江苏省矿地融合项目实施的现状、问题及展望

■ 王菁华

（1.江苏省地质局，南京 210007；2.江苏省有色金属华东地质勘查局资源经济与产业化研究中心，南京 210007）

0 引言

2017年6月，江苏省国土资源厅印发《江苏省国土资源厅关于创新矿地融合工作的意见》（以下简称《意见》），从转化应用、实现路径、政策标准、制度体系等方面明确了江苏省矿地融合工作的重点任务，并以此为依据，创新土地管理与地质矿产管理对接融合的管理机制，开展一系列、多批次的矿地融合试点项目，矿地融合项目成为江苏省推进矿地融合工作的重要抓手与核心载体[1]。矿地融合旨在转变自然资源管理工作理念和管理方式，进一步整合全系统优势资源，促进地质矿产与土地资源在管理理念、规划、调查评价与综合监测、资源开发利用与保护、管理服务、技术方法与标准、成果转化与信息服务等方面实现融合，形成统筹协调、相互促进的矿地融合发展新模式。江苏省自2018年开始推进矿地融合试点以来，已累计实施4批共23个矿地融合项目，项目类型多元、覆盖广泛，有力地发挥了地质工作对经济社会发展的前瞻性、战略性保障作用[2]。项目在推进过程中，以江苏省属地化地勘单位为实施主体，有效推动了地矿工作与土地工作的对接融合，加快了地勘单位融入地方、服务地方经济社会发展的进程。近5年来，江苏省自然资源系统持续深化矿地融合内涵，推进示范区建设，不断丰富完善矿地融合路径，在促进自然资源整体保护、系统修复和综合治理方面取得了显著成效。同时，矿地融合项目在实施过程中也暴露出不少问题，本文对相关问题进行梳理，并就如何进一步创新矿地融合工作体系、优化项目运作模式、推动项目成果推广转化提出对策。

1 矿地融合项目概况

1.1 矿地融合项目实施概况

截至2022年三季度，江苏省实施矿地融合项目共4批、23个项目（表1）。其中2018年发布的5个项目为前期试点项目，2019年暂停一年，从2020年开始（第二批）全面推进，并在立项时将矿地融合项目进行了分类，分为地下空间综合利用、资源调查监测、特殊空间资源协同开发利用、生态地质资源环境调查评价与利用4个大类，项目实施区域覆盖了除宿迁市以外的所有江苏省地级市。项目累计投入资金近6亿元，其中财政资金1.8亿元。从目前项目推进情况看，前四批矿地融合项目的实施主体均由省属三家地勘单位承担，包括原江苏省有色金属华东地质勘查局（以下简称“有色局”）、原江苏省地质矿产勘查局（以下简称“地矿局”）和江苏省地质调查研究院（以下简称“地调院”）。

表1 江苏省矿地融合项目一览表（1～4批） 单位：万元

1.2 矿地融合项目运作模式简析

江苏省自然资源厅为推进矿地融合工作，明确了“面上统筹推进，加快成果转化应用”“局部先行先试，探索融合实现路径”“完善政策标准，构建融合制度体系”三个梯次，并确立了16项主要任务。围绕《意见》确定的基本原则和主要任务，各地市因地制宜，加快统筹部署，促进了矿地多层面、多领域的有效融合，初步构建了省自然资源厅主导、地勘单位参与、有效对接省内地市等各级地方政府需求的新型工作关系（图1）。从三个梯次的任务部署可以看出，矿地融合工作的实施主体由省自然资源厅、省内地市地方政府、省属地勘单位组成。其中，省自然资源厅与省属地勘单位共同推进成果转化与应用；省自然资源厅与地方政府共同推进政策标准的制定与完善工作；地勘单位与地方政府及相关部门通过矿地融合试点项目的落地实施，确保局部先行先试，探索融合实现路径。

