高校税务风险及其防控对策研究

毛 劼

(北京理工大学珠海学院，广东 珠海 519088)

0 引言

教育是事关国家发展和民族未来的千秋基业，高等教育高质量发展是服务教育强国建设的重要支撑。教育部2022 年6 月公布的数据显示，截至2022年5 月31 日，全国共有普通高等学校2 759所，高校在人才培养和服务地方经济社会及产业发展方面发挥着越来越重要的作用[1]。习近平总书记对教育提出了“坚持优先发展教育事业、坚持社会主义办学方向、坚持扎根中国大地办教育”的重要指示。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》确立了“建设高质量教育体系”的明确导向，提出了“创新教育服务业态，推进教育治理方式变革”的要求。

高校作为依法设立的独立纳税主体，是社会经济的重要参与者，应依法履行纳税义务。由于不同高校治理体系及治理能力存在较大差异，在组织体系、运作模式、收入来源、会计核算与监督及内部控制等方面水平参差不齐，存在依法纳税意识较薄弱、会计制度与核算体系不健全、税收管理与内控机制不完善、财税人员专业度有待提升等现实问题[2]。在国家建设高质量教育体系和现代化财税体系的背景下，高校能否严格遵循国家相关法律制度体系，切实依法履行好纳税义务，不仅事关高校自身的发展前途，而且关系到其能否健康持续发展，更好地担负起立德树人、服务经济社会发展的主要任务。因此，做好高校税务风险及防控研究，避免和化解其面临的税务风险，显得重要而紧迫，同时具有一定现实意义。

1 主要税务风险及问题分析

随着新一轮的征管体制和税制改革的持续深入，税务机关将会深化税收大数据共享应用，精准实施税务监管，特别是利用“信用+风险”的新型监管机制加强对重点领域和行业的风险防控和监管。高校会成为税务机关关注的重点。因此，高校要时刻关注国家税收治理的新要求和新形势，主动全面挖掘自身存在的风险点和问题集中的方面，提早谋划，精心准备，不断改进、提升，降低税务风险对教育事业的影响，紧跟政策变化和发展改革的脚步，促进自身发展和高等教育事业行稳致远。

高校的税务风险的主要来源为其举办环节、日常运行环节所发生的各项经济行为。其主要的税收风险和问题体现在三个方面:一是学校性质及免税资格认定方面；二是涉税事项的会计核算与税务处理方面；三是内部规范体系建设与外部共治格局方面。

1.1 学校性质及免税资格认定方面

对公办高校而言，享受国家相关税收减免政策需要办理免税资格认定；对民办高校而言，要明确其办学性质是营利还是非营利，同时也需办理相关免税资格认定，才能享受相关政策红利。

一是非营利性质是否明确。举办者在创立高校和制定章程时需对高校是否为非营利性质予以确认，对照《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十四条及《财政部国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税〔2018〕13 号)等有关规定，把相关条款列入学校章程中，并在举办和学校日常运行过程中严格执行非营利的规定，履行相关义务。在此过程中，值得重视的是对非营利的内涵的理解，可以从以下方面来阐释:首先是学校取得的收入除了有关的、合理的支出外，全部用于学校非营利性事业发展；其次是学校财产及其孳息不用于分配；再次是人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产；最后是举办方对投入学校的财产不保留或者享有任何财产权利。非营利性质是否明确对后续税务处理有着决定性的影响。

二是办理免税资格认定要资料是否完备。首先公办高校按照税务部门办理指南提供相关证件资料即可办理；民办高校要严格按照主管财政税务部门的要求准备民政部门颁发的《民办非企业单位登记证书》及教育部门颁发的在有效期内的《办学许可证》。其次要按照主管税务机关要求提供申报资料，主体内容是审计报告，组织章程必须载明学校性质为非营利性或者公益性。认定的有效时间一般以五年为周期，到期前要留有充裕时间准备下一个周期的申报，否则会影响免税资格，产生税收风险。

