产教融合模式下混合所有制办学主体的权益保障现状及对策

肖 婧，黄亚宇

（湖南机电职业技术学院，长沙 410151）

产教融合是产业与教育的深层次合作，而在产教融合模式下，如何保障混合所有制办学主体合法权益，是破解产教“合而不融”困境，实现职业教育跨越式发展的核心问题。2022年5月新修订的《职业教育法》正式实施，新法9处提及“产教融合”，并提出国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育。混合所有制办学是国家推进职业教育发展的重大决策，也是实现职业教育多元办学的重要举措。混合所有制改革使产业主体成为办学主体，有助于解决人才供需矛盾，真正实现产教深度融合，提升职业教育人才培养的针对性和实效性[1]。然而，由于教育领域的混合所有制办学是一项新生事物，相关法律与政策尚不健全，在实践中办学主体的合法权益得不到保障，影响行业企业、群团组织等办学主体参与职业教育的积极性。因此，出台保障混合所有制办学主体权益的政策刻不容缓。

一、职业教育混合所有制办学主体概述

混合所有制办学改革是深化产教融合的重要举措。新《职业教育法》从法律层面明确了职业学校、职业培训机构可以与行业组织、企业、事业单位等作为共同办学主体举办职业教育机构、组织职业教育集团。目前，职业教育混合所有制办学可分为“公办职业院校+社会资本”“民办职业学校+国有资本”“社会资本+国有资本”三种类型[2]，涉及的办学主体主要有公办职业学校、民办职业学校、国有企业、私营企业、群团组织等。

公办职业学校是混合所有制改革的主要对象，同时也在混合所有制办学主体中占主导地位。一直以来，公办职业教育被视为我国的公益性事业，其具有非营利性的显著特征。公办职业学校的所有权属于政府，政府通过财政拨款设立公办职业学校，并给予财政、薪资待遇等方面的一系列政策性优惠与扶持。公办职业学校实施混合所有制改革，是适应产教融合发展的需要，政府在这一改革过程中则是在保证职业教育公益性属性的前提下，逐步实现由“办”到“管”的转变。公办职业学校参与混合所有制办学主要有两种形式：一是公办职业学校引入非公有资本改制为混合所有制职业学校，例如苏州工业园区职业技术学院；二是通过接管民办职业学校整合为混合所有制职业学校，例如厦门理工学院入主厦门软件职业学院[3]。

民办职业学校可分为营利性民办职业学校和非营利性民办职业学校。民办职业学校主要包括民办中等职业学校和民办高等职业学校。具体有五种创办形式：一是由民营企业出资举办，二是由民主党派、社会团体等其他社会力量举办，三是由个人投资创办，四是由中外合作举办，五是由公办学校转制形成。但由于民办职业学校在招生、经费、治理结构、师资队伍等方面仍然面临诸多挑战，混合所有制办学无疑是民办职业院校顺应产教融合模式下的重要路径。民办职业学校主要通过两种形式参与混合所有制办学：一种是国有资本进入民办职业院校，例如紫琅职业技术学院发展为南通理工学院；另一种是民办职业学校托管公办职业学校，例如山东海事职业学院（民办）托管山东化工职业学院（公办）。

近年来，随着混合所有制办学不断推进，各方社会力量通过举办、管理和评价等活动参与混合所有制办学，促进了职业教育发展，培养了一批高质量技能人才。各方社会力量中，国企、私企、群团组织积极性较高。实践样态中，企业参与职业教育办学可分为“企业主办”“企业主体”“企业主顾”三种类型[4]。其中，企业主体型是顺应产教融合模式的典型代表，在实践中不仅能减轻企业的办学负担，让企业专心发展主营业务，还能使企业更好地履行社会责任，培养高水平技术技能人才，在实现职业教育多元化办学过程中发挥重要作用。但国企、私企、群团组织参与混合办学的管理形式存在差别。国企作为办学主体参与公办职业学校混合办学，依然按公办学校进行管理。从目前的改革实践来看，公有资本依然占据主导地位。

