法律法规。二是边境管理上全面实施AEO、海关风险管理、提前审单等便利化制度，并依托“日本自动货运清关系统”（NACCS）采取多种类型通关便利措施。三是港口管理水平和运行效率较高。日本为充分发挥港口集聚优势，实行港口合并政策，降低贸易成本；同时在港口上应用智能运输系统（ITS）以提高港口运输效率，加速货物流通。四是为全面实施贸易便利化，日本政府加快标准体系制定与一致化认证工作。特别是在制定行业标准时，充分考虑与国际同行标准保持一致，这有助于日本在国际市场上具有较强的竞争力。

（二）韩国法律法规及制度体系较为完善

韩国是世界第七大贸易国，其跨境贸易便利化主要做法有四个方面：一是构建较全面的促进贸易便利化法律法规体系。例如，将《贸易自动化法》修订成《电子贸易便利化法》，对《对外贸易法》《电子交易法》《海关法》等进行重修，并在公共服务、市场监管等方面形成较完备的制度体系。二是积极签订自由贸易协定。韩国于1998年开启自由贸易区谈判，把签署和实施自由贸易协定放在国家战略高度，利用各类国际合作平台推进贸易便利化进程。三是完善AEO制度。韩国为AEO企业提供降低查验率、优先查验、简化通关手续、免除稽查等通关便利措施。截至2021年年底，韩国海关已完成与美国、加拿大、日本和中国等20多个经济体的AEO互认。四是推广应用单一窗口系统。2005年韩国海关推出单一窗口服务系统UNI-PASS，该系统服务项目全面，实现了对货物全程供应链的管理，用户可了解到全程物流与通关过程；利用UNI-PASS系统，货物出口通关仅需0.7小时，进口通关仅需要1小时。

（三）新加坡注重提升客户体验且智能化水平较高

新加坡港是亚太地区的最大转口港和世界第二大集装箱港口，是全球最重要的航运中心之一。新加坡跨境贸易便利化主要做法有六个方面：一是实施高标准服务承诺，持续改善通关体验。新加坡海关做出高标准服务承诺（见表1），助力企业高效运营。二是采用智能化集成系统，提供一站式服务。新加坡于1989年开通运行贸易网（TradeNet），是全球首个建成的全国性贸易通关系统。2016年建设互联贸易平台（NTP）①互联贸易平台（NTP）：由新加坡海关和政府技术局开发，政府各部委和机构（财政部、贸易和工业部、交通部、新加坡民航局、经济发展局、企业发展局、信息通信媒体发展局、新加坡金融管理局和新加坡海港管理局）提供支持。，旨在提供超出现有系统服务范围的服务。NTP的推广使用助推新加坡打造全球领先的贸易港、金融港，每年为企业节省成本近6亿新元。三是通过Trade FIRST实施企业管理、统一管理等各种便利项目。新加坡海关推动监管向与企业构建伙伴型关系方向发展，于2011年1月启动新的贸易便利化及社会参与架构（Trade FIRST）。企业Trade FIRST等级越高，享受贸易便利越多。四是运用区块链等技术，促进单证数字化及互联互通。新加坡与本地及海外机构和行业伙伴合作，探索开发了一个互操作性框架（Trade Trust）用于数字贸易文件交换，使通过数字连接的贸易伙伴间货物流动更加无缝高效。五是着力打造下一代港口，提升港口运营效率和管理水平。新加坡长期重视港口建设，对提升跨境贸易便利化水平起到积极作用。六是优化口岸查验布局，配备先进查验设施。注重加强查验设施建设，提升科技应用水平。

表1 新加坡海关面向贸易商的服务承诺

三、我国与RCEP主要成员国通关便利化关键领域对比分析

RCEP第四章“海关程序和贸易便利化”和TFA中，对提升口岸通关效率提出了具体的便利措施。现结合其中的主要条款内容进行比较分析，客观总结我国在相关领域取得的主要进展成效，查找短板和不足，进行对比分析。

