关于防止“非粮化”政策演变、问题及建议的思考——基于政策文本的分析

■ 李慧强

（中国粮食研究培训中心，北京 100834）

0 引言

当前，国际局势波谲云诡、世纪疫情仍在持续，俄乌冲突对全球谷物市场造成的冲击加剧了全球粮食价格上涨态势，不少国家重启粮食保护主义策略，粮食供应链建设受阻，都不同程度地影响了粮食产供国际合作。由于我国粮食进口逐年增加，因而受国际粮食市场影响日益显著。如何从容应对百年变局和世纪疫情，推动经济社会平稳健康发展，是国家决策层必须考虑的重大问题。对“三农”领域来说，着眼于国家重大战略需要，稳住农业基本盘，确保农业稳产增产则是根本要求。但是，受人口规模、产业发展布局与资源环境承载力等影响，我国粮食产需将长期保持紧平衡态势，特别是受水土资源等因素制约，粮食增产压力加大，因此实施最严格的耕地保护制度，坚决遏制“非粮化”，守住耕地红线，是保障粮食安全的基本要求。

耕地“非粮化”通常指在耕地上种植蔬菜、水果、花卉等经济作物的行为[1]，也有学者认为“非粮化”泛指耕地没有用于种植粮食作物的行为，主要表现为耕地撂荒闲置、粮食生产用地上种植经济作物，以及产业融合发展减少粮食播种面积等[2]。随着社会经济的发展，近年来耕地“非粮化”问题受到重点关注，为此国家先后多次出台防止耕地“非粮化”的相关政策。

如何遏制耕地“非粮化”也是学者们的研究热点。目前国内学术界从农民收益、粮食安全及“非粮化”驱动因素等视角[3-5]，围绕“非粮化”问题开展了一些探索研究，形成了一系列研究成果。任大鹏等从法律规制的研究角度指出，防止“非粮化”的法律制度构建应当以国家干预理论为核心，以赋权、限权、激励的设计思路为导向，最终达到兼顾保障农民收益与国家粮食安全目标的效果[6]。

针对已有耕地“非粮化”研究的局限[7]，不少学者指出国家层面做出制度设计是解决“非粮化”问题的关键，首当其冲应当破解农民种粮比较收益偏低的难题，解决农民短期经济效益与国家长期粮食安全之间的矛盾。毕雪昊等认为，应通过完善农业社会化服务缓解农业生产对家庭劳动力的约束，以加大粮食补贴力度等多种方式提高种粮收益[8]。刘向南等以全国33个集体经营性建设用地入市改革试点地区为研究对象，构建农民土地财产权益实现理论框架[9]。付登鑫等以浙江省台州市杜桥镇为例，探索经济发达省份粮食主产地“非粮化”治理逻辑与路径[10]。而阮海波等则认为，国家遵循的是政治逻辑，农民遵循的是经济逻辑，两者之间难以耦合[11]。但仔细推敲，其研究的立足点还是基于制度逻辑这一前设。同时，“非粮化”整治作为土地管控政策[12]，其本身的属性即为政策。所以，从制度政策角度切入，是破解耕地“非粮化”问题的关键所在。

上述研究深化了耕地“非粮化”问题的探讨，明确了研究方向，但已有研究从政策文本角度探讨“非粮化”的相对较少，尤其缺乏总结政策规律的研究，以致在一定程度上影响了耕地“非粮化”治理实践。在某种程度上，“非粮化”现象的本质是以种粮收益为核心的农民种植意愿、行为与以保障国家粮食安全为目标的政策决策和执行之间的差异。为此，本文尝试在已有研究基础上，对历年来防止“非粮化”相关国家政策进行梳理，从政策表述的变化、政策制定的重点及相关影响制约因素等方面开展研究，透过现象看本质，从中总结出具有普遍性的规律，以期丰富“非粮化”问题相关研究，为“非粮化”治理实践提供参考借鉴。

1 防止“非粮化”政策制定的演变特征分析

初步梳理统计，在国家政策文件层面中，涉及防止“非粮化”的相关制度政策约80余项，通过关键词检索发现，“非粮化”一词最早出现于2008年，2020年后相关政策文件出台的力度明显加大。纵观防止“非粮化”政策演变进程，从农村土地承包经营权流转防止土地进行非农生产，到鼓励和引导工商资本发展粮食生产，再到防止耕地“非粮化”以稳定粮食生产，其逻辑主线一直围绕粮食生产，特别是近年来政策制定的力度在不断加大，政策针对的对象则在不断缩小，这表明“非粮化”背后的粮食生产及其相关问题始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。