图1 矿地融合工作关系示意图

矿地融合项目申报流程是由地方市级自然资源与规划局向省自然资源厅申请，获批后再由地方政府通过公开招标形式向社会购买服务。省自然资源厅起主导作用，全程参与项目选题、招标、资金拨付、验收和成果应用等各个环节。省内市级地方政府是矿地融合项目的需求方，既要提供必要的配套资金，满足项目实施需要，又要将地方经济社会发展的主要任务提炼为矿地融合项目的需求，为项目立项提供必要的依据；同时地方政府也要对项目实施过程和成果转化进行监督，确保项目按期保质完成。地勘单位是矿地融合项目的实施主体，一方面对接地方政府需求，解决地方经济社会发展的先行性、基础性问题；另一方面要落实省自然资源厅的政策要求，通过项目实施，提升成果质量，促进矿地融合工作落地生根。

2 矿地融合项目取得的成效

2.1 矿地融合项目管理机制不断完善

矿地融合的初衷是推动原国土资源厅下属的地质矿产管理部门和土地管理部门之间的业务融合，打破各自为政的管理藩篱。随着相关工作不断深化，矿地融合的内涵逐渐拓展延伸，人们的认知也从地质矿产管理与土地管理的狭义融合逐步向地质矿产技术服务地方经济社会发展的广义融合演进，推动矿地融合工作实现多目标协同、多部门合作、多主体参与的新型工作机制。在已经开展的矿地融合项目中，不仅涉及域内域外、地上地下的融合，而且涉及人力财力、方法技术的融合，注重发挥自然资源管理机构的整体功能，不断增强自然资源管理工作的整体效能。

江苏省通过第一批矿地融合项目试点，探索建立了矿地融合项目从立项、招标、实施、评审、应用推广的全过程管理模式和运行流程，为服务地方经济社会高质量发展提供了全方位保障。通过总结第一批项目试点经验，从第二批项目开始，逐步形成了省财政资金和地方财政资金各配比50%的模式，不断加强地方政府对矿地融合工作的参与度和主体性。同时，省自然资源厅召集省属地勘单位的技术专家和部门负责人召开专项工作会议，明确矿地融合项目的申报领域和范围，引导矿地融合项目开展方向，将地质资源和财政资金投入到具有创新性、前瞻性的科学研究领域，解决地质工作服务江苏省地方经济社会发展的基础性、战略性问题。此外，矿地融合项目的立项与实施调动了地勘单位的工作积极性，发挥了地勘单位的地质技术优势，引导地勘单位与地方政府工作机制融合，促进地质成果由服务矿业开发向乡村振兴、农业农村、生态保护等领域转化。

2.2 矿地融合项目取得丰硕成果

4批矿地融合项目在实施过程中不断取得新的技术突破和具有示范带动作用的地质成果，这些成果不仅具有广泛的社会公益价值，为地方生态环境保护、土壤改良、污染治理提供技术支撑，同时也在招商引资、基础设施建设等方面为地方政府带来可观的经济收益。

在已经验收的第一批矿地融合项目中，有色局下属的地球化学勘查与海洋地质调查研究院（简称“海洋院”）通过“南通市滨海盐碱地水旱改良矿地融合示范”项目，建立了滨海盐碱地水旱轮作改良方法体系，首创农业地质跨界技术模式，可以在一些土壤无法自然改良的特殊区域，更加快速、高效地改良提升土壤品质，同时还完成了江苏省本土耐盐水稻品种筛选工作。预计到2023年末，盐碱地改良将帮助南通市新增耕地28.1公顷，指标纳入省补充耕地指标交易平台统一进行管理，实现新增耕地指标价值高达2.1亿元以上[3-4]。

江苏省徐州市矿地融合示范区建设紧紧围绕“促进矿地和谐一体化”目标，查明示范区内基础地质条件、矿产资源勘察及开发利用现状和潜力、矿山地质环境现状、土地利用现状及潜力、工矿废弃地利用潜力、工农业人口及经济发展现状、地质环境承载力、城镇建设人居适宜区等情况，向地方政府提出了综合利用园区及周围的矿产资源，盘活现有工矿废弃地，综合布局工业建设、交通路网和居民生活区等实现园区建设与城镇发展相融合的建议[5-7]。

