完善国有自然资源资产报告工作的思考

■ 罗世兴/张 萌/王燕东

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

国有自然资源资产是宪法和法律规定属于国家所有即全体人民所有的各类自然资源资产，是全体人民和子孙后代共同拥有的宝贵财富[1]。国有自然资源资产管理情况专项报告（以下简称国有自然资源资产报告），是反映一定时期政府管理国有自然资源资产各方面工作情况的综合信息载体。2017年，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》），要求国务院每年以国有资产综合报告和专项报告相结合的方式向全国人大常委会报告国有资产管理情况，县级以上地方要根据实际情况建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度，并明确了国有资产报告方式、重点，以及审议监督程序、重点。全国人大常委会相继出台《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018—2022）》（以下简称《五年规划》）和《关于加强国有资产管理情况监督的决定》（以下简称《监督决定》），进一步细化有关要求。编制国有自然资源资产报告并建立相应制度是贯彻党中央加强人大国有资产监督职责重大决策部署的客观需要，是加强和规范国有自然资源资产管理，维护国家所有者权益的现实需要，有利于促进国有自然资源资产合理保护和节约利用，更好发挥其在服务经济社会高质量发展、促进生态文明建设、维护国家安全等方面的重要支撑和保障作用。经过5年探索，目前已初步建立了国有自然资源资产报告工作机制，形成报告体系，完成了首次专题报告，但报告工作仍存在一些不足。2022年是《五年规划》的收官之年，本文对照《意见》《五年规划》《监督决定》等要求，系统总结2018年以来国有自然资源资产报告工作进展，分析存在的困难与问题，并提出对策建议，以期为进一步加强和改进国有自然资源资产报告工作提供参考。

1 国有自然资源资产报告工作进展

1.1 初步建立工作机制，实现统一报告

国家层面，建立了由财政部牵头，自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行、审计署、国资委、统计局、银保监会、粮食和储备局、林草局、文物局等部门和单位参与的国有资产报告部际协调机制[1]。在部际协调机制下，自然资源部等加强沟通协调，初步建立上下联动、横向协同的国有自然资源资产报告工作机制[2]。参与国有自然资源资产报告编制的部门由最初的自然资源部、水利部、林草局扩展至国家发展和改革委员会、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、审计署、统计局、林草局。报告编报模式由 “多头报告”转变为“统一报告”。地方层面，各省（自治区、直辖市）建立了国有自然资源资产报告部门联席会议等协调机制，形成了由自然资源主管部门牵头，各相关部门协调配合的工作机制，其中，云南、广东、广西等省区进一步规范相关工作，研究出台了国有自然资源资产报告制度或实施方案。

1.2 逐步完善报告体系，完成首次专题报告

国家层面，结合工作基础，吸收多方意见，逐步扩大国有自然资源资产报告范围，将野生动植物、自然保护地等纳入，并充实具体内容。不断优化报告体例，增加质量、分布、配置及变化情况，上年度审议意见整改落实情况，国有自然资源资产报表等内容，初步形成了正文（基本情况+管理工作进展及成效（含存在问题）+下一步工作安排）和附件（报表+名词解释）相结合的报告体系。以图、表等形式丰富报告内容，提高了报告的可读性、可审性。研究制定国有自然资源资产报告内容参考模板，规范和指导地方报告编报[3]。2018年以来，按照“国有+集体”“资源+资产”“统计报告+工作报告”的思路[4]，围绕自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，自然资源保护和利用等报告重点及人大常委会的审议、监督重点，自然资源部等部门联合编报了历年国有自然资源资产报告，特别是《国务院2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告》（以下简称《2020年度专项报告》）。《2020年度专项报告》全景式地报告了国有土地、矿产等11个类别的国有自然资源资产状况、管理工作进展情况和成效，以及存在的问题和下一步工作建议，首次交出一份国有自然资源资产的“明白账”[5]。2021年，国务院首次向全国人大常委会专题报告国有自然资源资产管理情况，使全国人大常委会实现对四类主要国有资产专项报告的全覆盖监督。地方层面，各省（自治区、直辖市）自然资源主管部门按照本级人大常委会要求，结合地方实际和自然资源部有关通知要求，牵头做好报告编报工作，聚焦国有自然资源资产情况，突出问题导向，形成了包含基本情况、工作进展及成效、存在问题及下一步工作安排等的国有自然资源资产报告内容体系，但在具体报告范围、报告内容体例等方面还存在差异。截至2021年7月底，除江西省外，全国其他省级人民政府均完成首次向本级人大常委会专项报告国有自然资源资产管理情况①根据江西省人大常委会2022年监督工作计划，江西省人大常委会在2022年9月听取和审议江西省人民政府关于2021年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。其他省级人民政府均已在2021年完成首次向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况。。

