山区撂荒耕地生态产品价值实现路径探索

■ 敬定乾/王孝德/王亚林/李 政/汤曾伟/肖 禾

（1.重庆市地理信息和遥感应用中心，重庆 401121；2.重庆市规划和自然资源局，重庆 401121）

近年来，针对耕地撂荒问题，国家相继出台制止耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”等应对措施，有效遏制了耕地撂荒，挖掘保供潜力，但仍然存在一定的现实困境[1]。在生态文明建设背景下，我们不仅要关注耕地的生产价值，更应该关注撂荒耕地的生态价值，探索“资源变资产”“资产变资本”的转化通道，将撂荒耕地的生态价值最大化[2]。因此，基于耕地多功能性的生态产品价值实现成为一种新的探索和尝试。

1 山区耕地撂荒问题凸显

1.1 耕地撂荒普遍存在且空间分布差异较大

我国耕地撂荒现象较为普遍，在空间上分布广泛且差异较大，具体表现为大部分省（自治区、直辖市）均有耕地撂荒现象，且撂荒率和撂荒面积有增加趋势，空间上耕地撂荒的程度不一，山区耕地撂荒情况较为严峻[1,3]。李广泳等的研究表明，2017年全国耕地撂荒面积约1.37亿亩，95%的县级行政单元存在耕地撂荒现象，30.23%的县级行政单元耕地撂荒率超过10%[1]；李升发等对我国25个省（市、县）的235个调查村庄进行抽样调查后发现，78.3%的样本村庄存在耕地撂荒现象[4]；郭贝贝等以正常耕种家庭为参照的跟踪调查数据显示，24个省（市、县）都有撂荒现象发生[5]。多份研究表明，我国耕地撂荒现象已经从集中在部分省份演变为中西部扩散增长趋势。海拔高、坡度陡的山区是耕地撂荒的高发地，海拔越高，耕地坡度越陡，耕地撂荒现象越突出。

1.2 山区耕地陷入“留地难留人，留人难创收”的“双难”困境

从撂荒耕地的空间坐落看，不同地形单元内的撂荒耕地受到关注和应对撂荒的方式具有差异性。综合区位条件较好的地区应对耕地撂荒的方式是多样的，例如转变种植类型（如经济作物）、转变业态（如生态旅游、交互式体验基地）等等。而山区受制于区位条件，其在耕地撂荒问题上选择单一，极易陷入“留地难留人，留人难创收”的“双难”困境中，较低的耕地经济效益只会让那些不在耕作半径内、坡耕地、地力条件低下的耕地逐渐被撂荒。

1.3 耕地撂荒造成粮食产量减少，但对国家粮食安全的实质影响较小

随着耕地撂荒状况越发凸显，其影响和问题接踵而至，其中耕地撂荒最直接的影响是粮食播种面积减少，进而造成粮食产量降低，导致耕地撂荒地区的局部粮食短缺。但事实上，我们并未直接感受到粮食安全隐患所带来的压力。这是因为探讨粮食安全问题往往需要从国家层面来看，况且有多个研究表明，我国大规模以坡耕地为主的退耕还林工程造成的粮食减产，对全国粮食总产量的影响有限，总体影响程度估计只有2%～3%[6]。究其原因，主要是腾退的耕地和撂荒地多是质量较差、产出较低的土地，所以对粮食产量的真实影响程度要比面积减少的程度低。

1.4 耕地撂荒影响生态环境质量，成为区域生态系统的不稳定因素

山区耕地撂荒对生态系统变化影响是复杂、双向、非线性和存在区域差异性的，一方面，生态区位好、土壤侵蚀较小的撂荒耕地，其植被自然恢复力较强，生态系统有利于逐步向好演替；另一方面，山区的撂荒耕地其生态区位往往较差，土壤被严重侵蚀的可能性较大，植被恢复速率低于土地退化速率，生态系统功能将逐步削弱直至崩解。有研究表明，耕地撂荒对于提升地力作用有限，并且暴露的土壤极易被侵蚀而污染水体，甚至产生滑坡、泥石流、沙尘暴等自然灾害，成为区域生态环境和生态系统功能的不稳定因素之一。目前，关于耕地撂荒对生态系统的影响研究主要集中在土壤侵蚀与恢复、碳储存功能、野外火灾、生物与景观多样性等方面[7]。