1.1 政策制定的逻辑主线是始终围绕粮食生产

准确把握防止“非粮化”政策制定的逻辑主线，对于当下“非粮化”治理实践和科学研判未来“非粮化”治理方向具有重要意义。从历年政策文件看，其逻辑主线始终是注重粮食生产。通过中国知网检索，最早涉及“非粮化”的研究出现于1990年，但研究内容却是20世纪80年代中后期因耕地种植结构失衡导致粮食供给再度紧张问题[13]，而粮食供给紧张是理清此后防止“非粮化”政策文件线索的重点。

比如，2008年底，为防止农村土地承包经营权流转中出现的“非粮化”等问题，国家农业部门出台《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，从加强土地承包经营权流转管理和服务的角度，指导农村土地承包经营权流转平稳健康发展。而做好土地流转不但有利于促进适度规模经营和现代农业发展，也有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，防止土地抛荒[14]，而抛荒通常也被认为是“非粮化”的表现形式之一。此后，相关政策文件从加强粮食生产的角度对此进行了强调。2014年，国务院印发的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》指出，鼓励有条件的农户在自愿前提下，将承包土地经营权流转给新型粮食生产经营主体。在流转过程中，要避免“非粮化”、坚决禁止“非农化”[15]。

工商资本天生具有逐利倾向，下乡后在成本和市场机制的引导下，通常会排斥种植收益较低的粮食作物而大量种植经济作物，从而加剧耕地“非粮化”问题。2014年，在中央农村工作会议提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略后，针对工商资本长时间、大面积租赁农地，加剧耕地“非粮化”的问题，国家相关部门出台了一系列制度文件，如《农业部关于切实抓好粮食生产 保障国家粮食安全的通知》（2014年）[16]、《农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（2015年）[17]、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（2020年）[18]等。这些文件的重点均是防止部分工商资本流转土地后搞非农建设，从而影响粮食生产。

近年来，随着国际国内形势的变化，特别是新冠肺炎疫情使粮食等大宗农产品受到冲击，粮食供应不确定性增加。同时，土地流转、工商资本下乡等引致的违法违规问题频发，进一步加剧耕地“非粮化”问题。为此，国家从粮食安全的高度连续发文强调耕地资源要优先用于粮食生产（表1）。比如，2020年9月和11月国务院办公厅相继印发《国务院办公厅关于制止耕地“非农化”行为的通知》和《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》[19]，指向部分乡村建设中的压减粮食生产等耕地“非粮化”行为，强调要采取有力举措防止耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。

表1 2020年以来国家层面涉及“非粮化”的重点政策文件汇总

1.2 政策制定的频率加快和效力级别不断提高

自2008年相关文件中出现“非粮化”表述以来，近年出台政策制度的数量、类别和效力级别都在不断增加，这些充分表明关于治理“非粮化”的政策力度在不断加大，粮食生产的重要性越来越受到重视。

从防止“非粮化”政策制定的数量和类别看，在2020年之前，各年度制定涉及防止“非粮化”的制度政策共有9个。但在2020年之后，特别是2020年颁布《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》后，涉及防止“非粮化”相关政策呈现井喷之势，其总数接近2020年之前政策数量的5倍，仅2021年就有40余个。2020年和2021年涉及防止“非粮化”的相关政策共有66个，占历年政策制定数量总和的83%左右。在2020年之前，涉及防止“非粮化”的相关政策制定主要集中在土地和农业领域，在2020年之后则扩展至财政、审计、国有资产、林业、建设、环境保护和教育等不同领域。

从政策的效力级别看，在2020年之前，涉及防止“非粮化”的相关制度政策主要是部门规范性文件，发布部门以原农业部为主。在2020年之后，则扩展至司法解释、部门规章、部门工作文件和地方性法规等不同层级，发布部门则延伸至全国人民代表大会、全国人大常委会、国务院、最高人民法院、国家发展和改革委员会、自然资源部、国家林业和草原局等各机构，同时北京、天津、河北、山西等10多个省（自治区、直辖市）也发布了相关地方法规和制度文件。