1.3 自觉接受人大监督，认真落实审议意见

国家层面，2021年，自然资源部、水利部、林草局等部门和机构参加了全国人大常委会预算工委、全国人大财经委、全国人大环资委组织召开的国有自然资源资产管理情况座谈会，结合职责报告了国有自然资源资产基本情况、管理和改革进展、存在的突出问题和不足及下一步工作考虑[6]。自然资源部等参加全国人大常委会预算工委等组织开展的国有自然资源资产管理情况专项调研。针对全国人大常委会的审议意见和审计发现的国有自然资源资产问题，自然资源部等有关部门对标对表，制定整改方案，采取有效措施认真落实整改要求，形成《关于落实全国人大常委会对2020年度国有自然资源资产管理情况专项报告审议意见的报告》（以下简称《2020年度落实报告》），按要求在6个月内完成研究处理情况报送。经审议的《2020年度专项报告》、调研报告、审议意见和建议、《2020年度落实报告》均已对社会公开，接受社会监督。此外，全国人大常委会研究设立了国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系，增强了人大监督的精准性、规范性和有效性[7]。地方层面，各省（自治区、直辖市）自然资源主管部门均认真牵头研究处理相关审议意见，推动整改落实，编报落实报告。但经审议的“2020年度专项报告”“2020年度落实报告”等在对社会公开和接受社会监督上还有不足。

2 存在的不足

2.1 报告制度亟待建立健全

一是报告编报制度尚未建立。除政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况外，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出国务院自然资源主管部门按照要求定期向国务院报告国有自然资源资产报告[8]，《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》提出建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制[9]，这三者如何有机衔接还有待明确。尽管财政部印发了《国有资产报告编报工作暂行办法》，但其对国有自然资源资产报告编报缺乏详细规定，国家层面缺乏国有自然资源资产报告的标准规范[10]，亟需出台相应管理制度，加强和规范报告工作。二是报告工作机制有待完善。国家发展和改革委员会、生态环境部、农业农村部等涉及自然资源管理、参与国有自然资源资产报告编制和审议意见落实的相关部委，并不是部际协调机制成员，目前常态化的国有自然资源资产报告部门间联席会议机制、地方报告材料（含编报素材、经审议通过的专项报告、落实报告等）汇交机制等还未建立。地方报告的信息公开工作有待加强。截至2022年7月底，全国31个省（自治区、直辖市）仅天津、河北、山西、吉林、上海、浙江、甘肃、贵州、广西等对社会公开了经审议的“2020年度专项报告”，公开比例不足50%，审议意见落实情况公布比例更低，仅天津、河北、山西等少数地区向社会公开，这与《意见》《监督决定》等关于公开透明、向社会公开的要求还有不小差距。

2.2 报告范围需进一步明晰规范

一是自然资源与自然资源资产概念边界不清。《十八届三中全会辅导读本》关于自然资源资产的界定丰富了自然资源资产的内涵，学者们根据不同研究目的，从会计学、经济学（国民经济核算、环境经济核算等）等视角探讨了自然资源资产，但对其中的社会效益、生态效益等并未形成权威一致的认识。目前，实物量上，除将一定储量级别的矿产资源②目前，国有自然资源资产报告主要报告了固体矿产的储量和油气矿产的探明技术可采储量。作为资产进行报告外，其他资产种类按照广义资产，即“资源”就是“资产”的口径进行报告。二是资产分类体系还有待完善。《2020年度专项报告》将自然资源资产划分为建设用地、耕地、园地、森林、草原、湿地、矿产、水、海洋、自然保护地、野生动植物等11类反映国有自然资源资产基本情况，但该分类方式存在不足。比如，其中土地分类与土地管理法的3大地类、第三次全国国土调查地类划分都不完全对应。而且自然保护地是集合体，与土地、森林、草原等存在交叉，其范围内的自然资源资产并非都属于国有。三是报告的权属范围有待规范。对于土地、森林、草原等既有国有也有集体所有的自然资源资产种类，各地公开的“2020年度专项报告”涵盖范围不同，山西等省份报告了全部（国有+集体）情况和国有情况，吉林等省份主要报告了国有情况，上海等省（直辖市）则仅报告全部（国有+集体）情况，未区分国有情况和集体情况。四是资产种类还需进一步丰富。《五年规划》要求2019年开始纳入储备土地。无线电频谱是一种重要而有限的自然资源，属于国家所有，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新政府配置资源方式的指导意见》将无线电频率定位为非传统自然资源，要求推进市场化配置，完善有偿使用制度[11]。风能、水能、太阳能等清洁、可再生的能源对实现碳达峰、碳中和有重大意义。但目前国家层面，上述资源种类均未纳入报告。