土壤侵蚀与恢复是决定撂荒耕地生态变化趋势的重要因素，山区的陡坡开垦或坡耕地撂荒极易诱发土壤侵蚀。虽然《中华人民共和国水土保持法》和《退耕还林条例》都对25°以上的陡坡开垦和退耕还林做了严格规定，但山区耕地的不合理耕作仍然会降低土壤养分，逐步恶化微生物环境，造成水土流失与生态环境恶化。在已有研究中，虽然长期撂荒可以促进植被恢复和生态环境向好，但撂荒初期的空窗环节如果缺乏有效的人工干预，水土流失和土壤侵蚀将加剧，植被恢复速率低于土地退化速率并形成恶性循环，直至完全丧失农业价值和生态价值[8-9]。

碳储存功能方面，伴随着耕地撂荒年限增加，撂荒耕地的植被覆盖和生物量通常会逐年增加，促进大气中的二氧化碳在土壤中固存。当撂荒耕地植物群落演化成乔木林时，乔木的茎、叶、根系均成为良好的媒介，并通过落叶将大量的有机碳固存在土壤中，相比于固定收割的农作物，林木具有更强的碳储存能力，这也为撂荒耕地的转变和可持续发展提供了可行方式。

野外火灾方面，耕地撂荒客观上会增加野外火灾发生的概率[10]。相较于农田系统，撂荒地既没有灌溉措施也没有定期收割，堆积了大量的落叶和枯枝等可燃物，可燃物的堆积不仅会诱发火灾，还会扩大火灾的传播规模和速率。并且撂荒耕地在短期内形成的同质化景观，属于高危野火景观，更容易发生火灾。因此，山区耕地撂荒对野外火灾发生概率的影响应该引起我们的重视[11]。

生物与景观多样性方面，耕地撂荒后将导致生物多样性发生变化，其中以农田为觅食地的生物物种将会减少；田园景观功能不局限于单一的粮食供给，还兼具了景观生态功能、景观连接功能、生境维持功能和文化功能，山区撂荒耕地转化成了近自然的景观，撂荒期间会降低景观生态功能和人文感知美观度[12-13]。

2 山区耕地撂荒原因分析

2.1 耕地边际净收益减少是耕地撂荒的内在动力

一般情况下，加大对耕地的投入一定程度上能提升耕地产出，但受制于地力条件、区位等因素，种植单一农作物的产出不能随着投入增加而无限制增加，耕地产出具有显著的边际效应，而现代的耕作条件和投入使得耕地产出的边际净收益在不断减少[4,14]。并且，由于种子、农药、化肥等基础农资涨价，使得对耕地的投入不增反降，这种情况必然会导致耕地收益的进一步减少。此外，在现阶段山区的人地关系中，山区耕地的产出量大多与人和牲畜的需求总和大致持平，在极端天气及自然灾害扰动情况下，甚至会出现牲畜粮食短缺的情况。

虽然国家每年对耕地投入大量的地力补贴资金，但单位面积的补贴额度对山区农民的耕种激励性明显不足，加之在耕种成本增加、耕地边际净收益降低等因素共同作用下，那些远离宅基地、地力低下的“碎片化”耕地出现每年只播种一茬牲畜饲料类作物的季节性撂荒，而那些距离虽近，但耕种条件较差的坡耕地被重复耕种，这将会导致地力下降且诱发水土流失等自然灾害，加剧了耕地被撂荒的风险[15]。

2.2 农村年轻劳动力输出且替代方式不足是耕地撂荒的外在诱因

随着我国工业化和城镇化的推进，农村人口向城镇转移是必然结果。在经济增长转型路径的影响下，农村居民非农收益的机会和额度明显优于务农，这是导致农村居民特别是山区的农村居民大量析出的重要原因之一[15-16]。大量青壮年劳动力流失，成为山区耕地撂荒的重要原因之一，致使耕地劳动力投入呈断崖式下跌。

机械耕作被认为是替代劳动力缺失的有效方式[17]，但这一途径在山区耕地存在三种困境：一是耕作成本的提升让农民很难下定决心投入机械耕作；二是山区的坡耕地和零碎耕地很大程度上不适合机械耕作，即使是小型机械也不适宜；三是农机操作难度阻碍了机械耕作在山区的实质推广。此外，虽然各地对农机购置补贴力度逐步加大，但多级经销商、乡镇设点等问题使得现阶段机械耕作在山区是难以推广的。例如区县仅一个二级经销商，购机者原则上从取得市级农机主管部门资格认可的本区县经销商处购买补贴目录内的农机产品，才能享受补贴资金，这加剧了农机推广使用的困难。