地调院实施的“宜兴市太华镇富硒土地详查与开发利用示范”项目，查明了太华镇土壤硒含量与空间分布，确定了土壤硒来源于岩石风化，富硒产业开发具有充足的物质来源，优选了更易吸收硒的水稻、小麦和茶叶品种，以江苏省宜兴市太华镇为申报区开展了富硒土地划定并获批，推动“宜兴市太华镇天然富硒地块”成为全国首批认定的30个天然富硒地块之一，充分实现了太华镇天然富硒土地资源的生态价值[8]。

江苏省淮安市矿地融合示范区建设以“统筹地上地下空间综合开发”为核心，开展了地表土地、地下矿产、盐穴地下空间等多种资源协同利用的创新实践。其中，下关岩盐矿区示范工程已释放地面占用土地面积330亩，回收、转化利用氯化钙等资源逾800万吨，预计最终提供可开发的土地近1300亩，价值达26亿元左右[9-10]。

2.3 自然资源综合管理效能得到充分释放

江苏省自然资源管理工作立足于服务全省经济社会高质量发展的总体布局，着力构建跨部门协作、跨行业参与、跨地区实施、多要素投入的“大融合”工作机制。矿地融合工作的常态化推进，有效促进了新型管理机制由省级向市县一级自然资源管理部门的传导，加快自然资源管理机关内部不同归口部门的信息传递、优势互补和资源整合，对政府部门提升治理能力和治理效能、避免公共产品服务的碎片化和无效供给进行了有益探索[11-13]。同时，深化推进矿地融合工作也将有力支撑生态保护、乡村振兴、长三角一体化、沿海开发等一系列重大战略的有效衔接与协同推进，为地方政府探索山水林田湖草沙多要素综合治理的行业管理联动机制，推动土地、矿产、林业、海洋、湿地等生态资源协同发展与系统化应用，实现从“矿地融合”到“自然资源融合”提供有效的示范与借鉴。

2.4 地勘单位服务地方的作用充分显现

随着近年来国家对地质矿产勘查投入的逐年减少，江苏省作为矿产资源较贫乏的省份，属地化地勘单位面临着转型升级的重要任务。矿地融合战略的实施，确立了属地化地勘单位的实施主体地位，强化了地勘单位对接地方政府需求、服务地方经济社会发展的作用，地勘单位的职责由传统的矿产勘查转为服务地方经济社会发展，地勘单位长期积累的地质数据和技术成果不断向民生领域转化。一是属地化地勘单位积极调整组织形式以更好地服务地方经济社会发展，在全省13个地市建立了地灾中心，由专人负责驻点，对接地方市县自然资源主管部门需求，建立常态化工作联系；二是驻地地勘单位从立项阶段开始介入，积极为地方自然资源管理部门谋划项目，甚至直接编制项目申请书，为地方政府创造需求；三是在项目实施过程中，利用地勘单位的技术优势和成果积累，发挥地质工作保障地方社会经济发展的基础性、战略性作用，为地方政府在落实发展规划、开展招商引资、推动基础建设等方面提供前瞻性技术支撑与保障；四是地勘单位以矿地融合项目为平台，与科研院所、高校等相关单位开展广泛合作，从基础理论、技术开发与应用等多方面开展技术创新，推动了产学研一体化发展。截至2021年底，在江苏省属地勘单位承接的公益性地质项目中，地方财政资金投入占比接近70%，以服务民生为主的水工环及地质灾害治理类项目占比达到57%，地质工作转型成效明显。