2.3 报告内容仍需丰富完善

一是报告内容结构仍需优化。考虑到自然资源资产管理还处于起步阶段，目前国有自然资源资产报告主要按照全面加强自然资源管理，为国有自然资源资产管理奠定基础的逻辑进行谋篇布局，内容上以自然资源管理为主，这与真正的资产报告还有差距，且对管理存在的问题，如改善生态环境质量等体现不够充分。二是部分重要内容不完整。比如，报告未反映国有建设用地、矿产等有偿使用收入的分配、支出等情况。自然资源资产质量是反映资产管理成效的重要方面，但报告对已具有工作基础的耕地、地下水等质量情况反映不够。三是价值量计量缺乏[12]。当前，全民所有自然资源资产清查、价值核算等还在探索中，相关价格、成本等数据缺失较多，技术方法不够规范统一，不同方法计算结果差异较大，因此，目前主要从实物量角度编制报告，未从价值方面体现资产存量情况和变动情况。

2.4 报表和评价指标体系还需建立健全

一是自然资源报表体系有待丰富完善。目前，作为附件的国有自然资源资产报表数量较少，对自然资源资产质量、分布、支出，支持经济社会发展、改善生态环境质量，以及落实自然资源保护与有效利用、保护生态环境、节能减排约束性指标等情况反映不足，与报告正文前后呼应还不够。二是评价指标体系尚未建立。未按《五年规划》等要求，结合国有自然资源资产管理特点，建立主要包含保护生态环境、保障国家安全等内容的国有自然资源资产管理评价指标体系。

2.5 报告工作基础还相对薄弱

一是自然资源资产清查、核算、统计等制度有待建立。尽管自然资源主管部门发布了自然资源分等定级、价格评估、国有土地资源资产核算等通则，部分地区开展了全民所有自然资源资产清查、国有土地资源资产核算等试点，但主要探索经济价值，且还未形成覆盖全国、权威的价值量核算成果。资产清查、统计等制度还未建立，资产数据的年度更新和定期校正机制亟待建立。二是国有自然资源资产数据库建设需加快推进。暂未建立国有自然资源资产数据库和信息共享平台，未实现通过平台互联互通和定期线上报送资产管理相关信息。

3 有关对策建议

3.1 准确把握报告定位

国有自然资源资产报告具有人大监督、社会监督等属性，涉及多个部门和自然资源资产种类。做好报告工作有利于促进国有自然资源资产有效保护和合理利用，巩固社会主义公有制经济基础，促进生态文明建设和高质量发展。各级人民政府要准确把握报告工作中中央与地方、相关部门单位、综合与分类、共性与个性、目标与基础、资源管理与资产管理等之间的关系，按照十三届全国人大常委会国有资产监督《五年规划》和年度监督工作计划等要求，统筹报告工作，自觉接受监督。其中，自然资源主管部门要将“统一报告”作为统一履行所有者职责的重要抓手，充分发挥牵头作用，站在政府角度编报好国有自然资源资产报告，坚持实事求是，结合自然资源资产产权制度体系和管理机制改革等，稳步推进资产报告工作，确保报告工作机制、内容、形式等与改革进展相适应。同时，坚持问题导向，将审议意见的整改落实作为做好报告工作的“后半篇文章”，确保监督“长出牙齿”，不断加强和改进国有自然资源资产管理，逐步推动报告从“资源+资产”报告向真正的资产报告、实物量报告向“实物量+价值量”报告转变。

3.2 建立健全报告制度

加强统筹，实现各级政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况、国务院自然资源主管部门定期向国务院报告国有自然资源资产管理情况、代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况三者的有机衔接。在地方报告中，根据现行法律规定及所有权委托代理机制试点进展，不同层级政府应重点报告本级政府代理行使所有权的国有自然资源资产管理情况。认真总结2018年以来国有自然资源资产报告工作，借鉴国有资产综合报告，企业、行政事业性等国有资产专项报告和政府财务报告等经验，研究制定国有自然资源资产报告编报制度，进一步明确、规范报告的范围、内容、方式、程序、分工及数据、平台、监督等要求，完善报告参考模板，推动报告工作制度化、规范化、程序化和信息化。报告制度应在规范共同科目的基础上，考虑各地资源禀赋差异和各级人大常委会不同要求，给予地方一定空间和自由度，探索差别化报告机制、内容等。推动将国家发展和改革委员会、生态环境部、农业农村部等纳入报告部际协调机制，建立部门间国有自然资源资产报告联系沟通机制、地方报告材料（编报素材、资产报告、落实报告等）汇交备案机制等，以定期或不定期会议、专题座谈、调查及研究等方式，实现部门横向协作与上下纵向联动。推动地方按程序及时公开经审议的国有自然资源资产报告、调研报告、审议意见和建议及其落实报告等（保密法律法规规定不宜公开的内容除外），提高资产管理信息公开透明程度，接受社会监督。