二、产教融合模式下混合所有制办学主体权益保障的现状

1.产权流转困境

产教融合模式下，多元主体在参与混合所有制改革办学过程中面临的首要问题就是产权困境。主要表现为产权归属界定困难，产权管理体系不健全、产权流传不畅等，而产权流转不畅则是影响多元主体参与混合所有制办学的关键问题。实践中，导致混合所有制改革过程中面临产权流转困境，产教融合难以深入的直接原因在于职业教育产权交易市场的不健全。一是产教融合模式下的产权交易市场有限。我国公办职业学校在职业教育中产权流转程市场需求有限和民办职业教育不够规范，参与混合所有制改革的程度不够的整体现状使得职业教育产权流转市场空间有限。二是产教融合模式下的产权供需不相适应。现阶段，混合所有制办学改革过程中产权交易市场的有限性导致了产权市场供给方和需求方不成比例。此外，由于产权性质的界定、归属等问题难以确定，也间接加大了产权供需结构配比的难度，进而影响产权流转困境的突破。

目前，混合所有制改革的产权流转困境突出存在于公办职业学校中。由于公办职业教育长期被定性为公益性事业，具有非营利性特征，开展混合所有制办学过程中需要引入非公资本，这必然导致公办职业教育的公益性遭受挑战[5]。目前多元办学主体之间的所有权的产权归属的确定、流通没有相关的法律法规加以规定，山东省率先出台了混合所有制办学的指导意见，遗憾的是，该指导意见并没有涉及职业学校实施混合所有制改革后的产权界定问题。并且在我国现行的法律体系中，不论是新《职业教育法》，还是《高等教育法》或《民办教育促进法》，都未对混合所有制职业学校的产权归属和管理细则予以明确规定。因此，在进行混合所有制改革的职业学校中，产权的界定与流通问题在法律层面暂不明确，意味着各方办学主体参与混合所有制办学投入的公有资本存在流失的风险，非公有资本存在流转困难的问题，将导致混合所有制办学主体各方产权难以得到保障。

2.决策权归属不明

根据《民办教育促进法》的规定，我国民办职业学校的决策模式是符合社会资本要求的董事会抉择模式。而对于公办高职院校而言，根据《高等教育法》的明确规定，其决策模式是党委领导下的校长负责制。而当公办高职院校进行混合所有制改革后，两种决策模式无疑存在冲突。实践中，混合所有制产权主体的多元性决定了高职院校管理主体的多元性。在此背景下，如何处理好董事会领导与党委领导两种不同领导模式之间的关系，以及如何充分发挥党委政治核心作用，健全党委参与决策和监督机制，是混合所有制改革后高职院校面临的另一大难题。混合所有制改革的职业院校决策权归属不明，则各方办学主体的治理权、监督权无法得到保障，使得各方利益难以保障和平衡。针对这些矛盾，混合所有制办学的高职院校在行政管理层面还未有明确规定，亟须从法律层面予以解答。

3.利润分配不均

市场经济的发展规律决定了资本的逐利性，在混合所有制办学改革过程中，营利性混合所有制职业学校必然存在利润分配的问题，而如何既保证教育的公益属性，又促进办学资产的保值增值，使办学收益分配更显公平，是影响非公有资本参与混合所有制办学的重要问题。在营利性混合所有制职业学校中，由于公有资本依然占主导地位，则可能存在利润分配不均的风险。《高等教育法》和《民办教育促进法》根据办学资本的属性，对办学产生的结余概括性地规定依据《公司法》规定处理，而营利性混合所有制职业学校办学过程中产生的营利性收入如何在办学主体之间进行分配并没有法律规定可遵循。当涉及公办职业学校以国有资产出资参与营利性混合所有制职业学校办学的情形时，资产的认定与评估、实际出资方等将难以确定。实践中，山东省出台的指导意见中对于办学收益的分配，也仅简单地规定为办学结余依《公司法》等有关法律法规进行分配。而实际上，营利性混合所有制办学主体的投资行为与公司股东相似，基于股东资格和地位，可借鉴《公司法》中的相关规定，完善配套法规制度，赋予享有股东资格和地位的办学主体“利润分配请求权”，使各办学主体之间的利润分配趋于合理。

