高校基建项目跟踪审计优化研究

张 浪

(西南政法大学，重庆 401120)

0 引言

随着科教兴国战略的实施和高等教育的大众化转型，高校在校学生总规模逐年增加。根据教育部全国教育事业统计发展公报，全国各类高等教育总规模2007 年2 700万人、2012 年3 325万人、2017 年3 779万人、2022 年4 655 万人，15 年来增长了近72%。伴随着招生规模的扩大，必然需要教学楼、宿舍、实验室、图书馆、运动场等教学配套场所进行新建、扩建或改建，甚至一些地方“大学城”“新校区”等基建项目如雨后春笋般开展起来。学校基础设施条件的改善，为学校高质量开展教学、科研和社会服务奠定了基础，促进了高校综合竞争力的提升。

然而，基建行业整体规范性和高校内部监督实效性等问题，导致基建领域常常成为高校内部管理的薄弱点和廉政问题的高发地带，且充斥着招标、采购、施工、验收、预决算、进度款支付等各个环节。北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲曾对200 个高校腐败案例进行统计发现，34.2%的高校腐败与基建有关。

对高校而言，传统静态的事后结算审计模式难以满足对基建项目的有效监督。而跟踪审计作为一种动态的审计模式，具有实时、高效、主动、专业等特点，更能及时发现和纠正项目开展过程的问题，提高审计效益。基于此，为完善建设管理、合理控制工程造价，提高投资效益，从根源上遏制腐败，各高校普遍在大中型基建项目中开展了全过程跟踪审计。而对高校基建项目跟踪审计进行优化研究对充分发挥审计“免疫系统”功能，增强高校基建领域内部控制和风险防范具有重要意义。

1 高校基建项目跟踪审计现状

20 世纪40 年代在欧美国家审计研究人员首先提出了“跟踪审计”概念，通过将风险导向理论融入建设工程管理中，强调对基建项目分阶段、有重点的全过程履行审计监督职责。2001 年，中华人民共和国审计署在《审计机关国家建设项目审计准则》中首次明确提出了“全过程跟踪审计”。在国内，跟踪审计的实践于20 世纪90 年代开始应用于国家的重大基础设施项目中，21 世纪初逐步在教育、医疗等行业基建项目内部审计中采用，对促进基建项目规范、有序地开展，保障专项财政资金合理、合规、高效使用发挥了巨大作用。但作为一种近十年来才在高校普遍推行的新的审计模式，受制度机制上的不完善、人员专业素质的欠缺、领导管理层管理重视不足等原因影响，跟踪审计执行效果不是很理想，还有很多需要完善的地方。

2 高校基建项目跟踪审计面临的突出问题及原因

2.1 审计定位不清

基建项目作为一项参建方众多的系统工程，只有各方职责清晰，共同配合，方能形成合力。内部审计部门作为单位的行政职能部门，同时也是跟踪审计的统筹组织者，常常在实践环节中感受到定位不清束缚审计效能的发挥。

有的表现为审计缺位，大多数情况下，高校内部审计部门都是委托第三方中介机构具体实施跟踪审计，并在跟审合同中明确了现场收方签证、材料认质核价、重点部位隐蔽验收、工程设计变更等关键环节需要中介机构进行到位监督，但常规项目未要求中介机构每天驻场，导致在实施过程中若施工单位、建设单位管理部门等工地一线部门在上述关键节点未能及时通知跟审单位，甚至选择性通知跟审单位，跟审单位将不能及时到位，就不能发现实施过程中的问题，问题可能随着工程的继续推进变得更为严重或更难整改。

还有的表现为审计越位，按照跟踪审计相关规范原则，跟踪审计在工程事项的审核流程中应定位“末位监督”角色，不得直接参与或代替工程管理部门决策。但在我国，高校内部审计部门设置基本上平级于其他职能部门，难以做到像国家审计那样保证较强的独立性。在工程实施过程中，基建管理部门常常以赶工期为由要求跟审单位对现场收方签证、进度款审核、材料认质核价等事项同步审核确认。甚至在重要事项的研究会议中，参建单位常常以审计意见发表后再进行相关决策，表面上增强了跟审的参与度以及决策的科学性，实际上将跟审推向了“管理者”角色，增加了审计风险[1]。