（一）取得的主要进展

1.在通关时间方面，我国持续压缩进出口整体通关时间富有成效

国际贸易货物约90%以上跨境运输方式为海运，本文研究通关时间影响因素并对比分析，聚焦以海运方式进口的一般货物。关于进口放行时间计算口径，RCEP第四章提出，一般货物应尽可能在抵达后48小时内放行，易腐货物和快运货物应尽可能在6小时内放行。根据WCO《放行时间研究指南》（TRS）计算口径，进口货物时间计算始止点为进口“货物抵达港口”和“货物放行”。目前，日本、澳大利亚等国均采用WCO《放行时间研究指南》计算口径，即进口货物放行时间为自货物抵达港口起，至货物放行止所花费的时间。其中，“货物抵达港口”为装载进口货物的运输工具实际抵港时间，“货物放行”为海关系统放行、进口商可自由提离海关监管场所的时间，这与我国目前整体通关时间计算口径基本一致。

2021年下半年，为了解日本、韩国、新加坡、新西兰和澳大利亚等RCEP成员国货物放行时间和通关便利情况，本研究设计了中英文调查问卷，对部分报关、物流、生产等企业开展问卷调研，共回收有效调查问卷225份，参与调研者主要来自江苏（125家次）、广东（87家次），还有少数来自国外的调查参与者。

如表2所示，有效问卷中，参与调查者中分别有86.42%、83.08%、65.00%和66.67%的比例，认为日本、韩国、新加坡和澳大利亚进口普通货物基本可在48小时内（计算口径为货物运抵且进行申报至货物允许提离）完成放行。

表2 RCEP部分成员国普通货物48小时放行时间调查情况 单位：%

如表3所示，有效问卷中，调查者中分别有90.91%、76.74%、70.00%和62.16%的比例，认为新加坡、日本、澳大利亚和韩国进口易腐货物（如水果）基本可在6小时内（计算口径为货物运抵且进行申报至货物允许提离）完成放行。

表3 RCEP部分成员国易腐货物6小时放行时间调查情况 单位：%

近年来，特别是2017年以来，海关总署会同国家相关部门和各地方政府认真贯彻党中央、国务院决策部署，扎实落实国务院关于压缩货物整体通关时间的部署要求。聚焦企业通关需求，深化通关便利化改革创新，持续采取有效措施，尽力协调应对新冠肺炎疫情等外部因素对进出口货物通关时间的影响，稳步推进重点口岸公布作业时限、大力推广机检集中审像作业模式、扩大智能审图作业范围、提升口岸管理信息化智能化水平和巩固压缩进出口货物整体通关时间，已取得明显成效。据海关总署统计，2021年12月，全国进口、出口整体通关时间分别为32.97小时和1.23小时，较2017年分别压缩了66.14%和89.98%，圆满完成了国务院确定的“到2021年底，整体通关时间比2017年压缩一半”的目标任务。从2021年1-12月平均通关时间看，全国进口整体通关时间为36.64小时；其中，海运进口整体通关时间为47.74小时，总体低于48小时。目前，全国进口、出口货物整体通关时间处于合理区间，为企业提供了相对稳定合理的通关预期。当然，对个别一般货物进口整体通关时间超过48小时、易腐货物和快运货物超过6小时的具体情况需结合企业实际情况另做分析研究。

2.在税款征缴方面，我国已采取多种有效方式为企业提供便利条件

TFA提出要采用措施或设立程序，允许企业选择以电子方式向海关支付，允许采取担保的方式先放行货物。对此，RCEP未明确提出具体措施，但税款征缴方式对口岸通关效率影响较大，对此做以下比较分析。据企业调查反馈，目前日本税收征缴方面提供了较大便利度，实行进出口税收延期缴纳制度，包括个别延期、总括延期、特例延期三种，在担保情况下最长可延期3个月缴纳税款。新加坡目前只对4类商品（烟草制品、酒、石油和汽车）征收关税，征税程序较简单。调研中大部分企业反映，日本、韩国和新加坡允许电子支付和担保放行，占比基本都在90%以上。个别企业还反映，日本基本是联网缴税，直接从企业账户扣款。

