科学与规范：生态损害替代性修复制度的反思与重构*

张旭东 林宁烨

(1.福州大学 法学院,福建 福州 350108; 2.福州市人民检察院,福建 福州 350005)

一、引言

生态修复责任在生态环境损害救济体系中居于核心地位。(1)最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕12号)规定：“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度,统筹适用刑事、民事、行政责任,最大限度修复生态环境。”替代性修复作为生态修复的特殊履行方式,在较大程度上决定了生态环境损害救济的实际效能。[1]“替代性修复”最早出现于《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼司法解释》)第20条第1款规定：“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。”自2015年福建省南平市中级人民法院办理全国首例异地修复案件以来,“补植复绿”“增殖放流”“劳务代偿”等一系列替代性修复措施广泛活跃于生态司法实践,成为践行恢复性司法理念的重要手段。日前,在司法服务推进碳达峰碳中和的政策指引下,认购碳汇这一新生替代性修复方式方兴未艾。然而,由于替代性修复制度蕴含有丰富的法律属性和技术要求,如何确保制度实践同时在法律和技术双向架构之下实现科学性、针对性和规范性,仍然是我国生态法治亟需解决的理论和实践问题。笔者通过收集相关司法裁判与规范文本发现,各地区、各学科、各部门对“替代性修复”的基本内涵在理解和阐释上“参差不齐”,甚至出现了“替代性修复就是花钱买刑”“替代性修复就是认购碳汇”“认购碳汇就是替代性修复”等诸多质疑和误区。这些现象的根源主要在于,生态立法的延后性与现实需求的迫切性产生巨大落差。[2]替代性修复的规则供给仅止于制度运行的基本“许可”,制度的外部轮廓和内部细节缺乏整体设计和详尽观照,不足以因应“美丽中国”建设的殷切期冀。[3]本文将在理论与实践、技术与规范等多维视阈下,梳理归纳替代性修复的多样化实践样态与理论观点,对制度的理论依据、功能价值以及机理标准等展开检视和反思,运用“整合”“融贯”与“补充”等方式[4],为重构一套规则完备且运行有效的替代性修复制度探寻法理脉络和逻辑定位,同时,也为生态修复责任与生态环境技术之间的逻辑衔接建立制度和理论基础。

二、替代性修复的实践样态与理论类型

纷繁的实践经验可为理论抽象和规范设计提供广泛素材。为确保理论研究来源于实践、服务于实践,笔者以“替代性修复”或者“替代修复”为关键词,在中国裁判文书网中检索2022年一审生效裁判文书共计72份。经统计,替代(性)修复的实施方式主要包括以下几种类型：1、补植复绿有1件(占1.39%);2、增殖放流有3件(占4.17%);3、劳务代偿或公益劳动有4件(占5.56%);4、替代修复有3件(占4.17%)。另外,尚有61件(占84.72%)没有说明具体替代方式。基于替代性修复独有的多学科交叉特征,揆诸散见于法学、生态学、海洋学等学科的实践做法与学理研究现状,替代性修复至今仍缺乏统一的适用规则和范畴界定。“替代性修复”与关联概念“替代修复”“代履行”“代修复”以及“劳务代偿”等含混不清。我们试图将各类实践样态和学说观点置于生态环境保护、修复的统一规范体系之下进行统筹思考,追寻制度设计的初心与本源,在技术规范和法律规范的交织和碰撞中,甄别并勾勒出制度的轮廓与边界,以回归合理理论内核与制度精髓。

(一)替代“直接修复”说

该观点认为,替代性修复系“替代修复受损环境”的措施。核心在于要求替代性修复产生与受损环境相当的生态服务功能,即根据等量分析原则,采用异位或原位的生态服务功能增量方式,确保恢复措施的生态环境收益与损害损失相等。[5]《生态环境损害鉴定评估技术指南·总纲》(以下简称《生态损害评估指南》)规定,当不具备经济、技术和操作可行性时,环境要素应修复至维持其基线功能的可接受风险水平;可接受风险水平与基线之间不可恢复的部分,可以采取适合的替代性恢复方案。生态修复应优先选择,原位恢复受损区域的生态服务功能,其次分别按序选取异位同类同质、原位不同类但同价值、异位不同类但同价值等恢复模式。此项规定可视为替代性修复技术最集中、具体的指导规范。审判机关进一步理解充实为：同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量、同价值异等级等。[6]这在一定程度上既体现了生态环境技术对生态环境损害救济的基础性作用,也反映了生态环境损害救济规范与生态环境技术规范在适用标准上的协调一致。