三是是否出现违规情况被取消免税资格。《财政部 国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中规定了六种被取消免税资格的情况，其中值得注意的是规避在申请认定过程中提供虚假信息，要在办学过程中规范自身的涉税行为，注意纳税信用等级的维护，避免获评为C 级或D 级纳税人，不要通过关联交易或非关联交易和服务活动变相转移、隐匿、分配学校财产，否则将会违背非营利性质的办学初衷和章程约定，导致免税资格被取消。

1.2 涉税事项的会计核算与税务处理方面

1.2.1 增值税

一是经济业务适用税目及税率判断上，未按照要求适用不同税率或者征收率，也未按照要求分别核算免税、减税项目的销售额和应纳税额。其中重点是非学历教育的收入，比如培训、讲座费、非学历教育性质的远程教育、继续教育收入计入学历教育收入，或对学历教育和非学历教育学生的住宿费不加以区分进项会计核算，均享受不征税或免税待遇进行申报以减轻税收负担；又如学校进行产学研或向社会提供相关服务取得收入时，由于业务经办人员签订合同并未与财税人员进行事前沟通，抑或财税人员对税收政策掌握不准确，导致不能准确根据合同及经济业务判断适用税目和税率，或在取得财政拨款时难以区分是否与销售数量和收入挂钩，最终都极有可能导致较大的税收风险[3]。

二是在选择简易计税方式上，难以把握政策和准确申报。如销售自己使用过的符合条件的固定资产，可按照简易办法依照3%征收率减按2%征收增值税，在计算申报中按照3%的税率申报“简易计税办法计算的应纳税额”但未申报可享受的“应纳税额减征额”，导致该笔业务损失计税销售额1%的税收优惠红利；又如一般纳税人的身份的非营利性民办高校提供教育辅助服务和非学历教育服务未选择按照3%征收率简易计税或虽然选择简易计税方式但没有单独核算和准确申报，带来税务风险。

三是对部分未开票业务处理上，会计核算未记收入同时税务未做申报纳税。如部分校内资产经营收入由于对方为个体工商户或个人经营，不需要或者没有索要发票的意识和行为，在收入的会计处理上违规不记收入或虽记收入但未记销项税，导致未对增值税进行申报完税，产生税收风险。

1.2.2 企业所得税

一是未办理免税资格认定而自行享受非营利民办高校收入免税政策。免税政策的享受一定要以免税资格认定为前提，即先认定后享受，而不能先享受后认定或只享受不认定，否则极有可能被税务机关列为纳税评估或税务稽查的对象，并补缴巨额的企业所得税及其滞纳金和罚款等，不仅使学校蒙受经济损失，还会严重影响学校办学声誉和质量。

二是把不属于不征税收入及免税收入性质的收入混淆计入不征税及免税收入中进行申报。如把非学历教育收入、培训收入等应税收入列入免税收入进行申报，导致应纳税所得额虚减。

三是成本费用的列支不符合要求，导致成本费用虚增，部分支出没有取得合法的扣税凭证，或使用虚开发票进行列支，虚列与教学无关的成本费用，或费用支出明显异常，虚列工资酬金等职工薪酬，虚列宣传费、培训费等，以此达到少缴纳企业所得税的目的。

四是在季度预缴和年终汇算清缴时财税人员对学校整体业务掌握程度不足导致申报不准确。高校经济业务众多，由不同学院及部门人员经手，而后又由不同会计人员进行账务处理，导致办税人员对学校经济事项的来龙去脉及账务处理全面把握的难度极大，而不能准确进行企业所得税的计算申报。

1.2.3 个人所得税

一是部分教职工纳税人身份判定困难，易产生无法准确扣缴风险。主要表现在港澳台及外籍教职工的身份判定上，由于难以全面掌握这类教职工在境内居住的历史状况和未来预期居住时间，学校作为其个人所得税的扣缴义务人只能通过询问和调阅劳动合同期限等方式判定其纳税人身份为居民或是非居民，存在极大的不准确和不严谨性[4]。一方面造成当事人教职工的误会，另一方面增加了扣缴义务履行的不精准程度和无住所个人汇算清缴的难度。