1.3 政策制定针对的对象更为明确

通过政策文件梳理可以发现，最早涉及防止“非粮化”政策针对的对象是土地流转过程中的“土地”，在2020年前后规制的对象主要是“耕地”。2022年以来则限定为“基本农田”，政策指向的对象的层次在逐步下降（表2）。

表2 防止“非粮化”政策针对的对象变化情况

防止“非粮化”政策治理的对象最初是农村土地承包经营权流转中的土地。如原农业部2008年发布的《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》和2014年发布的《关于切实抓好粮食生产 保障国家粮食安全的通知》指向的对象都是“土地”。而《农村土地经营权流转管理办法》（2021年）所称农村土地，是指除林地、草地以外的，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地和其他用于农业的土地。通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，如果经依法登记取得权属证书，也可以流转土地经营权。换言之，此处所指的“土地”是一个远远大于耕地的概念。

后来防止“非粮化”政策治理的对象在无形中转变为“耕地”。如2011年原农业部发布的《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》指出，在工业化、城镇化快速发展中存在着耕地占多补少、占优补劣和非农化、非粮化现象，此处指向的对象则是“耕地”[20]。“耕地”从字面看是用于耕作的土地，根据2017年国家质量监督检查检疫总局发布的《全国土地利用现状分类和编码》(GB/T 2010—2017)可知，通常所讲耕地主要是指用来种植农作物的土地，包括熟地、新开发耕地、复垦土地、整理地、休闲地等。从《耕地占用税法》对耕地的界定看，耕地是指用于种植农作物的土地。所以，“土地”和“耕地”是两个不同的概念。

当然，在政策文件实际制定过程中，“土地”和“耕地”的表述常存在混用现象。比如，2014年《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》指出，要避免出现“非粮化”、坚决禁止“非农化”，针对的依然是土地流转过程中的“土地”。但随着政策贯宣的深入，相关词汇的表述逐渐趋向一致，在2020年《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中，则直接明确防止“非粮化”规制的对象是“耕地”。

值得注意的是，2022年以来，关于防止耕地“非粮化”针对对象的表述被更换成“基本农田”，如习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时指出，要坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”，不同于之前“遏制耕地‘非农化’、防止耕地‘非粮化’”的表述。此后，农业农村部、财政部《关于做好2022年农业生产发展等项目实施工作的通知》等文件中也使用了遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”的表述[21]。基本农田即永久基本农田，按照《基本农田保护条例》解释，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，也就是说基本农田是耕地的一部分。

尽管目前存在“耕地”和“基本农田”表述混用的情况，但随着政策的演进，相关的表述会逐渐趋同，这也说明目前政策的制定越来越注重基层实际和政策的可执行性。

2 防止“非粮化”政策存在的问题

现有防止“非粮化”政策保障了粮食播种面积的基本稳定，促进了粮食综合生产能力的提高。但受政策本身和城乡差异、补贴受限及监管困难等因素影响制约，目前政策还存在一些短板和不足。

2.1 防止“非粮化”政策制定及执行过程中存在着盲点

从政策本身看，防止“非粮化”政策制定及执行过程中存在着盲点。“非粮化”问题成因复杂，表现形式多样，现行政策对“非粮化”缺乏明确的界定，容易造成政策制定、政策执行及监管与实际问题的错位，在一定程度上偏离了政策制定的初衷。政策制定者以保障国家粮食安全为前提，以耕地的数量与质量为具体目标，同时试图保障耕种主体的收益，但在实际治理过程中为兼顾各方利益，会模糊“非粮化”内涵，从而掩盖问题的实质，影响政策实施效果。相对于工商资本下乡流转土地问题等“非粮化”外因[22]，农民种粮收益低则是内因，当得失之间产生矛盾时，内因容易通过外因起作用，导致“非粮化”现象出现，直接威胁粮食生产，而提高农民种粮经济收益则是确保国家粮食安全的关键[23]。同时，政策与政策之间的系统性和协同性不足，导致耕种主体的粮食生产责任得不到强化，也对保障粮食安全产生了消极影响。此外，其他问题还包括防止“非粮化”政策与农业农村现代化、县镇村规划布局、环境资源等相关规划衔接不够，缺少系统协同推进的战略谋划等。