然而,受生态服务功能空间分布的不平衡性和动态异质性以及替代性修复达到最大服务水平的时间长短和持续时间等因素影响,要求替代性修复补偿的生态服务功能完全等价于受损生态环境,可能是不现实或不确定的,[7]甚至只是一种应然状态的理想。生态修复的目的不仅包括特定生态系统服务的恢复,还包括一项或多项生态服务质量的改善,(2)自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅《山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)》A.20。乃至社会关系恢复和谐。纯粹以生态服务功能恢复为目标的替代方式,并未在生态司法实践中受到完全接纳并全面推行。例如,湖北省武汉市检察机关首例民事公益诉讼案,被告鄂州市一家公墓公司非法占用林地,被毁林地现场已全部修建千余座墓地,且其中200余座墓地已经出售,检察机关与被告公司达成调解协议,由被告公司异地造林20亩。检察机关认为,“替代性修复保护的不止是生态环境”,在建有墓地的原址恢复原状并非绝对不能,但从社会和经济稳定层面考量,那样容易引发社会矛盾且危及企业生存发展,采用异地替代性修复方式恢复被毁林地生态功能,可使该案取得最大化的生态效益和社会效益。[8]又如,在南京市鼓楼区检察院诉南京某水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案中,除案发地污水处理外,替代性修复项目主要包括：设立专门基金用于引进国际先进的水务处理技术,设立向公众开放的水资源互动学习中心,开展江豚保护公益项目,面向学生设立水处理创新奖项等。(3)江苏省南京市玄武区人民法院(2018)苏0102刑初字第68号刑事附带民事公益诉讼调解书。检察机关认为,替代性修复项目内容与破坏生态的违法行为应当具有一定联系,但可宽松把握,甚至不局限于修复生态环境。[9]

(二)替代“生态系统”说

该观点认为,替代性修复系“替代受损生态系统”的措施。《海洋生态损害国家损失索赔办法》第3条第4项规定,如受损海洋生态无法恢复至原有状态,重建有关替代生态系统的合理费用亦属于海洋生态损害国家损失的范围。此处所谓“替代”类似于“重建”,指提供与受损生态环境原有状态和功能大体相当的替代性生态环境,[10]即在生态系统受损严重至完全退化甚至丧失功能的情况下,重新建立生态系统。广义的生态修复,包括生态恢复、生态改建和生态重建。[11]异地生态重建近似于生态重置,更加强调人为力量对生态恢复的积极作用,不以寻求受损生态系统还原为目的。它片面追求新建的生态环境资源价值与服务功能对人类需求的满足,[12]容易忽视在异地重建与受损环境之间建立生态关联。

然而,优先在受损生态单元内开展替代性修复的思路正逐渐受到肯定和推广。《生态环境损害赔偿管理规定》(以下简称《赔偿管理规定》)规定,替代修复以“符合生态环境修复法规政策和规划”为实施前提,可“结合本区域生态环境损害情况开展”,是以基本原则的方式对替代修复方案加以推介和倡导。《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》第39条第3款规定,替代性修复应保障受损生态环境在区域性或流域性范围内得到相应补偿,并且以司法修复基地为主要集中实施地。(4)江苏省高级人民法院《关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》第39条第2款规定：(1)无法原地原样或无法完全修复的;(2)原地原样修复难度过大、成本过高或因规划调整等原因而无需修复的;(3)采取替代修复经济合理且更有利于维护区域、流域整体生态环境的。该指南第40条规定：“人民法院可以判决被告将生态环境损害修复费用支付至相关生态环境司法修复基地开展替代修复,并由原告负责监督。”例如,浙江省诸暨市检察院将8家非法排污企业缴纳的115万元生态损害赔偿金用于建设“山前生态环境修复公园”作为替代性修复项目。[13]又如,在深圳某生物工程公司刑事附带民事公益诉讼案中,[14]被告公司非法向河流倾倒松油醇化工品,受污染的水源土洋河属于大鹏湾水系,排放的有毒物质直接损害土洋河水质,间接污染大鹏湾海域,被告方委托生态环境部门与相关研究机构在涉案大鹏湾海域内开展种植珊瑚的替代性修复措施。该措施因具有较强的经济性、可行性与科学性而受到广泛肯定。[15]

(三)替代“金钱赔偿”说

该观点认为,替代性修复系“替代金钱损害赔偿”的措施,即“劳务代偿”。此系生态环境损害责任履行方式的根本改变,而非生态修复责任履行途径的变通。《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》第33条规定,对于因污染大气、水等具有自净功能的环境介质导致生态环境损害,原地修复已无可能或者没有必要的,人民法院可以判决被告采取区域环境治理、劳务代偿、从事环境宣传教育等替代性修复方式。笔者以“劳务代偿”为关键词,在中国裁判文书网检索2020年至2022年一审生效裁判文书共计56份。其中,有7件(占12.57%)未被审判机关采纳劳务代偿建议。不采纳的原因主要集中于缺乏劳务代偿具体方案(4件)以及被告没有提供充分证据证明其经济困难(2件),另有1件未说明具体的不采纳原因。这说明劳务代偿在一定程度上对纾解生态环境侵权责任人金钱偿付能力不足的困境发挥了积极作用。但是,该替代方式的适用条件存在争议。例如,在黄良日民事公益诉讼案中,人民法院认为“劳务代偿一般只适用于赔偿金额较小且被告赔偿能力不足的情形”。(5)海南省海口市人民法院(2020)琼72民初313号民事公益诉讼判决书。又如,在卢家宝民事公益诉讼案中,人民法院认为,“非法捕捞海洋野生动物,可通过增殖放流、海洋环境治理、公益劳务等方式履行赔偿义务。但是,增殖放流和海洋环境治理需要具体的实施方案,本案现缺乏具体可行的生态修复方案,故此种变通方式暂不可行”。(6)海南省海口市人民法院(2020)琼72民初314号民事公益诉讼判决书。