究其原因，主要是各级政策规定要求开展基建项目跟踪审计，但在实施层面的操作规范指南还不完善，“怎么审”“审什么”“怎么用”等困惑不同程度的存在，跟踪审计实施的深度和广度常常取决于单位领导重视程度和审计人员的个人意识，具有较大的主观随意性。基建项目各参建方在跟踪审计事项的责任和义务不明确，对跟踪审计的认识有偏差，出于趋利避害的本能，必然在感觉跟踪审计影响工程推进的情况下忽略其存在，在面临高风险决策时积极地将跟踪审计推向前沿。

2.2 审计介入节点偏后

根据《内部审计工作指南第4 号—高校内部审计》，基建项目建设全过程可分为事前(投资立项、勘察设计、施工准备)、事中(施工过程)、事后(竣工验收)三阶段。全过程跟踪审计应遵循事前、事中、事后相结合的原则。根据有关数据统计，项目前期立项设计对项目投资的影响达70%，项目实施阶段的影响不到30%，可见项目立项设计对投资的影响之大。但是目前大多数跟踪审计项目实施主要从事中阶段开始介入，在事前阶段仅对招标文件、合同进行常规文本审核，对立项决策、勘察设计关注较少。全过程跟踪审计目的是以经济监督为主线控制工程造价投资，显然审计方向重点与其主责主业要求存在一定偏差，且项目施工阶段发现的很多问题其根源在于立项设计阶段缺陷，整改的难度加大。

究其原因，一是审计人员专业性的不足，基建项目立项设计阶段包含有结构、岩土、给排水、暖通等众多专业类型，当前内部审计部门工程审计人员较为缺乏，而且大多数委托中介机构审计人员，其局限于工程造价专业，内审人员对造价审计外的审计业务事项常常感到信心不足。二是审计思路有局限，受传统造价审计固有理念影响，部分内部审计机构能对项目事前的立项设计进行关注，但关注重点仍放在投资估算、设计概算、施工图预算等造价业务事项，对项目的必要性、合理性、经济性等影响造价较大波动的深层次原因分析评价较少[2]。

2.3 审计质量有待提高

受编制体制影响，当前高校内部审计人员数量和专业性不足，难以独自完成建设项目跟踪审计，大多数高校采用购买中介造价咨询公司服务的方式实施。但部分高校过于依赖社会中介机构，未设置或以审减金额、审减发现问题等传统结算审计标准衡量中介机构跟审工作开展情况，且在评价指标奖惩的应用上偏向“惩罚”条款的约定，审计质量多取决于中介审计人员的业务水平和思想素质，审计的最终效果与预期相差较大。

究其原因，一是审计意识偏差，片面认为中介机构人员专业性强，经验丰富，全权委托还能降低自身审计风险；二是审计评价体系不全面，传统结算审计评价标准未能全面反映跟踪审计的实施情况，对风险预防、漏洞堵塞、服务效率、管理建议等方面重要作用未能给予充分关注和控制；三是结算模式激励性不强，在以固定总价或送审金额固定费率计取审计费用的背景下，跟审过程中发现的问题越多，审减金额越多，最终审计费用反而可能更少，中介单位以盈利为导向，出于成本的考虑，不会投入足够的高水平专业人员和精力到跟审项目中，满足基本程序形式审核。

3 高校基建项目跟踪审计优化的对策建议

3.1 构建配套机制，明确审计定位

依据国家工程审计相关规范要求，跟踪审计的职责定位是监督和评价，而不是管理职能。审计人员开展审计工作时既不能“袖手旁观”，忽略隐蔽关键环节的监督，也不应“事无巨细”，直接插手项目管理决策。跟踪审计应立足本单位管理制度流程，通过建章立制明确项目各参建单位在基建项目管理中的职责和权限。

首先，建立健全全过程跟踪审计实施办法，明确跟审内容、工作程序、工作时限等，尤其把握并理清与基建部门管理职责、监理单位监督职责的差别和界限，恪守权利边界，坚持有所为有所不为，确保审计不越位[3]。

