养老机构建设中PPP 模式的应用研究

李 静，孔令雪

(郑州工业应用技术学院，河南 郑州 451100)

1 养老机构领域PPP 模式介入的可能性

1.1 PPP 模式

1.1.1 内涵

所谓“PPP 模式”，意指“政府”及“私人部门”两个主体，就“公共产品及服务的提供”而建立起来的一种“利益共享、风险共担”的关系。具体来讲，就是指政府部门和社会资本双方就养老项目，签订特许合同，组成项目公司来达到提高养老产品和服务的供给能力以及效率的目的。“PPP 模式”也可以说是以融资为基础的利用社会资本来进行养老项目建设的一种合作模式。回报方式一般有以下三种:政府埋单、用户埋单和可行性缺口补贴[1]。在这种模式中，政府部门的主要任务就是提供少量的财政支持，如税费补贴以及土地等。此外，制定政策、服务监管等工作对政府而言义不容辞；而资金融通以及项目开发、建设等具体的运营管理工作则是社会资本方的职责。

1.1.2 意义

PPP 模式下，政府和社会资本的合作关系不仅利于专业化分工效率的提高、资源配置的最优化，还可以实现双方的优势互补。首先，可以为发展资金不足的机构引入社会资本；其次，引导社会资本合理投资养老机构不仅可以激活养老市场活力、提高养老机构整体水平，还能在很大程度上改善我国养老机构的宏观市场格局，起到助推我国养老机构快速发展的作用。总之，PPP 模式在养老机构建设中的运用具有广阔的发展空间，既能让社会资本更多地有所作为，又能有效地协调社会资本参与养老投资的“公益性”和“盈利性”之间的矛盾。

1.2 养老机构运用PPP 模式的可能性分析

1.2.1 我国养老机构发展面临瓶颈

当前，我国人口“老化”形势愈演愈烈，在新时期“健康中国”的大背景下，我国老年人的养老需求也越来越强烈。而我国的养老机构现状并不容乐观，仅靠政府的财政支持与补贴难以解决当前养老机构“发展瓶颈”问题。全面激发社会资本的活力和创造力是解决此类问题的关键[2]。而PPP 模式介入养老机构则为这一问题提供了破解之道。

1.2.2 社会资本具有“逐利性”

社会资本发展的基本动力是“逐利”。当前我国经济的快速发展使得社会资本得以大量积累、闲置，为了实现“保值、增值”，社会资本也一直在寻找“投资回报率高、风险低”的投资渠道。而养老机构作为“朝阳产业”，在当前人口老化、养老市场供不应求的背景下，其发展前景广阔，对社会资本的吸引力是非常大的。如果社会资本积极投入养老机构建设，这将是“经济效益激发社会效益”的有效途径。

2 养老机构运用PPP 模式的问题

当前我国养老机构发展困境和社会资本的逐利性本质，都为PPP 模式介入养老机构的建设与发展提供了可能，但PPP 模式介入养老机构仍存在诸多问题，如养老机构的公益性特征与社会资本逐利性本质相矛盾等。

2.1 社会资本回报机制不完善

逐利是社会资本的天性。但养老机构作为一种准公共物品，投资成本高、风险大、资金回收慢，公益性较强，这些都与社会资本方的逐利性本质相冲突，进而大大降低了社会资本投资养老机构的积极性，阻碍了养老机构的良性发展。因此，政府必须建立一个合理的利益回报机制保障社会资本的投资收益，充分调动其投资养老机构PPP 项目的积极性，从而推动养老机构的可持续发展。因此，投资回报机制是否完善直接影响到养老机构PPP 项目的质量。

然而，实际上我国当前的养老PPP 项目中并没有一个良好的回报机制来保障社会资本的合理收益。这就容易使社会资本产生一些“异化行为”，比如不顾养老群体的多样化需求、盲目生产劣质养老产品、提供低水平服务等，以达到降低成本、获得暴利的目的[3]。

2.2 社会资本介入养老机构门槛高

社会资本介入养老机构的建设和运营使得组织形式变得日益复杂，专业化要求也越来越严格，管理难度也越来越大[4]。具体来讲主要体现在:首先，我国养老机构属于准公共产品，也是一个综合性的事业，其服务对象的特殊性要求其必须具备系统化、专业化的设施、服务以及管理。一方面，我国养老机构的用户目前多是高龄患病和失能老人；另一方面，老年的生理和心理以及行为特征比较特殊。这些都对养老机构提出了更高、更专业化的要求以不断满足老年人的物质和精神需求。但是，我国目前十分缺乏专业化水平较高的养老机构，大多数机构的员工都缺少专业化的培训，没有从业经验和基本的护理知识，尤其是养老护理人员。而PPP 项目的管理难度以及复杂度，都对人员素质、监管措施、执行力度等提出了较大的挑战，提升了社会资本进入养老机构行业的门槛。其次，养老机构是具有公益性的准公共产品，而社会资本是将利润最大化作为根本目标的“理性人”，双方代表的利益阶层有所冲突。