金钱赔偿与劳务代偿可否成为生态环境侵权责任形式的平行选项,取决于侵权人劳务产生的经济价值或生态价值能否折抵金钱赔偿。劳务代偿的具体实施方案及其折抵换算标准是案件裁判的关键。在上述56份劳务代偿裁判文书中,有9件(占18.36%)以当地私营单位就业人员平均工资水平作为折抵换算标准;有4件(占7.8%)以所在省份该行业平均工资作为标准;有5件(占10.2%)以磋商协议作为标准;有4件(占8.16%)以所在省、市最低工资作为标准;还有29件(占59.18%)没有说明具体标准。例如,在何某非法收购、出售珍贵、濒危野生动物案中,检察机关诉请判令被告何某“在乌鲁木齐天山野生动物园做义工六个月,每月工作四天”。[16]这是根据当事人从事的环境保护公益劳动内容、时间、强度等进行统计和量化,在赔偿范围内予以相应折抵。[17]在实施方式方面,上述56份裁判文书中有8件采用环境公益劳动(占16.32%);有5件采用环境公益宣传(占10.2%);有1件采用增殖放流(占2.04%);有3件采用补植复绿(占6.12%);有2件采用巡山护林(占4.08%);有26件采用两种以上方式(占53.06%)。例如,在丁国标公益诉讼案中,人民法院判令被告编创以森林防火为主题的普法宣传节目,完成演出14场(节目演员人数不得少于六人),在禁火期担任森林防火宣传员(时长不得少于188小时)。(7)浙江省丽水市中级人民法院(2020)浙11民初147号民事判决书。劳务代偿似乎涵盖了其他多种替代性修复方式,成为替代金钱赔偿责任形式的统称。

然而,有学者认为,“宣传行为本身不是直接修复生态环境损害”,与生态修复责任名不副实。[18]还有学者认为,劳务代偿很难称之为“替代性修复”。[19]在上述56份裁判文书中,仅有16份(占32.65%)表述有“替代(性)修复”字眼,即将劳务代偿视为替代性修复的一种类型;其余则均未使用“替代(性)修复”这一概念。例如,在施磊非法狩猎磋商协议确认案中,赔偿义务人造成生物资源经济损失4000元,在货币赔偿4000元后,还被责令从事生态养护工作、公益宣传活动等劳务代偿6个月。(8)上海市崇明区人民法院(2021)沪0151民特70号民事裁定书。赔偿权利人似乎更加寻求劳务代偿在生态环境保护教育、讲习以及惩戒方面的效能。换言之,替代性修复包括劳务代偿方式,而劳务代偿并不尽然属于替代性修复。

(四)替代“实施主体”说

该观点认为,替代修复系“替代生态环境损害赔偿义务人”的措施,相对于环境侵权人的本位责任而言,主要包括但不限于生态环境损害赔偿权利人代替赔偿义务人履行生态修复责任。《赔偿管理规定》第9条第3款将替代性修复实施主体分为生态损害赔偿义务人和赔偿权利人,即国务院授权的省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区、县级政府)两类。实施主体成为区分普通生态修复与替代修复的主要标志之一。《赔偿管理规定》第7条、第30条以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《生态损害赔偿改革方案》)、《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《审理生态损害赔偿案件的规定》)、《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(以下简称《赔偿资金管理办法》)等一系列规范性文件集中针对该种替代性修复方式细化适用规则。该替代方式的适用条件为赔偿义务人逾期未履行修复责任,具体情形可能包括：现有修复技术尚难以完全修复受损环境;赔偿义务人缴纳的修复费用不足以支付修复成本;赔偿义务人个人实施生态修复的能力、条件局限;赔偿义务人拒不履行责任等。总之,决定赔偿义务人责任履行方式的不再是《民法典》第179条规定的“当事人自由选择主义”。无论如何,生态修复责任不得免除。当受损生态环境可以原样修复时,责任履行方式首选原地修复,类似于恢复原状;当受损生态环境无法原样修复时,责任履行方式主要转变为以赔偿生态修复费用为媒介的替代修复。《生态损害赔偿改革方案》规定：“生态环境损害无法修复的,实施货币赔偿,用于替代修复”。支付损害赔偿金(生态修复费用)非但无法取代生态修复责任反而成为替代修复的必要前提。

修复资金使用、管理的规范化、集中化与多元化以分离修复费用与实施主体的方式实现生态修复的系统化、工程化和规划化,从而摆脱个案生态修复资金、人力“撒胡椒面”的局面。生态产品价值实现机制在替代修复与修复资金集约化之间构筑起联通的“桥梁”。生态产品价值实现是将生态价值经评估、赋值和统计核算后转化为资产、资本等,是“绿水青山”生态价值向经济价值转化的重要制度安排和实践操作机制。生态产品指生态系统生物生产和人类社会生产共同作用,提供给人类社会使用和消费的终端产品和服务,与“生态系统服务”含义基本相近,是对生态系统服务认识的巨大进步和提高。[20]