目前，我国进出口税收征缴方式实践情况较好，电子支付比例高达90%，允许企业采取汇总征税模式。同时，还有保证金、“一保多用”税收总担保、关税保证保险、企业集团财务公司担保、企业增信担保等多元化担保模式，税收征缴方式上给予了较大便利。

（3）框架或刚架结构的类型：当框架或刚架用于计算时，如果需要进行抗震设计，结构类型参数可以定义为：灯罩工厂根据“低延性，高度灵活”的性能设计，2倍的抗震力。在当前钢结构设计规范的弹性设计阶段，塑料耗能区外的板的宽厚比可以通过板的厚度与厚度比减小，从而节省钢消费。

3.在信息化智能化方面，我国国际贸易“单一窗口”建设取得长足进步

“单一窗口”已成为大多数国家推进国际贸易领域信息化建设、提升通关便利化水平的重要载体之一。目前，RCEP各成员国都已根据本国实际建设了“单一窗口”系统。在推进“单一窗口”建设进程中，各成员国政府部门都面临着类似挑战，包括信息系统的技术问题、组织架构、跨部门协作及管理等。由于建设“单一窗口”涉及部门多、参建单位利益诉求不同、项目实施复杂，大多数经济体选择渐进式模式建立本国“单一窗口”并逐步向成熟度更高级别演进。

日本、韩国、新加坡等国较早建设“单一窗口”，三国均先后建立通关信息化处理系统，并依托“单一窗口”实现了跨部门跨区域数据互联互通。21世纪初，日本调整单一窗口模式，将日本海关进出口货物通关信息处理系统（NACCS）调整为单一的核心系统（core system），将海关、运输、报关、仓储、航空、船舶和金融等多部门系统整合并入其中，形成单一系统模式，通过无纸化、电子化加快提升通关物流速度。韩国于1998年建成所有通关申请和申报文件都能进行电子化处理的系统，2005年韩国海关推出单一窗口服务系统（UNI-PASS），货物出口通关仅约需1.5分钟，进口通关仅约需1.5小时。新加坡海关自1989年起使用基于电子数据交换（EDI）为基础的贸易网（TradeNet）自动化边境管理系统（匡增杰，2013），通过多机构协调合作，以“单一窗口”形式向贸易商提供一站式服务，同时TradeNet系统还与美国、日本联网并发展为国际信息网络，有利于统一跨境贸易标准化管理。问卷调研中，大部分企业均认可日本、韩国、新加坡等发达国家通关信息化水平和“单一窗口”建设成效，认为这三个国家已基本实现包括海关业务在内的申报、物流、金融等业务一体化办理，实现了口岸通关全流程无纸化电子化，国外的一些成熟实践做法值得借鉴研究。

从我国海关推进信息化智能化情况看，中国海关是我国各政府部门中较早推进信息化技术应用的部门，从先后使用H883、H2000、H2010系统到目前使用的H2018系统，我国海关已实现全流程信息化处理和货物无纸通关。在“单一窗口”建设方面，我国自2006年起由海关总署牵头建设国际贸易“单一窗口”，依托“单一窗口”实现与25个口岸相关部门（单位）间系统对接、信息共享和互联互通，积极推进跨部门业务协同和流程优化，积极拓展口岸物流和金融服务，2019年已经实现“单一窗口”货物申报、舱单申报、运输申报等核心业务应用率达到100%，目前已基本实现口岸执法服务“一口受理”，建成了19大类780多项服务事项。

