共同富裕背景下温州婴幼儿托育服务体系的构建

李 虔

（浙江东方职业技术学院，浙江 温州 325011）

一、问题的提出

共同富裕是社会主义的本质要求，是全体中国人民的共同期盼和全体共产党人的奋斗目标。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出“全体人民共同富裕迈出坚定步伐”。党的二十大报告明确了中国式现代化的本质要求：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。经过改革开放以来40多年的发展，作为“三地一窗口”的浙江，GDP总量连续多年在全国位居前列。2021年6月10日，《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》出台，支持浙江先行探索高质量发展建设共同富裕示范区。“浙江共同富裕示范区”的打造是一个长期目标，也必然涉及不同领域的变革。

近年来，中国人口老龄化程度进一步加深，人口结构发展不均衡，中国的计划生育政策也经历了鼓励一对夫妇只生育一个孩子到“全面二孩政策”再到“全面三孩政策”的重大转变。2021年6月，国家公布了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出了进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，体现了国家对改善人口结构、提高生育率的高度重视。 此外政府也不断出台相关政策文件来减轻家庭生育、养育和教育负担。早在2019 年5 月，国务院发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》就指出：2025年3岁以下婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本建立健全，婴幼儿照护服务体系基本形成，其发展特点必将是多元化、多样化、全方位覆盖城乡。国家人口普查结果显示：截至2022年末，全国人口达到141 175万人，2022年出生人口达到956 万人，出生率仅为6.77%，中国人口出生率降至历史新低。由此可见，虽然近年来政府不断出台新的政策来鼓励生育和养育，但是效果却不太理想。其中有许多现实原因，特别值得注意的是城市双职工家庭中，家庭承担着繁重的养育任务，家庭中的育龄女性承担着事业发展和养育子女的双重压力，同时很多家庭有托育需求，但却“托育无门”，重重压力大大降低了人们的生育意愿。

建设共同富裕的美好社会就是要提升民生的保障水平，回应民生期待，纾解民生之忧。共同富裕，教育先行。减轻家庭的生育、养育和教育的成本负担，解决生育的后顾之忧关系到千家万户最直接、最现实的利益问题。只有健全婴幼儿托育服务体系，解决老百姓的实际困难和需求，才能解放家庭生产力，真正实现提高家庭经济和生活水平，从而进一步促进共同富裕美好社会的创建。

全面三孩政策出台后，从婴幼儿托育服务供需的角度去探索共同富裕背景下的婴幼儿托育服务体系的构建，就显得十分必要。推进公共服务优质共享先行示范是共同富裕示范区建设的重要目标，在探索“幼有善育”新路径上，浙江承担着“探路者”的使命，而温州是共同富裕走在前列的城市，系统研究其婴幼儿托育的公共服务需求及其影响因素，以及政府对托育服务供给现状，探究相关问题的解决途径，或有重要的借鉴意义。

二、我国托育服务历史和现状分析

1.我国托育服务发展历史

早在20 世纪50 年代，西方学者就对托育服务的概念进行了研究，联合国基金会将托育服务定义为由环境原因导致家庭无法正常照管孩子，孩子们每天都会有一定的时间与家人分开，并需要他人或机构来辅助或代替家人履行照料孩子的责任。一般来说，根据其提供的服务空间及主题，可将婴幼儿托育服务分为家庭式服务、结构式托育服务和社区式托育服务三类。相比欧美国家，我国托育服务因受到经济水平、国家政策等因素的影响，发展较为缓慢。

纵观我国婴幼儿托育服务的发展历程，新中国成立后我国婴幼儿托育服务主要经历了四个阶段，具体如图1所示。20世纪五六十年代，国家为了保证婴幼儿的健康成长，解放劳动力，在城镇和企事业单位大力兴办托儿所和幼儿园。到了20世纪70年代，随着“计划生育”政策的实施，婴幼儿托育服务进入缩减阶段。改革开放初期，为支持女性就业，政府建立了一套面向广大劳动者的公共托育服务系统。但到了80 年代晚期，因城乡托育机构面临生源不足的困境，一些托育机构被迫停业。当下随着中国生育政策的调整，托育服务供需失衡，我国很多家庭正面临着“托育无门”的困境。婴幼儿照护事关千家万户，要针对实施全面二孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。