一方面,生态环境损害赔偿是生态产品价值核算结果的重要基础性应用。碳汇交易是生态产品价值实现机制中最活跃、最重要的形式。碳汇指自然界中碳的寄存体具有汇集、吸收和固定二氧化碳的能力。[21]广义的碳汇交易指与二氧化碳等温室气体排放相关的交易,是人为创设的一种全新的经济政策工具,以“市场化”的方式解决环境问题,利用碳价的价格信号功能引导经济主体把碳排放成本作为投资决策的重要因素,最终实现保护生态环境的目的。[22]《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《森林资源纠纷司法解释》)首次将认购碳汇运用于司法替代性修复领域。(9)《森林资源纠纷司法解释》第20条规定：“当事人请求以认购经核证的林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的,可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素,依法予以准许。”福建省顺昌县人民法院办理全国首例认购碳汇替代性修复案件,引导公益诉讼被告按一元钱认购10千克碳汇的价格,在顺昌森林生态银行线上平台进行“碳汇交易”,累计购买碳汇量17.3万元用于路兹村生态资源保护及产业发展,解决因林地承包到户而赔偿义务人无法自行复垦复植的瓶颈。(10)福建省顺昌县人民法院(2020)闽0721刑初55号刑事判决书。另一方面,生态产品价值的实现可较大程度地拓宽替代性修复的实现途径。使用赔偿性生态修复费用购买生态产品,可促进生态赔偿金汇入生态修复资金池,突破赔偿义务人个体局限,既提升了生态环境品质又增强了生态产品的供给能力。以我国自主开发的首个“蓝碳”交易项目“湛江红树林造林项目”为例,“蓝碳”交易资金被用于加大红树林修复项目的巡护、管养、宣教工作力度,为开展相关科研、监测工作提供资金支持。[23]归根结底,生态损害赔偿制度的目的在于推进生态环境损害成本的内部化。(11)中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(中办发〔2021〕24号)。生态产品价值实现机制的宗旨亦在于“让保护修复生态环境获得合理回报,让破坏生态环境付出相应代价”。[24]替代性修复与生态产品价值实现二者互补互促,协同发展。

目前,生态环境侵权人以认购碳汇方式进行替代性修复大致有以下几种途径：一是认购全国碳市场碳排放配额后向核证自愿减排量项目(CCER)申请碳抵消,完成碳中和,购买的碳排放配额与经测算的碳汇损失量相当。交易实质是将侵权行为造成的碳汇损失量纳入全国碳排放总量统筹管理机制进行碳中和。二是认购并核销国家或者地方发布的核证自愿减排量项目,购买的自愿减排量份额与经测算的碳汇损失量相当。交易实质是通过购买他人减少的碳排放量抵偿侵权行为导致碳汇量的减少值。(12)参见《福建省高级人民法院 福建省林业局关于在办理生态环境刑事犯罪和公益诉讼案件中适用林业碳汇赔偿机制开展生态修复的工作意见(试行)》。该意见首创国内司法林业碳汇损失计量与赔偿机制。三是认购经地方政府或林业部门备案认证的被赋予金融属性的碳汇产品。交易实质是将生态损害赔偿金用于支持地方增汇项目,提高当地增氧减碳能力。(13)参见《福建省顺昌县人民法院 顺昌县人民检察院关于在生态环境资源类案件中引导破坏生态环境行为人以认购碳汇方式替代性修复受损生态环境的意见》。四是认购并注销地方政府核发的碳汇凭证即当地权属清晰的储碳能力或容量。交易实质是将侵权行为产生的碳排放量予以抵消,完成碳中和。(14)参见《福州市连江县海洋碳汇管理暂行办法(试行)》。连江县上线全国第一个县级海洋碳汇交易服务平台,发布全国首个海洋渔业碳汇建设体系,被称为全国首张“蓝色碳票”。归根结底,认购碳汇替代性修复是利用生态修复责任的制度杠杆达成温室气体源控制和温室气体汇增长的规制目标。[25]这是中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》要求巩固提升生态系统碳汇能力在《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》中的具体司法措施。申言之,认购碳汇的目的就是以提升固碳增汇能力替代恢复受损的生态系统服务功能。[26]

概言之,虽然我们不得不承认替代性修复是迫于现实而折衷的产物,[27]无法回避在生态恢复彻底性与经济性之间作出权衡。但是,替代性修复的价值预设仍然应当坚持以恢复生态环境为根本宗旨,即将原地原样修复成本和操作的不可控制性转化为可确定、可行性的修复目标、修复方式、修复方案以及工程实施和效果测评。替代性修复应当回归生态修复责任的根本出发点与落脚点,即千方百计地确保生态环境得以及时、有效地恢复。

三、替代性修复的价值重塑与实践反思

替代性修复的理论依据和制度价值应溯源至生态修复责任的法律属性。学界主流观点认为,民事侵权责任为生态修复责任的证立提供了最为充足的理论和制度“补给”。生态修复责任主要脱胎于民事侵权责任形式恢复原状,是“恢复原状”在环境污染和生态破坏侵权救济领域的特殊表现形式,属于恢复原状的扩张解释。2015年1月,《环境公益诉讼司法解释》第20条第1款将民事公益诉讼原告的相关诉讼请求规定为“恢复原状”,而2020年12月修订后的司法解释则变更为“修复生态环境”,这一变化隐约透露出恢复原状责任被赋予生态环境修复功能的衍替过程。《民法典》第1234、第1235条分别规定了生态修复责任与生态损害赔偿范围,宣告生态修复责任以恢复原状特例身份成为一种相对独立的法律责任形式,[28][29]在一定程度上缓解了现行环境公益司法救济缺乏实体法依据的困境。[30]