目前，我国PPP 项目成功的案例少之又少，因而PPP 模式的实施和推广应用在我国还不成熟，各个利益主体严重缺乏运营、管理经验，项目存在很大的不确定性。一方面，PPP 模式涉及多个利益相关方，如政府等公共部门以及社会资本参与方、贷款方和最终用户等，各方契约关系非常复杂。养老机构的建设若采用PPP 模式进行，面临的风险不仅五花八门，而且错综复杂。另一方面，PPP 模式中社会资本回报机制单一甚至缺乏，而目前的PPP 模式仅仅局限于BOT 和BOO 两种，推广范围十分有限。故而，如果现在就把不成熟的方式运用在“养老”这个日益严峻的紧迫的问题上，政府和社会资本都会面临很大的运营和管理风险。

2.3 运营管理的法律法规不健全

作为一种准公共物品，养老机构基础设施建设投资风险大、成本高以及回收周期长。倘若没有相对完善的法律法规体系保障，社会资本投资就不能正常获得回报，其参与养老机构建设的积极性自然就会下降，不利于我国养老机构的可持续发展；另外，由于法律法规不完善，PPP 项目也会出现合同条款混乱、权责关系不清晰等问题，这一定程度上加大了PPP 模式的实施风险。但目前我国政府和社会资本合作尚处于初期阶段，仅有以指导意见、规定为主的政策文件，未能完全覆盖政府向社会资本购买社会服务的领域[5]。

3 原因分析

3.1 政府方面

政府的政策支持为社会资本投资养老机构提供了一定的保障。而养老机构作为我国基础设施的重要领域，其发展必须得到政府的财政支持、税收优惠。但是，当前我国政府部门却并没有做好这方面的准备工作。

首先，由于未能准确把握当前养老机构发展形势，再加上不健全的法律法规，我国政府对养老机构的投入远远不够[6]。此外，虽然近年来政府在养老服务行业相关法规、政策出台频度、力度等方面不断加强，但由于缺乏强有力的实施机制，一直没有太大的作用。因此，政府的许多支持优惠政策都没有得到很好的落实和实施，其对社会资本兴办养老机构的激励作用也未能得到实现。

其次，政府对社会资本的扶持力度不够，对社会力量缺乏有效调动，导致社会力量参与养老机构等公共事业的积极性不高。养老机构是一种应由政府提供的准公共物品，公益性是其本质特性，再加上政府政策配套不完善，缺乏激励性，使得社会资本主动参与养老机构建设的积极性较低。

3.2 社会资本方面

3.2.1 资本性质使然

社会资本本质特征就是逐利性，其发展的基本动力也是获得利益。“保值和增值”就是资本的基本活动。鉴于社会资本的逐利性本质，其投资养老机构、提供养老服务必然十分关注投资回报。而养老服务行业与其他行业相比，投资成本非常高、风险也相对高一些，而回收周期却比较长。这样一来，社会资本就可能出现各种“异化”行为。所以，社会资本方投资养老机构的积极性普遍不高，更多的是抱着“试一试”的态度，不会将其作为主要发展目标。

3.2.2 养老产业投资回报低

“投资回报低”是目前我国将PPP 模式运用到养老机构中的突出问题。养老机构是一种“准公共产品”，其本质是公益性，这与社会资本的逐利性是相互矛盾的。此外，养老产业的公益性本质和服务对象的特殊性，使得养老产业投资风险大且成本高，但资金的回收周期长。养老机构巨大的资金缺口、昂贵的建设成本以及不确定的风险与较低的收益回报，使得社会资本参与投资养老产业的积极性较低。在此背景下，社会资本根本看不到任何投资获利的可能，因而其参与养老机构建设的热情必然会有所减退，从而对我国进一步发展养老机构形成掣肘。因此，养老产业投资回报不高是导致社会资本参与养老机构投资建设热情低的主要原因。

4 关于养老机构建设中PPP 模式应用的提案

4.1 政府层面

4.1.1 降低社会资本进入门槛，营造良好市场环境

为了吸引社会资本参与养老机构建设，政府就必须为社会资本营造一个比较良好的市场大环境。为此，政府要逐步转变自身职能，比如给社会资本方适度的自主权，使其成为独立的市场主体，不再依附于政府[7]。具体做法:针对社会资本进入养老市场的门槛，政府应放宽有关准入政策和规定。养老机构本身就是一个投资成本高、风险大、回报周期长的领域，这就需要社会资本大量的资金投入。而资本的逐利性和时效性必然要求收益和回报，这与养老产业的公益性在某种程度上相背而驰。若政府的政策和制度设计不能满足资本的逐利要求，这种“隐形门槛”将会阻碍社会资本进入养老市场，降低其参与热情，影响养老机构的可持续发展[8]。政府只有采取相应措施，如给社会资本税收优惠、转移支付等方法对社会资本进行激励，才能提高其投资积极性。