图1 我国婴幼儿托育服务发展历程

2.我国婴幼儿托育服务现状

（1）中国进入老龄化社会让“幼有所育”成为国计民生的重点。为了鼓励生育，近年来国家对生育政策进行了调整与完善，从稳妥试水“双独二孩”到快速跟进“单独二孩”，再到正式出台全面二孩政策，现已进入“三孩时代”，以应对我国人口数量递减面临的风险，完善国家人口发展战略。与此同时，为了促进婴幼儿托育行业的发展，相关部门也相继出台了一系列的政策（见表1）来支持、鼓励和规范托育机构和加快行业的发展，这表明政府发挥了对婴幼儿托育行业的主导作用，加大各类托育服务机构的支持力度，体现了缓解婴幼儿托育供需矛盾的决心。由此可见，“幼有所育”已成为当前国家发展的重要问题。

表1 近年来我国政府颁布关于婴幼儿托育服务政策部分文件

（2）托育服务供需失衡。国家一系列政策的出台表明政府对促进婴幼儿托育服务发展的决心，但是政策的出台却未如预期般刺激新生儿人口的增加。自进入“全面二孩”时代后，许多家庭虽有生育意愿，但在实际生活中却面临照料困难，特别是城市双职工家庭，家庭承担着繁重的养育任务，家庭中的女性更是承担着事业发展与养育孩子的双重压力。20世纪为了解放妇女生产力，政府和企业创办了托儿所，用以招收3岁以下婴幼儿。但随着经济发展和国企改革，这类公办托儿所也退出了历史舞台。目前许多家庭面临“入托难、入托贵”的困境，公益性或普惠性托育服务基本处于真空状态。2016 年国家卫生计生委委托中国人口与发展研究中心在全国10 个城市对3 岁以下婴幼儿托育服务情况开展专题调研。研究显示，有婴幼儿托育服务需求的家庭占到89%，但3 岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率却仅有4.1%，远远不能满足现实需求，迫切需要政府和社会提供支持。托育服务供需失衡也进一步激化托育服务供需之间的矛盾。

三、温州托育服务现状

1.温州市托育服务发展背景

温州至今已有2000 余年的建城历史，是国务院批复确定的东南沿海重要的商贸城市和区域中心城市，是中国民营经济发展的先发地区与改革开放的前沿阵地。2023年3月国家卫生健康委、国家发展改革委发布《关于命名第一批全国婴幼儿照护服务示范城市的通知》，决定命名33 个城市（区）为第一批婴幼儿照护服务示范城市，温州位列其中。

近年来，温州创新推进婴幼儿托育服务改革，瓯海区率全省之先出台《瓯海区3岁以下婴幼儿照护服务发展试点实施方案》，实施“卫生中心专业办”“社区小区配套办”“幼儿园托幼一体办”“机关单位带头办”“企业单位鼓励办”“社会机构市场办”六种办托模式，初步探索出“普惠性、高质量、规范化”的托育服务体系。2020年9月，温州市印发《关于加快推进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案》，谋划婴幼儿照护服务工作十年蓝图，连续四年将3岁以下婴幼儿照护项目纳入民生实事项目，持续投入新增托育机构和托位数建设。此外，温州在2023 年扎实推进育儿友好型社会建设，创成首批全国儿童友好城市，制定出台《温州市关于加快建设育儿友好型社会促进人口长期均衡发展的实施意见》，建立和完善3岁以下婴幼儿照护服务政策制度和标准规范。