(一)替代性修复的价值重塑

生态修复不等同于恢复原状,不止于“恢复原状”这一理想预期。从履责措施的广度上看,生态修复远大于恢复原状;而从实施目标的深度上看,却时常难以达到恢复原状的程度,但有时却又不满足于恢复原状。[31]生态修复责任的公益性禀赋,决定了单凭恢复原状这一民事侵权责任难以完成生态修复以及替代性修复的理论自洽。虽然民事侵权责任的填补性规则在较大程度上填充了传统行政责任、刑事责任等公法责任侧重对违法行为开展矫正、处罚、惩戒以及着重评价违法行为直接、短期后果的缺陷,民事公益诉讼也因此冠以“民事”二字,但是,“民事”与“公益”终究指向迥异,无法无缝对接、完全兼容。生态修复责任须经公法“过滤”和“改造”。[32]纯粹以私法原理及其救济程序为基础推进生态修复责任体系设计,势必在理论依据上大量留白,出现难以克服的内在逻辑缺陷,[33]无法为相关立法和实践提供充分指引。替代性修复不仅是生态环境修复的技术手段,而且是司法裁判执行的权宜之计,更是生态环境行政管制工具,折射出多维立体的工具效应和制度属性,包括异地修复、劳务代偿、替代修复、认购碳汇等多样化的替代方式。

1、环境行政权的积极效能

替代修复诞生于行政权主导的生态损害赔偿磋商与诉讼程序。当生态环境损害受客观因素所限无法修复时,赔偿义务人的生态修复责任从本质上由行为责任转化为金钱赔偿问题,通过特定程序确定与生态环境损害相当的金钱赔偿数额。[34]该程序包含有较大程度的利益博弈,更需要公开、公正的协商程序以保障正当性。此时,行政磋商程序更加适合,只有当磋商未达成一致时才诉诸于相对被动、谦抑的司法权。这既是合作行政模式在生态修复领域的具体运用,也是生态修复对行政权给予的充分尊重与优选。在合作行政模式下,行政职能不再拘泥于传统的封闭性高权方式。经导入“私法化程序”,行政相对人以相对平等地位参与并分担行政任务,即所谓公私合作治理。[35]生态损害赔偿诉讼即便依然遵循民事诉讼两造平等对抗的外部形态,也已经与行政协商共同成为行政手段。生态修复费用也因此被纳入公共资金视野。

当赔偿义务人拒不履行生态修复责任时,赔偿权利人向人民法院申请强制执行生态损害赔偿裁判或者经司法确认的磋商协议,替代赔偿义务人实施生态修复。《审理生态损害赔偿案件的规定》第21条对赔偿权利人的该项权责虽然尚未使用“替代修复”这一概念予以类型化(15)《审理生态损害赔偿案件的规定》第21条规定：“一方当事人拒绝履行、未全部履行发生法律效力的生态环境损害赔偿诉讼案件裁判或者经司法确认的生态环境损害赔偿协议的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。需要修复生态环境的,依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施。”,但是,所执行的生态修复费用在管理和用途上,与用以替代修复的生态损害赔偿资金毫无二质。该条规定是否系行政代履行在生态环境修复领域的具体运用,并被司法权赋予强制执行力,学界存在争议。《行政强制法》第50条规定,行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。有学者认为,现行法中的责令“恢复原状”要么只针对单一环境要素或单一事项,要么只能被视为“清除污染”,并不能涵盖生态环境修复内容,完成生态环境修复目标。[36]尽管如此,《审理生态损害赔偿案件的规定》第21条在客观上突破了行政代履行只以行政命令作为前提的局限,[37]再次彰显生态修复行政手段在程序上具有主动性和主导性,在专业上具有灵活性和效率性等优势。

2、民事司法权的诉讼参与

与《审理生态损害赔偿案件的规定》第21条相互呼应,《民法典》第1234条通过赋权方式授予国家规定的机关或者法律规定的组织在受损生态环境能够修复的情况下先行修复,再向逾期未履行修复责任的侵害人主张生态修复费用。该诉讼基础一方面在实体层面再次确认了国家机关基于自然资源所有权与生态环境监管职责,具有替代侵权人组织、监督生态修复的义务;另一方面在程序层面增设了国家机关“借道”私法手段完成公共任务,实现督促、追偿生态环境侵权人的诉讼途径。有学者将《民法典》第1234条称为“生态环境损害代修复”制度,[38]认为这是环境行政代履行制度在私法领域的延伸。[39]由于法律规定的组织以及检察机关提起的公益诉讼被称为“代位执法诉讼”,[40]与行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼同为保护生态环境公益,具有较高程度的同质性,所以,“生态环境损害代修复”可同时适用于上述两种诉讼类型。[41]

与其说《民法典》第1234条是私法保护公益即私法公法化的体现,不如说是环境行政权借助民事司法裁判弥补行政立法缺位,以提高生态修复责任履行力。[42]其间,行政权发挥了生态修复责任履行的“兜底性”功能,既是责任的执行者又是责任的监督者,“替代”但不“取代”赔偿义务人的责任归属。民事司法权则为行政权提供更有力的合法性证成乃至诉权和执行保障。申言之,无论是先求偿后替代修复还是先替代修复后求偿,《审理生态损害赔偿案件的规定》第21条与《民法典》第1234条分别在诉讼环节前、后位两个端口,设置了行政机关代位履行生态修复责任的运行规程。虽然生态修复代履行费用以及生态环境损害赔偿磋商协议,都需要经由民事诉讼程序确认才被赋予强制执行力,但是,生态修复责任维护环境公共利益之根本毫无改变,并不因此沦为纯粹民事法律责任。