（二）存在的短板和不足

1.在货物抵达前处理方面，我国“提前审单”工作仍需进一步强化

RCEP及TFA均提出货物“抵达前处理”要求，通过采取措施或设立程序，允许提交货物进口所需的文件和其他信息，以便在货物抵达前开始处理。就部分RCEP成员国与我国主要做法比较而言，在申报方式上，目前韩国、日本和新加坡等国家均允许提前申报。在单证审核制度上，日本等国家允许货物到达前，对企业提供的申报文件开展“提前审单”（何力，2010），在货物运抵前开展文件审批，广泛应用于包括食品卫生检验等海关程序领域，加快货物运抵后的通关速度。在“抵达前处理”方面，日本较早开展良好实践，并于2013年向WTO提交经验介绍（甘睿森，2017）。同时，新加坡对6个自由贸易区货物实行最小监管制度，在市场出售前无需向海关申报。调研中有的企业反映，日本、韩国和新加坡选择提前申报的企业分别达75%、78%和65%。同时还反映，日本可以提前审核发票、合同和装箱单等单证，韩国可以提前审核发票、装箱单、提单、卫生证和产地证等单证，新加坡可以审核健康证书、到货通知单、提货单、发票和装箱单等单证；日本、韩国和新加坡均允许在货物运抵前提前办理海关审价和归类手续。

近年来，我国海关持续优化口岸营商环境，深化通关便利化改革，目前在推广“提前申报”“两步申报”等方面做得较好，并已成为企业常态化申报模式，企业可以采取“提前申报”叠加“两步申报”方式。但在海关“提前审单”方面应用较少，特别是在货物运抵前开展提前审价和归类方面实践较少，还有进一步完善和改进提前审单工作的空间。

2.在风险管理方面，我国查验效率仍需进一步提升

RCEP及TFA均提出要建立海关监管的风险管理制度，对低风险货物加快放行。RCEP成员国中，以日本、韩国、新加坡海关风险管理和货物查验为例进行比较。日本海关采取风险管理制度，建立与走私可能性相关的风险评估体系，包含进口商、货物类型、所占空间大小、货物金额及货物来源等不同指标，对所有报关单进行评估，除应用于防范走私等风险外，还应用于检验检疫等其他进出口程序。韩国通过选择查验系统决定是否开展查验，选查分为计算机选择和人工选择，其中计算机选择又分为规范式选择和随机选择2种；Han和Ireland（2014）对韩囯海关选择查验系统的效能评估显示，人工选择查验是随机选择查验的6～8倍，规范式选择查验查获率是随机选择查验的2倍左右。新加坡进出口查验比例为1%（李贞，2018），且查验时间基本在1天左右完成，较低查验比例可以确保通关效率较高。

问卷调研中，大部分企业反映，日本、韩国、新加坡与我国一样，采取放行前口岸查验方式。部分企业反映日本、韩国查验率低，韩国允许查验异常货物先申请提离。剔除选择“不了解”的问卷，大部分企业认为日本、韩国、新加坡等国家查验所需时间在2天内能完成；其中，被问卷企业认为日本情况最好，能在2天内完成的可达83.57%，澳大利亚被认为最差，能在2天内完成的仅为50%（见表4）。

表4 RCEP主要发达成员国查验时间调查情况 单位：%

我国目前与日本、韩国等国一样，依托信息化系统建立了较为完善的口岸风险管理制度。2018年海关与检验检疫融合后，已形成囊括口岸公共卫生、动植物检疫、进出口商品检验、进出口食品安全等监管全领域，覆盖贸易及邮递、快件、跨境电商、旅检和边民互市等业务领域全渠道，延伸到事前、事中、事后等监管全链条的风险管理制度。关检融合前，海关进口、出口查验比例分别保持在4%和2%以下；关检融合后，因叠加检验检疫等要求，实际检查比例较之前有所提升。

调研中，大部分企业（包含部分AEO企业）认为，与日本、韩国和新加坡等国家相比，我国查验率相对较高，特别是目的地查验比例高，部分查验还需要采样送检，叠加部分场地资源、专业化人力资源配置等条件限制，影响企业通关和商品进入市场效率。部分调研企业还认为，目前查验效率仍是影响货物通关效率的主要因素，对降低检查比例、简化查验流程、提升查验效率等诉求较多。

此外，在信息化智能化建设方面，我国“单一窗口”及相关配套建设与发达国家相比、与企业实际需求相比仍存在一定差距，在进出口各环节涉及的核心业务流程整合优化、跨部门跨区域信息共享、跨境数据交换等方面仍有较大提升空间。