2.2 防止“非粮化”政策还受城乡差异、补贴受限及监管困难等因素制约

从外部环境看，防止“非粮化”政策还受城乡差异、补贴受限和监管困难等诸多因素制约。从城乡差异看，通常认为“非粮化”问题的根源是我国城乡发展不协调，而“非粮化”问题则是城市化快速发展背景下的产物。长期以来，我国农业发展滞后于工业发展，类似于工农产品价格“剪刀差”现象在未来仍会出现。当形势趋于紧张时，同样会加剧“非粮化”问题。随着乡村振兴战略的持续推进，工商资本等社会资本下乡会变相侵占耕地，部分地方政府在追求政绩的冲动中，与工商资本合谋，导致漠视或助长“非粮化”的行为。

从粮食补贴看，我国粮食补贴政策对农民增收起到了积极的促进作用。但随着形势变化，现行粮食生产性补贴政策逐渐显现出补贴标准低、补贴结构不合理等问题，影响了政策实施效果。目前各种补贴与承包耕地面积挂钩，而与粮食生产和销售相关性不强，导致原本针对种粮农户的优惠政策扩大为面向全体农民，违背了粮食补贴政策制定的初衷。由于农户私下流转耕地情况较为普遍，导致常有实际种粮者无法获得补贴的情况发生。各地采用“一折通”等方式发放，情况不一、补贴资金调拨不一致，粮食补贴发放存在一定的延迟现象，影响了农民种粮积极性。

从监管机制上看，防止“非粮化”政策已实行多年，近年来力度加大，在一定程度上调动了农民种粮积极性，但现有监管机制仍存在较大的完善空间。我国地域广阔，耕地众多且分散，“非粮化”问题随着形势变化不断转化，在耕地上种植非粮作物，特别是违法违规占用耕地从事非农业建设等问题时有发生，但由于违法违规鉴定标准模糊，缺乏强有力的监管手段，导致监管操作成本较高，无法切实发挥监管作用。

3 关于“非粮化”治理的几点思考

“非粮化”问题的形成是多因素共同作用的结果，农民收入、粮食生产和政策制定是其中关键。要正视农民作为粮食生产者朴素的利益需求，针对问题，健全规划、金融信贷、补贴和动态监管机制，不断增强政策的包容性和弹性，在粮食安全和农民增收之间找到合适的平衡点，共同缓解直至最终化解“非粮化”难题。

3.1 强化规划的管制作用，优化粮食生产布局，保障基本农田用于粮食生产

根据国土空间规划、生态保护监管规划和农业农村现代化规划等相关规划要求，结合县、镇、村规划布局，推进县域产业发展、基础设施、公共服务、生态环境保护等一体规划，优化粮食生产区域布局，增强土地利用总体规划刚性约束作用，从源头清理滋生“非粮化”问题的土壤。根据粮食主产区、主销区、产销平衡区不同地域及资源特征，鼓励以若干个毗邻的市县为单位，对乡镇空间进行合理规划，按照农民种植经济作物与粮食作物的利益平衡的原则，对耕地进行重新整治划分，调整优化粮食生产功能区建设。加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营，通过经营权流转、股份合作等多种方式，把撂荒耕地利用起来实行连片种植，保证粮食种植面积相对稳定，确保18亿亩耕地实至名归，为粮食生产高质量发展奠定耕地基础。

3.2 通过金融信贷、补贴政策等支持，提高农民种粮的积极性

习近平总书记多次强调，增加农民收入是“三农”工作的中心任务，这为谋划“非粮化”治理工作指明了方向。种粮比较效益偏低是导致“非粮化”问题的重要原因，因此要发挥政策导向作用，支持农民提高种粮收益。应出台金融支持政策，探索农民申请粮食生产贷款等方式，满足农民融资的需要。应充分利用财政资金引导社会投资，加强农业基础设施投放，减轻农民粮食生产的后顾之忧。建立粮食生产者和商业性保险公司风险共担机制，重点支持农业生产结构调整优化，积极推进粮食生产区域化布局。应按照党政同责的最新要求，优化粮食主产区、产销平衡区和产销区补贴的分配方式。在符合WTO规则的前提下，参考借鉴浙江省台州市等试点个案的成功经验[10]，有效结合“行政控制”的政府逻辑与“技术驱动”的农户逻辑，研究探索有利于增加农民收益的具体办法，政府在介入过程中应注意方式方法,合法有序推进[24]，确保种粮整体方向的稳定和种粮经济效益的提高，不断提高农民种粮积极性。