2.温州市托育服务行业发展现状

本研究团队从2023年5月开始在温州市开展3岁以下婴幼儿托育服务家庭需求抽样调查，以温州市42 家已登记注册并取得工商执照的婴幼儿托育机构上下学时间接送孩子的家长作为调查对象，采取自愿填写的方式，选取了温州市瓯海、龙湾、鹿城3个区有代表性的托育机构入托家庭进行随机抽样调查。这3个区分别代表了温州不同经济发展水平和人口特征的城区：瓯海区和龙湾区为温州经济开发区，人口密集，以“新温州人”居多，形成了多元化的人口结构；鹿城区则代表了人口密集、经济发达的老中心城区。研究团队在每个区内随机抽取托育机构，向相应托育机构的儿童家长发放问卷500份，回收有效问卷494份，问卷有效率为98.8%。

（1）整体状况。据温州市健康妇幼指导中心统计，截至2023年3月，全市3岁以下婴幼儿13.4万人，全市备案托育机构884家，总计托位数3.6万余个。本问卷选取了42 家已登记注册并取得工商执照的婴幼儿托育机构，其中公办23家，占比54.8%。以瓯海区为例，全区共计159所公办幼儿园，除瓯海机关幼儿园除工作日有早教班，其他公办幼儿园都没有开设3岁以下婴幼儿托育服务，而民办托育机构也只招收2 岁以上幼儿。调查结果显示，3 岁以下婴幼儿托育名额一票难求，难以满足家庭的实际托育需求。而且温州市托育机构的规模较小，42 家托育机构中能提供100个托位以上的仅占24.56%，能提供50～100个托育学位的仅占30.70%。再加上托育机构师资配备不足，薪酬水平不具备竞争力及托育工作繁琐等多方面原因，许多托育机构无意拓展3岁以下婴幼儿的托育业务，难以满足家庭的实际托育需求。

（2）3 岁以下婴幼儿托育服务家庭需求。调查结果显示，从学历看，大专及以上学历的家长占81.27%；从家庭月收入看，家庭月收入在5 000～10 000 元范围内的人数为278 人，占比55.6%；家庭月收入在10 000～15 000 元范围内为123 人，占比24.6%；家庭收入在15 000～20 000 元范围内的人数为83人，占比16.6%；而家庭月收入在20 000元以上的人数仅占2%。结合温州市3 岁以下婴幼儿家庭托育服务情况（见表2）进一步分析可知：家长更愿意将孩子送入公办托育服务机构，认为公办托育机构育护照料更专业，师资更优质；同时，家长希望托育形式多元化，认为教师最应具备的素养是热爱孩子、热爱教育，有照顾孩子的经验则更好。

表2 温州市3岁以下婴幼儿家庭托育服务期待情况

四、温州市托育服务的困境

1.相关政策制度有待完善

温州外来务工人员较多，当地存在不少针对外来务工家庭的无证托育机构，这些托育机构良莠不齐，缺乏规范管理，大量托育机构处于无序经营状态，卫生、饮食、安全状况难以保证。而构建3岁以下婴幼儿托育服务体系必须有法可依，有章可循。虽然从国家到地方相继出台了一系列相关的政策措施，但是3岁以下婴幼儿托育机构的开办、监管，各政府职能部门之间的职责分工，监督和业务指导的开展，都没有明确的法律依据，导致了托育服务行业乱象频发和托育服务的发展受限。同时，各职能部门权责不清晰，监管不到位，托育服务行业经营较为混乱，服务质量难以得到保证。

2.托育机构缺乏资金支持

发展托育服务需要大量资金投入，但是目前我国针对3岁以下婴幼儿及家庭的资金投入较少，也缺乏经费来源的保障制度。有数据显示，对比中国与部分国家2010 年学前教育经费占GDP的比重发现，中国的资金投入占比仅为0.09%，学前教育仅占4%[1]。以温州为例，90%以上的托育机构为民办机构，场地多为租赁，前期投入和运营成本较高，再加上托位数固定，幼儿生源不稳定，收费普惠限价以及政府对民办托育机构支持力度不够，导致很多民办托育机构收支不平衡，发展严重受限。