3 矿地融合项目存在的问题

3.1 项目运作机制有待完善

以省自然资源厅、省属地勘单位和地方政府自然资源管理部门为主体的矿地融合工作在运行过程中遇到一些亟待破解的难题。一是矿地融合的思想观念不还够强。当前，矿地融合项目由省自然资源厅全面主导，基层政府对地质矿产和土地管理之间互为支撑、互为需求的内在联系缺乏科学明晰的认识，工作理念和管理方式未能及时转变和调整。二是地方政府财政资金保障难以到位。从第二批矿地融合项目开始，省政府和地方政府原则上各投入50%的项目资金，从已开展的项目情况来看，地方财政资金大多难以按时到位，特别是自2020年新冠疫情暴发以来，全国经济形势不容乐观，地方财政收入大幅减少，部分市县在省财政项目资金到账后难以按期支付给项目实施单位。地方财政资金问题已成为制约矿地融合项目进一步推进的主要因素。三是地勘单位在项目实施中的创新能力不足。部分地勘单位仅把矿地融合项目视同一般的地质类公益项目，无论是立项内容还是实施手段均未能充分体现矿地融合项目的引领示范作用，部分矿地融合项目与省地勘基金项目并无显著差异，导致项目质量难以保障。

3.2 项目进度明显滞后

截至2022年底，在前四批矿地融合项目中，只有第一批试点项目全部完成,第二批部分项目完成了野外验收，其余项目进度均存在不同程度的滞后。主要原因有以下两个方面：一是项目资金难以按时到位，大量矿地融合项目由地勘单位垫资实施，而地勘单位自身资金周转存在一定困难，因此影响项目进度；二是地方财政出资实施矿地融合项目，需要履行政府招标程序，按照“保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商（即地勘单位）处添购”的需求，政府部门会采用单一来源采购方式，地方政府在招标过程中往往需要向财政部门反复进行说明，通常走完全部流程需要半年左右的时间，对矿地融合项目的进度影响较大。

3.3 项目选题的创新性有待加强

从已经立项的4批矿地融合项目的总体情况来看，第一批矿地融合试点项目总体上质量较高，取得成果比较丰硕，具有示范性和典型性。而从后续的三批项目总体情况来看，虽然项目总体上和地方政府推动经济社会发展的战略需求紧密结合，但就项目本身而言，从立项阶段的选题切入实施阶段的手段方法，都显现出创新不足的问题。究其原因，一方面，第一批矿地融合项目是试点项目，经历了一轮完整的筛选过程，选中的项目前期都进行了大量的资金投入并具备了工作基础，因此项目质量较高，具有典型性和代表性，而后期开展的项目往往是起步较晚的新型项目，没有工作基础，因此难以形成显著的项目成果；另一方面，从第二批矿地融合项目开始，省自然资源厅在项目立项时就进行了分类，因此地方自然资源管理部门在申报项目时只能根据既有类型谋划项目，无形中束缚了项目申报的创新思维，导致后续项目的申报出现同质化倾向。

3.4 项目质量不高、成果转化不足

据统计，已立项的四批矿地融合项目均由省属地勘单位实施，这种机制虽然确保了项目所需的各项要素资源在政府主导下实行“内循环”，体现了矿地融合项目基础性和公益性，但实施主体的固化也导致项目出现“福利化”趋向。部分矿地融合项目在立项阶段缺乏创新性，实施手段方法单一，项目的实用性和有效性偏弱，项目成果难以支撑地方经济社会发展的实际需求。另一方面，矿地融合项目试点的目的是通过探索形成实践经验并在更大范围进行推广，使项目成果能够更好服务地方经济社会发展。但从实际运行来看，矿地融合项目成果转化无论从数量上还是效果上都不尽如人意。首先，项目成果资料往往不能在项目所在地直接汇总、分析和应用，而是以数据形式呈现并汇交至省自然资源厅，这些数据基于功能和保密的要求往往不能被地方政府直接使用，制约了项目成果转化。其次，地质成果一般具有较强的专业门槛，在没有专业人员宣讲解释的前提下，无论是政府官员还是公众都无法准确理解数据的意义，这种认知差异大大降低了地质数据的可用性。最后，地方政府最关注的是以矿地融合项目为先导，查明本地的优势资源禀赋并转化为可见的经济价值，但目前这种以政府、地勘单位和企业共同参与的商业模式并无成熟的经验可循，需要在项目推进过程中逐步摸索，并根据不同的区域和项目类型实行差异化措施。