4.1.2 建立完善回报机制，保障社会资本投资收益

政府必须建立合理的利益回报机制，保障社会资本方合理的投资回报收益，以进一步增强社会投资者投资养老服务PPP 项目的信心，调动其投资热情，进而保障养老机构PPP 项目的可持续发展，促进我国养老服务业的可持续发展。

养老机构的公益性与社会资本的逐利性矛盾使得社会资本在利益最大化的驱使下会以获利为根本，从而淡化养老产业的公益性。而建立一个多元的社会资本回报机制，适当地放权给社会资本，保证其基本的、合理的投资收益，对弱化社会资本的异化行为十分有益[9]。为此，政府应该做到以下几点:①在项目审核的时候，政府要建立高效、合理的程序并适当通过市场机制明确社会资本方；②为切实保障合作双方的合法收益，政府应该建立科学的承诺机制；③建立有效的监督机制是保证社会资本在养老机构PPP 项目中获得合理投资收益的关键。

4.1.3 健全法规制度，加大社会资本支持力度

(1)健全法律法规制度

目前，国内关于在养老机构中应用PPP 模式方面的法律还比较欠缺，相关政策、制度、法规的不健全、不完善也使得政府政策风险比较大[10]。因此，建立健全相关法律法规和政策制度，才能使PPP 模式在我国养老机构建设发展中成功应用。这样一方面保障了社会资本的合理投资收益，另一方面也为处理双方利益纠纷提供了正确的法律依据。

(2)强化政策的执行与监督

当前，我国在社会资本介入养老机构建设和发展方面已经颁布了一系列的政策、措施。然而，其实施效果和执行情况却并没有想象中那么理想。这样既无法满足老年人对养老服务的合理需求，又不利于政府树立良好的社会形象，同时也是对我国养老服务资源的一种浪费。而政策是要通过其有效贯彻执行来体现其效果的，这就需要进一步完善政策落实的相关配套措施、调动地方政府执行政策的热情。只有通过多元化的监管方式，严格监管养老机构优惠政策的落实情况，才能满足老人养老需求，促进我国养老机构的可持续发展[11]。

4.2 社会资本层面

养老机构PPP 项目具有公益性强、投资投入量大以及成本回收慢等特点，与社会资本的逐利性本质背道而驰。因此，为了防止社会资本异化行为，建立一个全面的绩效评价体系及考评机制就显得十分必要。

首先，尽管企业是以盈利最大化为目的，但现阶段公众在评价一个企业的时候不再仅仅关注经济效益，社会公益性越来越成为评价体系中的关键因素。一个科学、合理的社会责任评价机制不仅反映了全社会的期望，更重要的是它还能引导企业更多地朝着社会责任方向努力。

其次，在养老机构PPP 项目中建立一个有效的社会责任评价机制能够减少甚至防止社会资本异化行为，引导其更好地投资于养老机构建设[12]。这就要求社会资本必须把社会责任建设作为组织发展的重要内容。而政府和社会则要不断地鼓励企业，把企业的积极性调动起来。具体来讲，就是要坚持“政府引导、社会参与”的原则，建立绩效评估制度和监管机制，同时还要引入“第三方”征信机构。通过整合各职能部门的评价资源，从而形成一个合理、统一的考评机制，并依法监督，让企业承担起相应的社会责任。具体来讲有以下几点:

第一，在养老机构PPP 项目实施的过程中，社会资本方应该保证项目流程的标准化及养老机构产品和服务的质量化，为产品和服务价格的调整提供参考；

第二，为了方便政府能及时掌握养老机构PPP项目的运营情况，社会资本方应定期向政府报告项目的实际实施进度；

第三，结合政府和投资者对项目的自我评价，建立一个标准化的评价体系，并聘请专业的评价机构对社会资本方进行客观评价；

第四，为了切实提升用户体验，社会资本方要格外重视广大使用者的信息反馈。更要加强公众监督，保障养老机构PPP 项目评价的透明化。

5 结语

在我国老龄化程度不断加深以及养老机构发展面临困境、政府财政压力加大的背景下，PPP 模式逐渐成为问题解决的关键出路。基于此，本文在相关理论基础上结合我国的实际情况，从政府及社会资本方两个主体入手，提出养老机构建设中PPP 模式应用的对策和建议，以期缓解政府的财政压力，完善我国的养老保障体系，提高我国整体的养老服务水平。