3.托育机构服务满意度偏低

对温州市42 家托育机构每学期收费情况的调查显示：收费3 000 元以下的有8 家（占比19.0%，3 000～5 000元的20家（占比47.6%），5 000元以上的14家（占比33.3%）。72.5%的家庭认为托育机构收费较高，究其原因，一方面是当下年轻人工作压力大，身上背负着房贷、车贷及育儿的经济开销，托育费用对于他们来说太高；另一方面是托育服务行业服务质量参差不齐，行业缺乏有效监管，再加上近年来出现的“虐童”事件，让家长无法判断托育机构的优劣，也不放心将3 岁以下婴幼儿托管于托育机构，宁可选择将孩子交给祖辈、亲戚或保姆在家照顾，甚至离职亲自照料。婴幼儿托育机构“价高质劣”，进一步导致家庭对托育机构服务满意度走低。

4.托育服务供需矛盾突出

目前，3岁以下婴幼儿家长托育服务需求中有近70%以上家庭表示需要托育服务并对此表达了多元化需求。调查发现，家长更愿意将孩子送到公办托育机构，认为公办机构师资素质较高，且价格普惠，机构软硬件设施良好，服务内容齐全。但目前我国公办托育机构严重短缺、托位少，只能满足少部分人的托育要求。大部分家长认为在安全保障前提下，托育照护是托育机构的核心内容，但是目前很多民办托育机构从业人员素质良莠不齐，师资质量难以保障，也无法满足家长对托育服务多元化的要求，这些都导致托育服务供需矛盾更加突出[2]。

五、构建温州市3岁以下婴幼儿托育服务体系的建议

1.充分发挥政府职能

（1）完善政策法规，建立以政府为主导的托育机构监管体系。构建3岁以下婴幼儿托育服务体系，政府是主导。政府的职责是负责托育服务领域政策规划、调控、投入以及相关监管政策的制定来对托育行业进行监督管理。正如《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》指出：“将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，加快完善相关政策，强化政策引导和统筹引领，充分调动社会力量积极性，大力推动婴幼儿照护服务发展，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构。”文件明确了政府的主体责任，对部分部门的相关工作职责进行分工，却未形成各部门的具体工作细则。因此对于政府而言，应以法律法规形式明确托育机构的主管部门、监管部门以及各部门之间具体的分工和职责，同时建立托育行业监管的标准体系和评估机制，以构建科学指导、严格监管、规范发展的高质量“保育一体化”的托育服务体系[3]。2023年4月，温州市扎实推进育儿友好型社会建设，创成首批全国儿童友好城市，制定出台《温州市关于加快建设育儿友好型社会促进人口长期均衡发展的实施意见》，建立和完善3 岁以下婴幼儿照护服务政策制度和标准规范，努力打造“浙有善育”的温州样本。

（2）加大政府财政投入，加快普惠性托育机构建设。通过加大政府财政投入，为托育机构提供优惠政策的方式，借用市场化运营，采取政府主导、社会参与并举的办法鼓励公办民营、民办公助或者政府购买服务等多元化方式建设公益性或普惠性托育机构，鼓励更多的企业和民间团体参与公益性和普惠性托育机构的建设。政府同时也应强化监管以规避市场失灵风险，通过灵活多样的资源重组、优化来整合托育资源，以满足广大普通收入家庭对托育服务的需求。此外，政府还要加大公共经营补助、办学补助、教师工资补助等的财政投入和办学政策优惠力度，最大限度调动各方的积极性来满足托育服务的需求。

（3）协调统筹教育部门，完善托育服务师资队伍建设。随着广大育儿家庭对托育服务需求的增长，专业婴幼儿师资的需求也不断扩大。教师是保障托育服务质量的关键所在。目前，我国大多数学前专业的人才培养方案偏重于3～6 岁幼儿教师，0～3 岁婴幼儿托育师资的培养则是短板。因此，政府可协调统筹教育主管部门在高校完善学前教育课程体系，将其人才培养方案扩大至0～6 岁幼儿理论知识的学习，并加强托育人才职业道德、心理健康以及师德师风的培养；同时出台托育人员的准入标准、培训考核和认知体系，建立系统化、规范化的婴幼儿职业资格制度，多方面保障婴幼儿教师队伍建设的高质量素质要求，以满足社会对托育服务教师队伍的需求。