4 思考与建议

4.1 完善项目运作机制、形成多方合力

从江苏省各级自然资源主管部门的视角出发，政府主管部门应当在实践经验的基础上，深入领会地质矿产管理和土地管理之间互为支撑、互为需求的内在联系，将矿地融合纳入本单位、本部门的年度中心工作中，通过强化统筹衔接、系统部署，形成多部门参与的整体合力。一是通过常态化推动矿地融合项目，促进地勘单位从组织、管理、业务、文化等领域与地方经济社会发展深度融合，发挥地质工作先行性、基础性、战略性作用，摸清地方自然资源家底，深度发掘各市县的资源禀赋优势。二是创新项目申报形式与流程，探索“资源共用、资金分担、项目共建、资源共享”的跨区域联合主体申报形式，加大与其他部门、科研院所、社会资本的合作力度，在现有项目成果的基础上，先串点成线，再汇聚成面，建立区域化、流域化整体工作新格局。三是改进包括资金管理在内的项目全过程管理，规范资金使用流程，加强对地方自然资源部门的监督考核，推动项目成果的后续转化，实现矿地融合项目从申报、发包、实施、验收到成果转化的全过程标准化和规范化运行。四是积极引入社会资本参与矿地融合项目，提高企业投资的积极性。一方面要提升地质成果的创新性和质量，充分培育项目成果转化为经济收益的价值基础；另一方面要探索行之有效的商业模式，整合资金、技术、信息等各项要素资源，消除政策壁垒，保障社会资本的合法权益，提高经济收益预期，完善多方参与的矿地融合项目运作机制。

4.2 推动项目理念创新，拓展矿地融合的内涵和范围

从前期矿地融合工作中充分总结经验，不断拓展矿地融合内涵。一是在试点示范工作的基础上，发挥典型引领作用，加快成果推广应用，放大试点示范效应。提炼总结先进经验，以点带面地推动土地、矿产、林业、海洋、湿地等更多自然资源的融合发展和系统化应用，积极探索将“矿地融合”拓展到“自然资源融合”。二是在高质量服务自然资源综合管理、优化国土空间布局、建立生态产品价值实现机制等方面发挥支撑作用。探索政策制度创新，从制度层面固化可复制、可推广的融合路径，逐步形成具有江苏特色的矿地融合发展新模式。三是深化矿地融合工作的理念认识，明确矿地融合项目只是矿地融合工作的一部分，未来的矿地融合工作应当以年度示范项目为依托，地方政府和地勘单位共同参与，逐步构建以财政资金为引导，社会资本积极响应，产学研多种主体广泛参与，成果转化顺畅高效的工作机制，推动矿地融合的理念深入人心。

4.3 促进项目成果转化，更好服务经济社会发展

从矿地融合项目管理的后端发力，补齐成果转化的短板。一是在顶层设计层面强化矿地融合与乡村振兴、沿海开发等重大战略的衔接互补，明确矿地融合项目成果的转化方向，以矿地融合项目成果为前置性研究，进一步申报其他公益类项目。二是强化地质工作和地勘单位的纽带作用，以地质技术为媒介，创新工作模式和工作方法，发挥矿地融合项目的平台效应，实现包括政府、企业、科研单位等参与主体之间的资源配置和要素衔接。三是未来将更多地利用新媒体技术向公众和社会传播矿地融合项目成果，丰富传播形式，让表达方式通俗易读，避免在项目成果与政府、公众之间形成专业壁垒，更好体现地质工作的普惠性与公益性。