2.3 撂荒原因的多样性和系统性增加了撂荒风险

造成山区耕地撂荒的原因是系统性的和多样性的，其中人地关系矛盾系统的作用最为显著，除最重要的人为因素外，山区耕地还受到社会经济发展、制度制约、农技推广等其他类型因素的影响。一方面是自然灾害的扰动，山区耕地受到自然灾害的胁迫是最显著的，一旦失去好的农田基础设施维护和人为保护，山区耕地的脆弱性便增加了其撂荒的可能性；另一方面是“自然野性恢复”，与人工退耕还林还草不同，此类耕地常为“林间耕地”与“林边耕地”，易受森林植被及野生动物影响，粗放耕种情况下耕地产量低下且极易被撂荒。

3 从生态产品价值实现角度看撂荒耕地的应对方式

从国家和地区粮食安全的角度看，现阶段撂荒耕地“留与不留”问题的答案没有统一标准，因此需要分别从耕地的保留维护与有序退出两方面考量。

3.1 提升耕地农产品生态附加值，完善优等耕地土地流转市场

从保留与维护山区耕地的角度出发，应尽可能地提高土地耕种收益与产出，有效保障地区农牧生态产品供给。研究表明，山区耕地流转与耕地撂荒间呈现显著负相关关系，流转率高的地区其耕地撂荒可能性将降低[18-19]。山区耕地流转是提升山区耕地价值的可行途径，也是目前各地政策支持的重要途径[20]，但仍存在几方面的困境：一是山区在完善土地租赁市场、金融及税收支持、保障耕地发展权益等政策上的落实程度不一，尚未培育好对应的市场环境；二是没有切实可行的促进山区耕地生态产业转型的产品，其重点培育的产品在药材、果树、生态养殖等方面举棋不定，创造的经济收益不能与生态价值叠加且收益有限；三是土地承包人本身资质有限，在农业技术、农机运用、销售渠道方面并无明显优势，导致收益减少，在外业调查过程中发现由此造成的耕地撂荒实例也显著存在。

目前在继续践行耕地流转的基础上，首先要发挥政府的调控作用，将具备优质耕作条件的耕地先整合再转包，既能提升耕地流转的规模效益，又能降低农户风险；其次应审核土地承包人的进入资质，仅对具备条件且符合地区发展需求的土地承包人给予政策和资金扶持；最后要对新的土地承包人进行分段考核，以确保耕地产出价值提升。山区耕地生态产品价值实现应当首要考虑将生态价值融入耕地产出的物质产品中，提升物质产品的附加值和耕地生态系统服务的盈余，使生态价值增量和溢价，其次才是计量耕地的气候调节、环境保护等系列生态产品的价值。

3.2 开展耕地生态系统服务价值核算，加大山区耕地生态补偿倾斜力度

现行生态保护补偿机制主要是对区域内生态系统服务价值进行核算，按照生态服务高强度地区向低强度地区溢出的原则进行补偿，使生态系统服务价值高强度地区的生态价值转化为经济价值[19,21-22]。在生态保护补偿实践中，通常关注较多的是森林、草地、湿地和水体的生态价值，而对耕地的生态价值考虑不足。虽然耕地作为生态系统中的重要部分，其与森林、草地、湿地一样，具备生态调节、产品供给、生态景观美学等方面的功能，但是由于耕地的轮作休耕和撂荒等原因，使得耕地生态系统服务价值计量困难，从而导致其在生态补偿中受到的关注不足。

相较于其他土地利用方式，耕地是需要投入极大成本的土地利用类型之一，特别是修建维护农田给排水、机耕道等基础设施。因此对于山区耕地的生态补偿应予以明晰，一是国家和各级地方政府要在资金方面加大对耕地生态补偿的扶持力度，提高现行的耕地生态补偿标准，在生态补偿资金中对耕地生态补偿予以政策性倾斜，以达到生态补偿政策的预期效果。有研究表明，现行耕地生态补偿标准远远低于核算出的耕地生态补偿标准（如广东省现行耕地生态补偿的最高标准为268元/亩，而核算出的耕地生态补偿标准为957元/亩），这一差距让耕地生态补偿政策的效果不及预期。二是要推进山区耕地的数字化监测水平，对耕地种养类型和播种面积进行实时监测和数据更新，为耕地生态系统服务价值的计量做好充分准备，也为耕地生态补偿资金的分配提供科学依据。三是应当建立耕地生态补偿监管机制，保障耕地生态补偿达到预期目标。耕地生态补偿虽然对山区保护脆弱地区生态环境和提高低收入人群的收入有一定成效，但也存在政策实施后因监管体系不健全导致的道德风险和信用风险，特别是涉及地块层面的补偿金额分配问题，会存在政策实施效率低下等问题。