3、公私权能的互补衔接

替代性修复诞生于司法权主导的诉讼程序,属于生态修复责任在履行操作层面的变通与权宜,是生态环境司法独有的裁判执行方式。所谓“性质”,《新华字典》解释为：“事物本身所具有的性质或者性能。”也就是说,替代性修复在性能上等同于修复。司法权的本质是一种判断权,优势尽显于确定生态修复责任的归属、范围、方式等一系列赔付问题,而在责任履行方面却无力长期跟进或者事必躬亲替代履行。[43]私法坚持当事人处分自由原则。民事私法救济似乎不可避免地带来执行不足问题。[44]在生态修复行为责任履行不能的情况下,当事人请求金钱赔偿,本不应强制要求其“恢复原状”。这导致生态损害赔偿诉讼和公益诉讼裁判时常难以摆脱尴尬窘境,判决容易执行难,索赔容易修复难,大量以“修复”“赔偿”名义获赔的资金在执行阶段反成“烫手山芋”或“僵尸资金”,许多更被纳入地方财政。[45]在保护生态环境公益的目标规制和价值判断下,私法责任受公法属性渗透浸润,严格限制了当事人对责任履行方式的自由选择,“替代性修复”便应运而生。可以说,“替代性修复”制度设计的直接目的来源于缓解责任人履行能力不足的无奈。[46]据此则不难解释,“替代性修复”这一概念为何创设于最高人民法院的司法解释。

随着美丽中国建设的全面推进,我国生态修复工作由局部、单要素保护修复向区域山水林田湖草沙一体化保护修复和综合治理深刻转型。生态修复需要协调生态系统的“结构、过程、格局、功能、质量”,[47]涵盖自然资源、生物物种以及生境等多项内容,顾及多个违法行为之间造成的叠加后果。仅凭赔偿义务人一己之力,修复范围和程度极其有限,甚至只能进行浅表修复,[48]难以达成生态修复乃至替代修复的最优效果。生态修复无法摆脱对行政权的依赖。环境行政机关组织、指挥、监督生态修复全局工作已是大势所趋。环境行政机关、社会公众与司法机关共同参与的“多元共执”是生态修复执行机制的发展方向。[49]以《长江保护法》为例,长江流域地方各级人民政府是落实本行政区域生态环境保护和修复的主体责任人,职责包括建立修复标准,编制修复规划,组织重大修复工程,制定修复方案,推进修复力度,实施修复措施,督促行政相对人履责,鼓励社会公众和资本投入修复以及对生态环境损害侵权人请求赔偿和修复责任等11项内容。该法第2条第1款规定,在长江流域开展的生态修复均应当遵守本法。这意味着,包括公益诉讼在内的多元化生态环境损害救济机制在履行生态修复及其替代性修复责任时,都应当统筹、服从于区域或流域范围的生态修复整体性工作,无法避免与环境行政权发生履职交叉。替代修复横亘于司法权和行政权之间,各取二者所长弥补所短,成为生态修复司法救济保障机制的重要组成部分,透露着浓重的公权力色彩,却又包容着公私法融合的责任内容、规则机制和治理形态。替代修复的范畴早已超越了包含有“替代(性)修复”字眼的规范性条文,作为生态修复责任金钱履行方式的重要途径之一,为促进生态修复责任体系的充实完备且行之有效发挥了不可替代的作用。

总而言之,“替代性修复”制度的衍化形成过程再次说明,生态修复是一种复合型独立法律责任形式,交织有民事、刑事、行政责任等多元属性。“替代性修复”与原地原样修复不是完全并行的概念。它是原地原样生态修复的必要补充,更是生态修复责任多样形式的整合,通过坚持“以修复为主,货币赔偿为辅”的生态赔偿理念,[50]对落实生态修复责任发挥协调互补、良性互动的正向力量。“替代性修复”不是违法行为人可以自由选择的侵权责任承担方式。据此省察上述72份2022年裁判文书发现,有5份(占6.94%)将“替代性修复”和“替代修复”混同使用,实为“替代性修复”却误用“替代修复”概念。例如,检察机关要求被告以30天公益劳务“替代修复”。(16)湖南省安化县人民法院(2022)湘0923刑初312号刑事附带民事判决书。又如,检察机关要求被告承担“替代修复费用”,却引用“替代性修复”相关条文,相互矛盾。(17)湖南省长沙市岳麓区人民法院(2022)湘0104刑初280号刑事附带民事判决书。

(二)“替代性修复”的实践反思

法律条文是法教义学的载体,但法教义学解释不是研究环境法学的唯一路径,环境科学视角同样深刻影响并指引着法律规范的设立与适用。[51]我国生态修复技术理念与管理手段逐渐趋向理性、成熟,而环境立法与司法实践却未能及时跟进,观念更新相对滞后,吸收运用略显不足。替代性修复的实践标准是激发“替代性修复”制度效益的关键。《赔偿管理规定》第9条规定,“替代性修复”应实现生态环境及其服务功能等量恢复。这是首次同时在司法、行政、技术层面对生态修复机理提出统一标准,标志着“等量补偿”成为替代性修复的首要度量标准。