其次，将跟踪审计内容放入在招标文件和施工合同条款，尤其注重收方签证、材料认质核价、重点部位隐蔽验收、工程设计变更等关键环节，需跟审确认后，方能进入结算，如缺失还将进行相应违约惩罚条款，确保审计到位。

最后，根据每个跟审项目的具体情况，拟制细化专项跟审方案流程，并向单位内部基建部门进行充分沟通后确定，便于具体实施操作层面有章可循，并通过专题会议或工作手册形式向各参建单位进行解释说明，消除误解和矛盾。

3.2 优化资源配置，前置审计节点

鉴于立项设计阶段关注度较低，对项目投资影响较大，立项设计失误造成的损失难以挽回的特点，跟踪审计以“免疫防火墙”和“经济卫士”为职责使命，更应将跟踪审计介入节点前置至项目前期阶段，将病根问题控制在苗头，提高项目决策设计的科学性、实用性、效益性。

首先在审计专业性方面，一是适当优化当前以财务专业人员为主的审计人员结构。尤其工程建设任务量大的单位，更应配齐、配强工程审计人员。二是工程审计人员不仅需要具有工程造价方面的知识，还需要加强对建筑、结构、电气、给排水等多专业建筑知识的业务培训学习。

其次在审计组织模式方面，一是可以从外部增强审计力量，考虑在常规委托造价咨询单位进行跟踪审计的基础上，再补充聘请专家或高资质设计单位人员在立项设计阶段参与协审，形成专家审计咨询意见。二是可以从内部汲取力量，当前部分高校开设有工程、审计、经济、财务等相关专业，具有相关充足专业的专家教授和学生资源。可以将其以兼职审计人员模式，纳入审计组织体系，增强跟踪审计力量，促进审计理论和实践的结合。

最后审计内容应跳出“立项设计业务”思维定式，让“审计回归常识”，关注立项、设计等工程业务管理活动是否符合工程基本常识和建筑逻辑。如:项目使用单位需求意见是否征求到位，同时期、同类型项目单方造价或材料价格计取是否偏高，设计甩项、设计深度不足等问题。

3.3 强化审计复核，建立科学评价标准

根据《审计署关于内部审计工作的规定》:审计部门可以购买审计服务，但须对采用的审计结果负责。面对社会中介审计机构良莠不齐的现状，审计人员更不应当“甩手掌柜”“二传手”，否则审计不合格的后果终将自己承担。因此，审计部门更应强化审计复核，建立科学评价标准。

首先，建立日常沟通和重大事项协商机制，通过中介单位熟悉行业规则，实践经验丰富的优势和内部审计部门熟悉单位制度流程、内部沟通成本低的优势进行互补，做到“1+1＞2”。并在中介审计单位常规“项目经理—部门经理—主任会计师”三级复核机制的基础上建立单位内部“审计人员—审计负责人”二级复核机制，严把审计成果质量关口。

其次，在审减金额、审计发现问题的评价指标基础上，构建以审计建议采纳率、管理决策层满意率、审计工作效率、工作规范性、服务成果准确性、团队人员专业性等多方面定性与定量相结合的评价指标，并与审计费用的酬金支付、后续审计项目的参与入库相挂钩[4]。

最后，可考虑将结算审计从跟踪审计中剥离出来，解决过程审核标准越高、结算金额和审减金额越少，跟审费用计取越低的尴尬情况。同时破除惩罚为主的条款设置，适当设置激励条款，激发中介人员的主观能动性。

4 结束语

可以预见，全过程跟踪审计将成为今后高校大中型基建项目监督的主流审计模式。在当前高校内部审计监督体系还不够成熟完整的环境下，跟踪审计在基建项目的作用发挥还有很大的潜力可以挖掘。高校内部审计部门更应根据本单位组织模式、项目特点和过往审计实践进行充分研究，并结合大数据分析、区块链技术、BIM 技术等最新技术手段，梳理形成符合自身单位发展需要的跟踪审计实施操作指南，充分发挥跟踪审计的作用，促进单位基建项目管理高质量发展。