3.3 明确分类指导，建立健全耕地“非粮化”动态监管机制

按照问题成因、对耕地和粮食生产的不同影响程度，对“非粮化”现象进行分类，统筹制定粮食主产区、主销区、产销平衡区监管思路，采用不同的治理手段，建立健全“非粮化”动态监管机制。比如，根据“非粮化”种植行为对耕地粮食产出的不同影响，将“非粮化”行为分为非粮食类食物、非食用类农产品、非农产品三类[6]，监管“非粮化”行为的力度由高到低排序依次是毁坏耕作层的、对耕作层造成可恢复性损伤的、对耕作层基本无负面影响的。不同“非粮化”行为之间，会随着内外界因素的变化而进行相互转换，未对耕作层造成负面影响的行为也要监管。以往由于缺乏切实可用的监管手段，加大了“非粮化”治理的难度。目前卫星遥感技术和大数据分析等信息化手段已经应用在破解“非粮化”难题上[25]。2022年1月，自然资源部办公厅印发《关于开展2022年卫片执法工作的通知》启动2022年卫片执法工作，和往年相比，2022年卫片执法工作首次提出监管耕地“非粮化”，对非法占用永久基本农田发展林果业或挖塘养鱼等“非粮化”问题要坚决依法依规处理[26]。因此，在对“非粮化”行为进行分类的基础上，应通过引入大数据、无人机和农业遥感等新一代信息技术，积极探索智能化监管平台等手段[27]，积极探索不同区域的“非粮化”动态监管机制，积极解决假借建设农业设施项目名义实施非农业建设等行为，不断推进“非粮化”治理的精细化管理。

4 结语

综上所述，本文在对耕地“非粮化”行为进行界定的基础上，通过梳理已有研究成果，确定通过政策文本切入的研究视角。通过梳理分析发现，尽管制定防止“非粮化”政策的出发点有所不同，但粮食生产始终是政策制定者关注的重点。而“非粮化”这个词语本身就限定了政策制定的核心在“粮食”，不管针对的对象是土地、耕地还是基本农田，“粮食生产”将成为制定政策的重要关键词之一。针对“非粮化”治理的复杂性和长期性，基于前述分析，本文提出应强化规划的刚性约束作用，保障基本农田用于粮食生产，并通过金融信贷和补贴政策等手段，提高农民种粮的积极性。同时，充分利用遥感技术、大数据和无人机等新一代信息技术，在对“非粮化”行为进行分类管理的基础上，建立健全“非粮化”动态监管机制，实行监测评价，妥善化解基本农田“非粮化”难题。

从未来防止“非粮化”政策的发展方向看，政策制定将紧紧围绕切实稳定粮食生产的主线，不断巩固提升粮食综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。民以食为天，保障国家粮食安全是永恒的主题。而保障粮食安全，关键是保证粮食生产能力，但受人口规模、产业发展和资源环境承载力等影响，我国粮食产需将长期保持紧平衡态势，特别是受水土资源等因素制约，粮食增产压力加大。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》[28]和《“十四五”新型城镇化实施方案》[29]等均提出坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，表明在“十四五”时期防止“非粮化”依然是亟待解决的重大问题。

从未来防止“非粮化”的政策对象看，重点可能在“基本农田”上。2020年以来，政策文件的数量、类别和效力级别都在不断增加，表明国家对粮食生产关注度越来越高。而政策针对的对象从土地、耕地到基本农田，层次在逐渐缩小，充分表明政策制定越来越精准，遏制基本农田“非粮化”的治理方向不会发生根本改变。多措并举遏制基本农田“非粮化”增量，确保18亿亩耕地实至名归，将是未来“非粮化”治理的主要方向。

从未来防止“非粮化”的监管机制上看，农业遥感等新一代信息技术将使监管变得更加精准。农业信息化建设是大势所趋。农业信息化建设在加速传统农业改造、提高农业生产和经营管理水平方面作出了贡献，信息技术在农业园区监测评价体系中也有不同程度的应用[30]。随着自然资源部卫片执法等工作的深入开展，卫星遥感等现代信息技术在加强耕地种粮情况监测评价方面的作用将日益凸显。而信息化治理手段将推进“非粮化”监管工作迈向常态化、规范化和制度化，通过日常监测与定期评价相结合的方式，对解决假借建设农业设施项目名义实施非农建设等行为发挥更加显著的监管作用，进一步守住国家粮食安全生命线。