1、“等量补偿”的片面性

对受损生态环境服务功能实行“等量”恢复的前提是如何度量和判别相应生态修复带来的增益在多大程度上补偿生态环境损失。[52]生态环境损害首先表现为对环境因素或生物因素的污染与破坏,即生态环境资源数“量”的损害,相对较易于通过损害类型、损害面积、损害数量以及密度测量等外观形态进行计算,损害后果具有可测量性和可观察性。生态损害评估是最常见的生态环境损害和修复规模的量化方式,主要有替代等值分析法、环境价值分析法、恢复费用分析法、虚拟治理成本法等。然而,基于不同时空的生态服务功能价值在种类和性质等诸多方面存在客观差异,比较、测度、评价工作无论在技术条件还是在操作方法上都可能陷于模糊、笼统。同时,生态环境损害不同于民法物的“具体损害”,需要从“量”与“质”两方面加以判断。[53]生态环境“质”方面的损害,即生态系统的结构变化,也就是说系统内各组分间的关系受到破坏以及生态学过程或生态链的断裂。(18)《海岸带生态系统现状调查与评估技术导则》3.3中指出,生态系统受损,指因人为或自然因素的影响,引起生态系统的结构发生变化、系统内各组分间的关系受到破坏、造成系统资源短缺和某些生态学过程或生态链的断裂,系统功能退化或丧失。该种损害类型相对较难以通过现有生态损害鉴定、评估方法实现最大限度的数量化。

2、碳汇能力量化的局限性

除了传统常用的生态损害价值评估,碳汇能力评价体系即统一的碳汇计量核算标准和方法作为后起之秀,为量化生态系统服务功能价值的损失和恢复提供了新思路。我国碳汇测算和碳汇交易尚处于起步阶段,碳汇时空分布和动态变化的精确观测技术尚未发展成熟。《森林资源纠纷司法解释》只将经核证的林业碳汇(“绿碳”)用于“替代性修复”。其实,我国现有CCER项目主要集中于新能源和可再生能源项目。[54]被核证的林业碳汇项目需经过严格的技术核查、监测、备案、申报后方可投入市场交易,在项目类型、数量与地域分布上都存在较大局限性。其他碳汇产品或碳汇类型虽然也具有一定程度的生态修复功能,却因难以通过第三方核查认证而无法充分量化,[55]暂时不宜纳入司法裁判执行范畴。碳汇可分为海洋碳汇和陆地碳汇。以海洋碳汇(“蓝碳”)为例,海洋生态系统每年能吸收将近1/3的人类活动所排放的CO2。[56]《海洋碳汇核算方法》现已确定的海洋碳汇能力仅包括红树林、盐沼等六种途径,碳汇能力核算包括产品(使用)价值、储碳价值、释氧价值以及净化价值等,尚未考虑物理泵(大气CO2溶解到海水里)、微生物碳泵、珊瑚礁等更多蓝碳碳汇载体。(19)《〈海洋碳汇经济价值核算方法(报批稿)〉编制说明》。不同环境要素的碳汇功效量化值、确定性和可观测性均有较大差异。[57]《海洋生态资产评估技术导则》确定的海洋生态系统服务功能包括供给价值、调节价值、文化价值和支持价值等多种类型。碳汇只属于海洋生态气候调节服务价值。因此,包括碳汇在内的生态产品经济价值核算及其“替代性修复”,无法全面取代生态损害价值评估以及生态损害赔偿、修复责任。生态损害价值评估无法全面反映生态环境损害及修复状况。

3、“替代性修复”目标的偏差

《赔偿管理规定》第9条尽管规定了替代性修复实行“等量补偿”标准,却随即对适用执行作出变通规定。《赔偿管理规定》第22条将替代性修复方案交由赔偿权利人与赔偿义务人以磋商方式确定,规定方案可充分考虑可行性和科学性、成本效益优化、赔偿义务人赔偿能力、社会第三方治理可行性等因素,结合依据鉴定意见、鉴定评估报告或者专家意见开展。这可能导致同区域、同类型的生态环境损害因受多方面因素影响而出现“同案不同案(修复方案)”的现象。

替代性修复的实施目标与生态修复目标毫无二致。在技术规范层面上,《环境损害鉴定评估推荐方法》(2014年10月)规定,生态环境应修复(恢复)至可接受风险水平,或者基线状态即污染环境或破坏生态行为未发生时的状态。《海洋生态损害评估技术指南(试行)》(2013年8月)规定,海洋生态系统应恢复至原有或与原来相近的状态。《海洋生态修复技术指南(试行)》(2021年7月)规定,应建立一个能够自我维持或在较少人工辅助下能自我维持的健康生态系统。人工生态修复正在逐渐放弃对设定既有固定目标的盲目苛求,更加尊重生态环境的自然规律和自我恢复能力。在法律规范层面上,《环境公益诉讼司法解释》(2014年12月)第20条第1款规定,受损生态环境应修复至损害发生之前的状态和功能。《赔偿管理规定》(2022年4月)第9条规定,损害生态环境应修复至受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平。以“受损前”作为衡量修复成效的标准,较难以承担裁判准则的功能,在一定程度上只是塑造了理想愿景。[58]相较而言,法律规范对生态修复目标的文本表达显然不尽全面、不够准确。为保障“替代性修复”实践方案的统一性和合规性,我们有必要深入剖析并重构“替代性修复”的实施标准。