4.救济途径缺位

公办职业学校、民办职业学校、企业、群团组织等作为出资人参与混合所有制办学的出资行为与公司的股东类似。但新修订的《职业教育法》并没有给予多元办学主体类似于股东的权利，当出资各方权利在办学的各个环节遭受侵害时，虽然有办学协议的事先约定，但救济途径依然存在缺位。可以确定的是，混合所有制职业院校作为独立的法律主体，其权利遭受侵害时，可以自己的名义向人民法院提起诉讼。但在各办学主体内部，其中一方出资主体权利遭受混合所有制职业院校侵害或受到另一方或多方出资主体侵害，如何寻求救济，能否以自己的名义维护自身权益？再者，若出资各方相互串通侵害混合所有制职业院校权益时，具体应当如何维护学校整体利益？现有法律法规中尚无相应规定，这无疑使得在实践中对想要参与混合所有制办学和已经参与混合所有制办学的出资方的权利保护存在漏洞。

三、产教融合模式下混合所有制办学主体权益保障缺失的原因

1.新职教法规定属于原则性规定

产教融合是贯彻新《职业教育法》的重要举措。新修订的《职业教育法》中9处提及产教融合，通过第九条、第二十五条、第二十六条、第四十条赋予了多元主体办学的合法地位，但均未对如何鼓励予以明确规定。新法的规定顺应了政策及实践的需要，为企业和其他社会力量参与混合所有制办学提供了依据，但仍是原则性规定，这也为地方立法提供了补充和细化的空间。近年来，山东、辽宁、江西、浙江等省份陆续出台了《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见》（以下简称《意见》），尤其山东省走在改革前列，《意见》中山东省对混合所有制办学的举办形式、收益分配、资源投入、治理体系、人事薪酬、政策支持、管理运行机制等方面进行了一系列创新性规定，为全国职业院校探索混合所有制办学实践提供了制度和模式参考。但办学主体权益保障还存在缺位。例如，办学收益的分配，也仅简单规定为办学结余依《公司法》等有关法律法规进行分配。办学主体产权评估、权利救济等问题如何解决尚未予以规定。

2.企业参与办学积极性不高

产教融合的本质是产业活动与教育活动的深度结合，在产教融合模式下混合所有制办学改革不仅是教育问题，而且是经济问题[6]。当前，混合所有制改革主要针对公办职业学校，企业以投资主体和利益主体进入职业学校参与办学，享有相应的治理权。与校企合作相比，混合所有制办学不仅更有利于激发职业院校的办学活力，也能更大程度地提高企业办学的积极性[7]。然而从实践来看，目前除少数试点职业院校取得了创新实效外，整体范围的职业院校混合所有制改革进程依然缓慢，多数还停留在二级学院、专业、实训基地等“小混合”层面。企业参与积极性遇“冷”，积极性不高，参与程度和范围不足等问题依然突出[8]。究其原因，可以概括为三个方面：一是校企双方利益诉求存在冲突。职业教育“公益性”与企业“逐利性”的冲突，导致管理体制、利润分配、治理模式等多方面存在利益矛盾。二是企业参与办学缺乏自主权。长期以来，职业院校最主要的资金来源于政府出资，因此在职业院校的各项产权上国有资本享有绝对的控制权和主导权。企业等社会资本进入职业学校参与混合所有制办学，由于资本占比、产权划分都处于劣势，因而在方案建设、资源配置等具体事务上都缺少自主权和话语权。三是企业的预期收益难以保障。企业作为市场中的逐利性社会组织，依然是以获得收益为预期目的参与混合所有制办学。而混合所有制改革作为一种更深层次的校企合作，也必然伴随着各种风险。虽然企业在进入之前与职业院校订立了合作协议，但由于参与实际办学过程中涉及具体的人才培养计划、资源与利润的分配方案等诸多方面，加之配套法律法规的缺失，企业可能前期投入成本过高而后期无法获得对等的长期收益。