3.3 探索转变土地利用方式，统筹培育多元生态产品

在保障粮食安全和符合《土地管理法》《基本农田保护条例》等法规政策的前提下，对于山区劣等耕作条件的耕地，特别是位于重要的水源保护地、地质灾害易发区和生态保护红线内的山区耕地，探索退出耕地类土地利用方式，向森林、草地、湿地等具有重要生态功能且能转化为生态产品的土地利用方式做适当转变。在充分认识撂荒耕地生产生态产品价值的基础上，通过转变土地利用方式培育多元的生态产品，是促进山区劣等耕地实现其生态产品价值的有效途径。

在山区劣等耕作条件的耕地有序退出后，可以考虑向森林、草原、林下经济、旅游康养、科研教学等方向统筹培育多元生态产品。一方面需要提质增效，以强化生态本底、增容增汇为目标，努力提升撂荒耕地的生态价值，增加区域生态盈余，提高生态产品总价值，为培育多元生态产品打好物质基础。另一方面需要创新撂荒耕地生态产品价值的实现模式，在拓展生态产品产业链和价值链、打造生态旅游开发模式、促进生态产品价值增值、推动生态资源权益交易，以及实现生态产品保护补偿与损害赔偿等方面，持续提升撂荒耕地退出后的生态产品价值。

例如在地区实践中，重庆市对森林覆盖率指标资源权益交易开展了重要探索：2019年《重庆市实施横向生态补偿提高森林覆盖率工作方案》施行，对完成森林覆盖率目标有困难的地区，允许向其他区县购买森林面积指标，用于本地区森林覆盖率达标，让保护生态的地区切实获益。2020年重庆市南岸区与石柱县达成协议，购买石柱县9.2万亩森林面积指标，不涉及林地、林木所有权和经济收益，总额达2.3亿元。石柱县在超额完成上级下达的森林覆盖率指标任务后将“盈余”的额度卖给了完不成任务的南岸区。该横向补偿相较于传统的纵向生态补偿是一种创新，通过横向的生态保护补偿转移支付，增加地方政府的财政收入，最终有利于当地人民的生计，形成最大的惠益。

3.4 探索土地承包经营权有序有偿退出机制，统筹培育耕地生态价值

对于已经撂荒的耕地，由于其承包权未到期，在不流转的前提下，农户的经济收益仅为国家每年的地力补贴，其实撂荒耕地在一定程度上已经产生了包括固碳、生态服务等一系列的生态产品价值，而这些价值并未能够产生经济收益。这部分既没有流转，又没有由集体统一收储令其价值最大化的撂荒耕地，将陷入经济创收的两个“陷阱”：既没有发挥好耕地产粮的价值，也没能最大程度地发挥好生产生态产品的价值。

因此，应当探索土地承包经营权的有序有偿退出。对于那些既无较好粮食生产又无力耕种的撂荒耕地，特别是由于搬迁、自然灾害毁坏等原因无法耕种或难以复垦的撂荒耕地，在尊重个人意愿的基础上，鼓励有偿退出耕地承包经营权，或通过作价入股、参与经营等方式由集体统一收储，发包给具备资质的承包人重点培育生态产品。例如可以由作为区域社会公众代表的政府牵头，统筹建立撂荒耕地退出后的区域资源环境账户，通过对撂荒耕地退出后的区域自然资源环境价值总量（实物量和价值量）、资源消耗、环境退化和资源补充及环境保护收益等环节的核算，明确撂荒耕地退出后，转变为其他土地利用方式所新增的生态环境价值和生态产品价值，逐步提升退出耕地的生态价值。通过转变土地利用方式，将耕地的生态价值转化为社会经济价值，是“绿水青山”向“金山银山”转化的有效实践。虽然目前在退出补偿标准、退出方式及邀约承包商等方面存在一定的困难，但山区撂荒耕地的生态价值转化需求，使得这一方式具备了探索意义。