四、对我国通关便利化的优化启示

综合上述比较分析，结合RCEP、TFA及我国申请加入的自由贸易协定，积极借鉴研究日本、韩国、新加坡等国实践经验及有关企业调研诉求，对进一步提升我国通关便利化水平，得出以下五点完善优化的启示。

（一）进一步完善高标准的贸易便利化制度体系

针对RCEP强调海关监管一致性、透明度、协调性等要求，建议以加快推进《海关法》修订为牵引，进一步优化完善贸易便利化制度体系，逐步形成以《海关法》为核心的系统完备、科学规范、运行高效的海关法律制度体系，营造更加规范有序、公平高效的法治环境。同时，发挥好国家层面口岸工作部际联席会议和地方层面口岸工作综合管理机构的统筹协调作用，推动相关口岸部门进一步确权明责、向社会公布权力清单并严格执行，依法整合优化执法事项，以企业为单元、以贸易流程为中心，构建更加便捷高效、安全可靠的促进贸易便利化的制度体系。

（二）进一步完善高质量的海关监管服务体系

结合RCEP提出的优化流程、简化手续等通关便利化措施，建议在守牢国门安全底线基础上，统筹安全和发展，进一步采取措施强化监管、优化服务，着力做好以下四个方面的工作：一是坚持底线思维，构建以风险管理为主线的国门安全防控体系，全面履行监管职责，坚决维护国家安全和人民群众利益；二是强化改革系统集成，以确权明责改革为引领，聚焦市场主体关切，尊重企业自主选择，提供更多通关模式选择，进一步提升通关效率和运行监控水平；三是完善海关企业信用管理体系，推进AEO国际互认，在风险评估基础上给予更多通关便利，有效提升覆盖面和影响力；四是加强外贸统计监测预警，帮助进出口企业有效应对贸易壁垒。

（三）进一步完善高精度的通关时间科学评价体系

针对RCEP倡导提出的一般货物48小时放行、易腐货物和快运货物6小时放行的通关要求，进一步科学界定进出口通关时间统计口径，针对特定运输方式、特定商品及特定环节（如易腐易变质商品的查验环节等）明确时限要求，综合各影响因素并考虑企业实际需求，在实现通关时间管控底线基础上，适时研究探索通关时间评价向兼顾不同区域、运输方式、商品特点、企业需求等多元因素的综合性评价转变，更好体现监管措施的精准度和有效性，满足不同条件下的差异化需求，更好发挥评价体系导向作用，有效提升企业实际获得感和满意度。

（四）进一步完善高水平内外统筹的跨境通关合作体系

对外，在RCEP框架下，加大力度推进我国与主要贸易伙伴口岸城市间相关数据的互联互通，在原产地证书、检验检疫证书等方面依托信息化系统，实现更大范围电子数据交换，围绕重点项目和特色产品，加快推进与相关成员国交流合作。对内，深化国际贸易“单一窗口”建设，加大力度推进国家“标准版”推广应用和功能升级，完善“单一窗口”跨部门协调机制，强化海关与口岸查验单位、口岸管理部门以及港口、机场等单位间协同共管，全面提升口岸通关治理水平。

（五）进一步完善高效能的现代化科技应用支撑体系

以“智慧海关、智能边境、智享联通”建设为抓手，进一步提升科技创新应用水平。着力加快推进智慧海关建设，在具备条件的口岸加大区块链等新技术试点应用力度，推进货物流、数据流、资金流、视频流与实体流深度关联，实现物流、资金、储运等全链条溯源监管。进一步丰富完善“单一窗口”功能，打造“一站式”贸易服务平台和跨境贸易大数据平台，推动形成良好的贸易服务生态，推动口岸数字化转型。加快各类口岸管理信息系统整合优化，加强口岸执法监管设备研发，升级单兵查验系统和执法设备，实现海关监管更加智能、精准、高效。结合口岸业务分布情况，持续完善海关实验室技术体系，提高海关实验室科研攻关能力，建设推广海关实验室管理系统，提高实验室技术保障水平。