3.3 丰富完善报告体系

鉴于国有自然资源种类较多且不同类别间差异较大，以一份专项报告难以充分体现管理情况，建议进一步扩展报告层级，在国有自然资源资产报告下设国有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、野生动植物等管理情况子报告，形成“综合报告—专项报告—专项报告子报告”的报告体系。根据需要每年编制1～2个子报告，作为国有自然资源资产报告附件，逐步实现主要国有自然资源资产种类的全覆盖。

以“全口径、全覆盖”为目标，结合工作基础等条件，逐步增加纳入报告范围的国有自然资源资产种类，加快将储备土地、无线电频谱等纳入报告[13]，论证水能、风能、太阳能等资源种类纳入报告的可行性。为避免与其他自然资源资产重叠交叉，建议自然保护地情况在“管理工作进展及成效”部分报告，不在“基本情况”中展示，并反映其中属于国有的部分。除有特别要求外，报告原则上按照公历年度编制，反映上一年度（1月1日—12月31日）国有自然资源资产管理情况，确保报告在时间上连续、不重叠，内容上有变化，篇幅适宜。

进一步优化报告体例和内容，提高报告可读性、可审性。精炼文字、突出重点，围绕规定的报告重点和监督、审议重点，聚焦党中央关心、人大关注和社会关切的国有自然资源资产管理领域。加强变动分析、目标完成情况分析、资产收益的分配和支出分析等内容。充分体现国有自然资源资产的稀缺性、有用性、权属性、收益性、动态性等共性，以及天然性（自然性）、基础性、区位性（空间异质性）、系统性（整体性）、外部性等个性[14-15]；通过关键数据指标分析、重要政策和标准研制、典型经验推广等，丰富图表及附件，更加系统、准确地体现资产管理工作进展及成效，增强说服力；坚持问题导向，加强对管理中突出困难和问题的分析；结合规划安排和改革要求，提出针对性的下一步举措。随着资产管理制度的不断完善，应逐步按照资产管理逻辑编制国有自然资源资产报告，聚焦基础性工作（调查监测、确权登记、纠纷调处、产权信息公开、资产清查、核算、统计、资产负债表等）、资产规划、资产配置（划拨、出让、租赁、作价出资等）、资产使用、资产保护修复、收益管理（收缴、分配及支出等）、监督（督察执法、评价考核、离任审计、损害赔偿等）等。

结合调查监测、确权登记及资产清查、核算、统计等工作，按照先实物量、后价值量，先分类、后综合，指标简洁、有用，数据可得、连续的思路，构建“1+N”的国有自然资源资产报表体系。其中“1”为总体情况，“N”为各类资产情况，两者又可进一步细分为规模、质量、结构、分布、配置、收益及变动等情况。

总结生态文明建设目标、美丽中国建设评估体系相关自然资源专项考核评价经验，结合国有自然资源资产特点、管理目标和改革重点，按照定性与定量、目标导向与问题导向、结果与过程、综合与分类等相结合的原则，研究构建包含保障国家安全、保护生态环境、维护国家所有者权益等内容的评价指标体系，明确指标含义、数据来源、评价主体、对象、方式、方法、程序、结果应用。

3.4 夯实相关基础性工作

明晰自然资源、自然资源资产、国有自然资源资产的概念和各类价格、价值的内涵，建立边界清晰、系统科学的自然资源资产分类体系。加快推进自然资源统一调查监测体系建设，在第三次全国国土调查基础上，统筹做好国土变更调查和矿产、森林、草原、水、海洋等专项调查工作，扎实推进自然资源和不动产统一确权登记，完善自然资源统计调查制度，摸清自然资源底数，夯实资产实物量和权属数据基础。

做好顶层设计，理顺基准价格、公示价格、分等定级价格、清查价格、市场价格等各类价格及价值（价格）评估、核算、估算的关系。规范资产核算技术方法体系，按资源种类和价值类别，分步骤有序开展全民所有自然资源资产经济、社会、生态等价值核算。在总结试点经验，完善清查技术方法基础上，加快推进资产清查工作，制定资产统计制度，确保报告数据完整、真实、可靠、可核查。加快推进全民所有自然资源资产负债表编制探索，深化自然资源负债研究，进一步优化报表体系与表式结构。探索在资产清查等成果和国土空间信息平台基础上，构建国有自然资源资产数据库和信息平台，并加强信息共享。