二是学校涉及个人所得税应税所得人员类型广、所得类型多样，精准扣缴及享受税收优惠政策难度大。从学校取得应税所得人员和所得类型大致可分为三类，即专任教职工取得工资薪金所得、兼职或外聘人员取得劳务报酬、学生取得勤工俭学劳务报酬所得或奖学金收入偶然所得。这三类人员及其不同的所得类型在人员信息采集和所得计算申报扣缴的流程和方式方法上不尽相同，相关税收规定及优惠政策也种类繁多，财税人员准确把握政策并进行高效的判断和操作难度较大。

三是每年汇算清缴面临内外双重压力。外部压力主要来自税务机关的申报时间、申报准确性及申报率和退补税完成率等要求，不能圆满完成，学校则面临税务机关的巨大压力；内部压力主要集中在广大教职工对个人所得税汇算清缴的服务需求上，无论是居民纳税人还是非居民身份的纳税人教职工都期待学校或具体经办的财税人员能为其提供优质高效准确的汇算清缴指导或服务，人员不足、工作量大成了难以满足所有教职工需求的制约瓶颈。

1.2.4 房产土地相关税种

一是房产土地性质及相关税种计税依据难以准确判定核算。高校普遍有校园面积大、房产数量多、用途多样的特点，区分应税与非应税土地及房产的难度及工作量大，仅依靠财税人员或财务部门难以独立完成，需要诸如资产管理、基建和后勤等多部门的配合才能准确判断房产、土地是否符合免税性质，厘清计税依据，并建立专门管理协调机制，在使用性质发生变化时保证财税人员及时确定是否产生纳税义务，以便准确计算缴纳耕地占应税、契税、房产税及城镇土地使用税等相关税种。

二是租赁业务处理风险大。校园内部商业经营性质的及教师有偿租住公寓的房产从租计征时，商户和教师存在一定流动性，加之租赁合同签订及管理不规范，对合同签订、变更和租金收入的确认难度大，财税人员难以及时掌握续租退租、租金变更、用途更换等情况，导致房产税、城镇土地使用税及相应流转税的税基确认成为难题。

1.2.5 印花税

一是对外发生应税经济业务方面。应税合同由不同的业务单位对外洽谈签订及后期履约，合同由法律合规部门审核确认，最后交由财务部门支付记账及申报纳税。整个流程中财税人员业务参与度不高，无法对合同内容基于税务考量进行监督和建议，同时对合同流转的时效性也缺乏有效控制，导致申报缴纳印花税存在合同种类判定错误和申报逾期的风险加大[5]。

二是学生公寓租赁合同方面。在适用与高校学生签订的高校学生公寓租赁合同免征印花税时，未确认和区分房产性质，把非学生公寓房屋租赁给学生居住，或在学生公寓的经营管理中未按照国家规定的收费标准收取住宿费，抑或将闲置学生公寓租赁给外校学生或其他人员居住，均不符合印花税免税政策。

1.2.6 发票管理

一是获取方面。学校获取发票的主体多，获取到问题发票的风险较大。学校所有学院和部门及其相关教职工都有可能获取开具给学校的各类发票作为报销凭据及原始凭证，并且有的教职工没有发票获取及查验的基本知识技能，加之现行发票种类样式繁多且在不断发展演变。学校在规模和业务量较大的情况下取得发票数量多，甚至会存在个别教职工未发生业务却购买虚开票进行报销的情况，导致虚开票、问题票等现象时有发生，不仅给后续税务处理带来严重隐患，同时取得虚开票会带来协查、纳税评估和稽查风险。

二是开具方面。其一是学校需要根据不同的业务种类选择开具不同形式和不同适用税率的发票，对开票财税人员的要求较高，判断不准确适用税目税率或开票时间不及时，都可能会造成经济利益损失或税务风险；其二是虚开问题时有发生，虚开问题多产生于学校与其关联方之间及外部有关企业之间，通过进项税抵扣和留抵退税、企业所得税税前扣除等方式谋取不当税收利益。

1.3 内部规范体系建设与外部共治格局方面

一是内部机制体系建设不完善。高校税务业务发展时间普遍不长，规范体系鲜有全面统一的标准可供借鉴。学校整体的治理结构仍处在不断完善的过程中，相应的会计核算、税务管理、资金使用、资产管理、预算管理、审计与内部控制等方面的制度、人员建设，配合协调机制不完备，特别是税务管理的专业化、精细化、智能化、数字化程度较低，这些都为税务工作的依法开展埋下隐患。