3.学校进行所有制层面混改办学存在顾虑

企业参与办学积极性不高的同时，学校在进行混合所有制层面混改办学也存在顾虑。具体而言，一是担心身份变化引致待遇降低。由于现有法律法规均未对混合所有制职业学校的法人属性予以明确规定，公办职业学校进行混合所有制改革后或将失去事业单位法人身份，进而影响原有的各项优惠政策、级别待遇、师资队伍的稳定性等。二是担心国有资产的流失。混合所有制的本质是“公有权”与“私有权”的融合，基于此，国有资产在职业学校混改中的使用和处置问题尤为重要。目前，在教育领域尚未形成“归属清晰——权责明确——保护到位——流转顺畅”的产权制度，因此在办学过程中存在国有资产流失，损害国家利益的风险。三是企业入股可能增加办学风险。职业学校实施混合所有制办学，意味着校企各方办学主体应共同承担责任，共同抵御风险。对于企业而言，其发展本身面临着诸多外部因素的影响，也面临着许多不确定的风险与挑战，这无疑也增加了混合办学的风险与挑战。四是多元主体有可能增加治理成本。学校由单一办学主体向多元办学主体进行转变，不仅在治理结构上发生了改变，也将影响原有的管理体制[9]。例如，人事安排、薪资待遇、资产的评估、股权的匹配等问题都将涌现，从而增加学校的治理成本。

4.政府各部门支持措施有限

长期以来，我国公办职业学校属于财政拨款，依赖于政府的各项支持，享有诸多优惠政策。在产教融合模式下，混合所有制改革后，政府部门的支持措施则变得有限，主要原因在于：一是惧怕改革风险。混合所有制改革是职业学校在校企合作、产教融合实践基础上更深层次的创新与发展。政府不仅作为公办院校的主要举办主体，同时也承担着监管国有资产的重任，再加上目前相关法律法规还存在空白，导致政府在混合所有制改革过程中必然更加审慎。二是担心国有资产流失被问责。政府作为国有资产的监管人，本身并没有资产的管理职能，也无法直接组织以办学资产为核心的混合所有制改革。缺乏这一职权支持，则增加了政府教育部门负责人因国有资产流失而被问责的风险。三是担心失去控制权。职业学校进行混合所有制改革，企业等社会力量参与办学，政府不再是公办职业学校的唯一办学主体。随着多元利益主体的介入，原有的治理模式将被打破，政府也将失去原有的对学校的宏观管理和调控权力。四是无法解决学校对政府支持力度需求提高与财政收入下降的矛盾。财政拨款是大多数公办职业学校收入的主要来源，财政拨款收入的高低，也直接反映政府对职业学校支持力度的大小。而实践中会出现地方政府财政收入下降的情况，政府出于全盘考虑，往往就会降低对公办职业学校的财政资金投入。

四、混合所有制办学主体权益保障对策建议

1.完善地方职教政策

混合所有制改革的目的是发挥多元主体的办学优势，优化职业教育治理模式，提高人才培养质量。新职教法虽然对多元办学给予了鼓励和支持，但仅停留在方向和框架层面的表述，而要真正发挥多元主体办学的优势，还应尽快完善地方职教政策，通过办学细则的制定保障办学主体的合法权益[10]。一是完善产权认定制度；二是完善产权流通机制；三是完善国有资产保护制度；四是完善利润分配制度。目前，各地陆续出台支持职业学校多元办学的执教政策，例如山东、江西、辽宁等省份相继出台推进混合所有制改革的指导意见，鼓励职业院校多元主体办学，深入推进职业学校混合所有制改革。全国各地、各职业学校结合自己的办学实际和资源条件，也纷纷对混合所有制办学进行了有益的探索和实践，但效果还不明显。而要真正消除办学主体的顾虑，提高企业参与混合办学的积极性，地方应当以新修订的《职业教育法》实施为契机，出台科学合理的地方法规政策，以弥补上位法的原则性与模糊性带来的不足。