2.更好激发社区作用

（1）探索普惠性社区托育服务模式，完善社区托育服务配套设施。社区作为最基层的公共服务单位，是连接家庭与社会和政府的桥梁。利用这座桥梁，政府应多元化地探索和扶持普惠性社区托育服务模式。一方面，为育儿家庭提供多元化的育教支持。相关部门可出台相关优惠政策，通过政府与社会力量合作在社区建立多元化的婴幼儿照护服务点，鼓励将社区现有的或闲置的场所和设施进行改造和完善；同时鼓励有责任心的全职女性或身体健康的老人通过专业职业培训参与社区托育服务点的建设，为育儿家庭提供多元化的照护服务。另一方面，依托公益性或普惠性社区托育服务点建设，以免费或者普惠性价格开展托育服务，根据家庭的需求提供全日制、半日制、小时制等多样化、多层次的托育服务。

（2）进一步构建“育共体”婴幼儿照护服务模式。为了更好发挥第一批全国婴幼儿照护服务示范城市引领作用，2023年6月温州再一次探路先行，综合多级力量全新打造“育共体”婴幼儿照护服务模式，全面推动“医疗-托育-社区-家庭”一体化共育服务。“育共体”是以发展医育结合为宗旨，通过“医育联盟”“医育签约”“共育驿站”“数字养育”4个服务载体，实现医疗保健专业机构帮扶托育机构服务内涵发展，同时托育机构通过承接社区照护驿站，为社区家庭提供优质育儿服务和亲子活动的托育养育服务体[4]。这种以“医疗保健+科学养育+教育促进”为特色的新型托育模式的建立，遵循了3岁以下婴幼儿的成长特点，同时也满足了广大育儿家庭对托育服务的需求。

3.高度重视权益保护

（1）倡导并推动科学育儿，完善育龄女性社区权益保护。0～3岁是婴幼儿成长发育的关键时机，“幼有好育”对其心育全面协调发展具有重要的意义。目前我国3岁以下婴幼儿的照护主体是家庭，并且在未来很长一段时间内，家庭照护仍然在儿童托育服务中占据主导作用，因此为家庭提供科学育儿和科学养育方法指导就显得极其重要。相关职能部门可通过开展多形式的育儿公益活动，邀请育儿专家与家长进行沟通交流，传授科学养育知识，促进婴幼儿身心健康发展。而家庭也需建立科学的育儿观念，根据婴幼儿成长的需求，抓住0～3 岁关键期和敏感期来塑造亲密的亲子关系。家长需更关注社会公共托育服务，增加对托育机构的信任，树立家庭、机构共同育儿的理念，减轻家庭育儿的负担。此外，还需关注育龄女性群体的社会权益保护。现代社会女性在家庭和职场中都扮演着极其重要的作用，在养育孩子的过程中，女性往往付出得更多。因此完善和维护育龄女性职场权益、生育育儿权以及社会保障权益，对构建女性生育友好的社会都发挥着重要作用[5]。

（2）建立婴幼儿托育专项补贴制度。当前养育孩子需付出的经济成本和时间成本已成为制约家庭再生育意愿的主要原因。为鼓励生育和完善生育支持政策体系，相关政府职能部门可加大对婴幼儿托育服务的财政投入，针对不同收入家庭提供婴幼儿托育专项补贴、住房补贴、税收补贴等相关财政补贴，甚至可以为低收入家庭提供免费的托育服务。要动员社会力量与各类机构共同承担社会责任，以使更多家庭能享受普惠性或公益性的托育服务。同时政府相关部门应鼓励企事业单位人力资源部门为员工提供更多的假期，如设置“父母育儿假”，让父母双方，特别是父亲参与养育孩子的过程；为3岁以下幼儿父母制定灵活多样的弹性用工制度与绩效考核体系，为他们提供照护便利条件，以分担家庭的养育成本[6]。

综上所述，构建3岁以下婴幼儿托育服务体系是一项长期的系统工程，需要各方协同，共同努力，才能将共同富裕示范区建设背景下温州的“幼有所育、幼有养育”婴幼儿托育体系建设落到实处，继而推动婴幼儿托育工作高质量发展。