3.5 健全撂荒耕地生态产品价值实现的“跨部门”保障机制

撂荒耕地的生态产品价值实现，离不开必要的保障机制。一是实行“最严格的耕地保护”政府监管制度。强化对区域党政领导的目标责任考核，在充分遏制耕地撂荒基础上，提高撂荒耕地的生态产品供给能力、提升生态环境质量和扩大生态保护成效。二是推动建立撂荒耕地生态环境保护的市场激励导向机制。探索覆盖企业、社会组织和农户的生态积分体系（如蚂蚁森林、千岛湖水基金），依据积分体系提供撂荒耕地生态产品的优惠服务和金融服务，引导建立多元化资金投入机制，鼓励建立撂荒耕地生态公益基金，探索建立撂荒耕地固碳的碳汇交易平台，推进撂荒耕地的生态产品价值实现。三是加大对绿色金融开展责任投资的支持力度。鼓励企业和农户探索“生态资产权益抵押”的金融服务模式，促进金融产品创新，对撂荒耕地的土地承包经营权采取集中收储、托管等形式进行融资，建立基于撂荒耕地生态价值提升的“生态银行”平台，鼓励政府性融资担保机构为符合条件的撂荒耕地生态产品开发经营主体提供担保服务，推进山区撂荒耕地的增值溢价，逐步探索撂荒耕地生态产品资产证券化路径和模式等。

4 结论与讨论

4.1 结论

本文基于山区撂荒耕地面临的粮食安全、土壤侵蚀、诱发自然灾害及生物多样性减少等多样现实困境，分别从耕地边际收益减少、年轻劳动力流出、机械替代方式不足和自然灾害扰动等方面系统分析山区耕地撂荒成因，在此基础上，从山区撂荒耕地的保留维护与有序退出两方面探讨促进山区撂荒耕地生态产品价值实现的可行路径，希望能为打通山区撂荒耕地的生态价值转化通道，破除撂荒耕地的“双难”困境，增加山区耕地生态系统服务的盈余、增量和溢价等提供有益参考。

研究表明，由于山区耕地在粮食安全、生态安全等方面的特殊属性，应对山区耕地撂荒问题需要从耕地的保留维护和有序退出两方面来综合考虑。撂荒耕地保留维护方面：主要可以通过提升耕地农产品生态附加值，完善优等耕地土地流转市场、开展耕地生态系统服务价值核算，加大山区耕地生态补偿资金倾斜等路径来巩固生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单，减少山区耕地撂荒的风险，实现山区耕地的价值。撂荒耕地有序退出方面：主要可以通过探索转变土地利用方式，统筹培育多元生态产品、探索土地承包经营权的有序有偿退出机制，统筹培育耕地生态价值等路径，重点是转变土地利用方式，逐步提升退出后耕地在土壤碳固存、保护区廊道构筑、生态屏障保护等方面的重要作用，提升山区撂荒耕地的生态产品价值。

4.2 讨论

现有文献和资料显示，耕地经营性流转虽然对山区耕地的撂荒具有一定的减缓作用，但这更偏向于防止优等耕作条件的耕地撂荒和浪费，而对于劣等耕作条件的耕地作用有限，且耕地撂荒和流转程度的高低并排由耕作条件这一单一因素决定。因此，针对劣等耕作条件的耕地，应该更多地考虑其被迫撂荒后，在土壤固碳、生态保护、生态调节和文化产品供给等方面的作用和价值，以提供多样化的生态产品的方式实现山区撂荒耕地的价值。

当前，我国正处于社会经济转型发展的新时期，如何践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念成为重要的探索方向，山区作为“绿水青山”的主阵地，如何打通撂荒耕地的生态产品价值转化通道，实现“资源变资产，资产变资本”目标，是价值实现路径探索中的重要一环。对于山区撂荒耕地生态产品价值实现而言，可以通过对撂荒耕地的自然资源调查监测、生态产品确权登记及GEP核算等方式促进自然资源向自然资产的转变；通过政府对生态环境保护公共利益的监管与补偿、金融机构扩大产业绿色化投资、生态产品生产供给市场“溢价”激励等综合方式，协同实现自然资产向自然资本的转变。例如开展自然资源资产负债表的编制，是自然资源资产化管理的重要实践；开展GEP核算，可为绿色金融介入实现自然资源资本化奠定价值基础，也可为政府关于撂荒耕地的有序退出提供决策依据。总体来看，虽然目前在部分政策制度上存在阻碍（如耕地性质变更、严禁耕地非粮化与非农化），但着眼于区域高质量长远发展，如何打通山区撂荒耕地的生态价值转化通道，破解山区耕地“双难”困境，仍是值得探索的重要路径之一。