2.健全内部治理机构

与传统办学模式相比，混合所有制办学是一种更深层次的产教融合和校企合作，其创新之处是在产权的基础上形成多元办学主体之间公私资本的融合，通过创造融合条件，最大限度地实现不同类型办学主体之间的利益诉求，以完善职业院校办学内部治理架构，进而构建多元共治的职业教育混合所有制治理体系[11]。混合所有制职业学校的内部治理主要由治理结构、监督机制、奖励机制、分配制度等构成，其最重要的是如何处理党委与董事会之间的关系。综合已有的研究与实践，在处理党委和董事会之间关系时，建议将公办职业学校党委领导下的校长负责制与企业的董事会管理制度相结合，实行党委领导下的董事会管理模式，同时建立监事会制度，承担检查和监督职责，监事会主席有权列席董事会会议，并对会议讨论的事项提出意见和建议。通过构建“党委领导，校长负责，董事会监督”的内部治理模式，实行产权与治权、所有权与经营权相分离的现代混合职业院校治理模式，最终实现决策权、监督权和执行权的相互协调与制衡的状态。这种管理模式，不仅能够提高混合所有制职业学校院内部管理的效率，同时也能够使各方办学主体参与到学校管理中来，创新治理模式。总体上看，这种内部治理模式基于各自的资源的独特优势，不仅能够发挥多元办学主体在办学和育人过程中的主体作用，调整和配置教育资源，同时也能明确出自各方的利益诉求，共享办学成果，在公有资本占主导地位的混合所有制职业院校中值得探索与借鉴。

3.明晰权益保障内容

目前，学界和实践中关于混合所有制办学主体的权益内容并未形成统一的意见，特别是对具体的权利内容探讨较少，如产权保障问题还须深入研究。而明确权益保障内容，不仅能够保障办学主体的合法权益，促进办学主体权力的制约与权益保障的平衡，还能够激励办学主体提高办学质量，扩大招生规模，实现混合所有制职业院校的良性发展。

混合所有制职业学校办学主体的多元性决定了权益保障内容的多样性。概括而言，根据《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》的有关规定，各方办学主体按投资比例享有相应的财产性权利和非财产性权利。财产性权利包括产权、获得收益等权利。非财产性权利包括选举权、监督权、知情权、任免权等决策性权利及继承权、转让权、变更权等处分性权利，还有在权益遭受损害时进行教育申诉、行政复议以及提起诉讼的救济权利。具体而言，非营利性混合所有制办学主体应当享有获得财政拨款、税收减免等优惠政策，如划拨教学用地用于办学、划拨经费用于办学以及基金奖励和捐资奖励等权益。除此之外，应当增加非营利性混合所有制职业学校终止时办学主体可获得相应补偿及奖励的权利。营利性混合所有制办学主体的投资行为与公司股东相似，可以借鉴《公司法》的相关规定，赋予营利性办学主体享有类似公司股东的权利，除享有办学收益及剩余财产的分配权之外，还应当享有代位诉讼的权利。

4.建立监督救济途径

在明确权益保障内容的前提下，还需要建立完善的监督救济制度，才能实现对混合所有制办学主体权益的保障。混合所有制办学主体的多元性决定了办学资本来源的多元性，针对不同资产，在监督救济上的保护也有所区别。

一是构建国有资产和非国有资产保护机制。第一，完善产权评估制度。通过明晰国有资产产权，促进国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。应当根据《资产评估法》的有关规定，建立规范的产权制度，引入第三方资产评估机构，由专业的评估机构对出资各方的有形资产和无形资产进行科学评估，明晰产权的界限和价值。第二，规范产权流转程序。应当建立规范的资产流转程序，允许非国有资产通过利润分配、股权转让等方式在混合所有制办学中进退，从而实现教育资源的高效配置。

二是完善权利救济途径，明确办学主体的诉讼权利及代位诉讼权利，实现各方办学主体的权益保障。第一，当办学主体之间出现损害对方利益的情形时，首先可以通过办学协议按照协商、诉讼的方式予以解决。第二，当国有出资人或非公有出资人一方侵害混合所有制职业学校合法权益时，另一方可以提出申诉，或者以自己名义或学校名义提出复议或诉讼。第三，当第三人损害混合所有制职业学校合法权益时，各方办学主体或学校都可以用自己的名义提起诉讼。

综上所述，产教融合模式下，职业教育多元办学问题不仅仅是一个教育问题，同时也是法律问题和经济问题。对于混合所有制办学的研究从理论到实践的许多问题尚未达成共识。应以法治的手段防范混合所有制办学产生的风险，保障混合所有制办学主体的合法权益，促使产业主体参与职业教育，实现资本关联和权利流转，解决人才供需矛盾，提升职业学校治理能力，保障职业教育混合所有制改革的稳定性和规范性。