二是外部共治格局未形成。高校的运行管理相对封闭，导致其对税务政策的获取和理解不到位，接受业务指导和参与业务交流不充分，接受社会和外部监督制约不到位，税务的外部共治格局尚未形成。

2 税务风险预防及控制措施

2.1 树立依法纳税意识，营造良好校园税收环境

现阶段，有的高校普遍对税务工作的重视程度不足，依法自觉履行纳税义务的意识和行动力欠缺，税收遵从度有待提升。全体教职工、学生、校内生产经营等各类人员的税务思维和纳税人身份意识不足，校园税收氛围亟须营造。高校应注重树立税收法治意识，着力提升纳税遵从度，形成人人学税法、守税法、用税法的良好风尚，多措并举在全校范围内打造出优良的税收软环境，使依法纳税的观念深入人心。

2.2 建立健全内部财税制度及监督内控体系

高校的财税制度及监督内控体系建设是其较为薄弱的环节。究其原因，一方面是思想重视程度不足；另一方面是物力、财力、人力的投入相对不足。高校应尽快提升对税务工作重视程度，在财政部、教育部等相关部门的规定基础之上，在较短时间内搭建起一整套财税制度及监督内控体系，其中主要包括会计核算、税务管理、发票使用、资金使用、资产及预算管理、内部审计等方面，在设计时要通盘考虑，形成有机协同的制度体系。只有筑起制度及监督内控的高墙和大闸，才能最大化地避免和化解包括税务风险在内的各种风险[6]。

2.3 依法准确进行会计核算与税务处理

一是做好会计核算工作，是高校财税工作的基础和起点，要按照《中华人民共和国会计法》《事业单位会计准则》《民间非营利组织会计制度》等相关法律法规和准则规定，保证会计核算工作的合法性并大力提升质效。特别是对收入的核算，要着力避免不计、少计收入及各类收入未分别核算或虚列学宿费收入等减少计税依据的行为。二是做好税务核算申报缴纳工作，梳理税务工作事项，把国家最新最全最准的财税政策与实际业务相结合，分税种、分类别制定工作实施细则、流程和时间、任务分解表，把税务工作压紧做实。三是加强会计工作与税务工作的有机融通、互联合作，提升税务处理的规范性与统一性，提升纳税信用等级。四是加强会计和税务工作与各部门、学院的业务融合。

2.4 加强税务工作建设，着力提升税务工作地位

要立足于国家进一步深化税收征管改革和建设高质量教育体系背景，结合学校发展规划去谋划税务工作思路。一是在人才队伍建设方面。着力改变以往税务专业人才匮乏、税务岗位没有独立配置、岗位发展路径受限等问题，提高税务业务独立性和专业化精细化管理水平。建议独立设置税务岗位甚至是税务部门，重视税务专门人才引进与培养，给予其相应的待遇和发展空间，抓住人才培养建设的牛鼻子。二是在税务管理条件建设方面。“工欲善其事必先利其器”，要紧跟国家全面推进税收征管数字化升级和智能化改造的步伐，做好税务管理软硬件配置提升工作，为税务管理高质效开展提供坚实保障[7]。

2.5 加强外部合作，构建高校税收共治格局

做好财税工作不能闭门造车，高校要主动作为:一是加强日常与主管税务机关的工作联系与业务交流，及时向主管税务机关报告学校的财税工作情况，把重难点问题与税务机关协商解决，及时了解国家和地方最新税收政策，及时予以准备和应对。二是聘请外部审计机构进行审计，这不仅是法律要求的必做事项，还是学校发展过程当中必要的“体检”，要按照审计报告和建议书认真做好整改和优化，抓好落实。三是加强与属地政府和教育主管部门的联系，在此过程中对学校财税工作等各项工作进行监督促进，也为学校发展营造良好的外部环境和资源。四是加强与其他高校之间的业务联系，取长补短，共同进步。最终形成可持续的多方参与的高校税收共治格局。