四、“替代性修复”的实施准则与标准重构

如果说“替代性修复”的实践路径回答了“可否替代”的问题,“替代性修复”的属性定位回答了“为何替代”的问题,那么,“替代性修复”的实施准则将回答“怎样替代”的问题。我们分别从替代“直接修复”说与替代“生态系统”说的观点中抽取、提炼出“替代性修复”的基本实施方法,从替代“金钱赔偿”说与替代“实施主体”说的观点中总结、思索出“替代性修复”的制度工具价值,共同为“替代性修复”的实践准则指明有益方向和启示。笔者认为,“替代性修复”的实践方案应当遵循协同性、针对性、补充性和多元性等准则。

(一)替代性修复的实施准则

1、协同性

异地修复是生态环境利益的区域性转移,也就是将生态环境利益由受损区域向修复区域转换。环境污染与生态损害后果往往呈现从中心向外围逐渐扩散、缓释的态势。“替代性修复”不仅应对单个环境要素在物理、化学、生物等特征上的不利作出改变,更要注重恢复生态系统结构的稳定、平衡状态,[59]摆脱孤立、零散、局部乃至单一等局限,尽可能在受损区域的同一生态功能区或生态单元内开展措施,[60]实行生态系统的整体保护、系统修复和综合治理。换言之,应当在“替代性修复”实施地与受损区域之间建立地理方位、环境要素与修复技术上的交互性、关联性和毗邻性,有效预防污染损害的累积性、富集性和滞后性等效应。同时,确保替代性修复区域与受损区域在政治、经济、社会、文化发展上相互协调,经济、合理地支出修复费用。

2、针对性

每个生态空间单元都具备一定的主导性生态功能。[61]生态修复之所以可被“替代”,根本原因是具备了受损区域中可替代、可相当的功能价值、经济价值或生态效果。“替代性修复”的生态服务功能价值、生态环境要素种类或者生态修复效果应与受损区域保持基本一致或者基本相当。我国生态修复技术规范对生态修复对象边界的定义逐渐趋向扩大和宽泛。《环境损害鉴定评估推荐方法》和《生态损害评估指南》均要求修复(恢复)环境污染导致的人体健康或生态风险水平以及生态环境的物理、化学或生物特征及其生态系统服务功能;《海洋生态损害评估技术指南(试行)》要求修复海洋生态系统的结构和功能状态;《海洋生态修复技术指南(试行)》则不再做出具体解释,而是高度概括为海洋生态系统整体。尽管上述各项生态修复技术规范对人工生态修复行动的着力点各有侧重,但是,一项生态修复措施应当针对生态环境的某类结构、某项功能、某种能力或者某个环境要素已经成为基本共识。为保障针对性原则在“替代性修复”实践的贯彻适用,“替代性修复”还应当具有确定性,即在生态环境损害赔偿和公益诉讼的执行依据中详尽说明替代方案,列明修复范围、修复时间、修复程度、修复标准以及替代原因、替代方式、替代金额、替代标准、监督机关、保障措施和规范依据等内容。例如,在补植复绿替代性修复的判决中明确履行义务的树种、树龄、地点、存活率及完成时间等要求。[62]

3、补充性

生态修复应当以原地原样恢复为主,替代性修复为辅;自然恢复为主,人工恢复为辅。为防止替代性修复出现“口袋化”“形式化”等倾向,应当建立“阶梯式”的责任履行方式选择序位。《生态损害评估指南》规定的生态环境恢复模式优先序,体现了不同模式对受损生态环境恢复的作用大小与价值梯度,[63]具有较强的操作策略性。若受损生态环境具有恢复原状的必要性和可能性的,则不应当采取替代性修复;若受损区域同一生态单元内就近可以进行异地修复的,则不应当简单采取金钱认购生态产品,如,以认购碳汇进行替代性修复;若责任人不具备经济偿付能力的,则应当采取劳务代偿。例如,在上海市王某某危害国家重点保护植物罪刑事附带民事公益诉讼案中,基于涉案金毛狗脊植物对生境需求的特殊性,将其送回原生生境保护是当前最优化的弥补损失、恢复生态的措施,就应当首选将其送回原生地漳州,由当地野生植物接收机构保护,(20)上海铁路运输法院(2022)沪7101刑初16号刑事附带民事判决书。而不宜进行异地种植。

4、多元性

生态修复是在一定生态区域或流域内,实现生态系统结构的动态平衡和生态服务功能的总量恢复。这决定了生态修复项目大多是技术密集型工程,参与主体应汇聚违法行为人、生态环境监管部门、生态环境技术研究机构、法律规定的社会组织以及司法机关等多方面力量,综合运用多种措施确保生态修复成效的最大化,避免“头痛医头,脚痛医脚”。例如,在江苏省苏州市江某子、盛某宾滥伐林木刑事附带民事公益诉讼案中,被告人滥伐林木近400棵,由于原址已被属地街道用于拆迁项目中树木移植,无法完全修复原址,而异地补植复绿要达到砍伐前的树木径级和生态服务功能需10年左右,检察机关请求判令采用认购碳汇、补植复绿、劳务代偿等复合手段替代履行生态修复。一方面,通过委托全国碳排放权交易市场——上海环境能源交易所协助当事人认购经核证的林业碳汇并完成注销,有效解决补种树木幼龄期,即生态受损至修复完成期间的固碳增汇能力缺失;另一方面,责令被告人在生态资源公益修复基地种植香樟等树木,劳务代偿52个工时,最大程度地完成林木资源蓄积量的异地恢复。又如,在山东省荣成市张某等14人非法捕捞水产品,掩饰、隐瞒犯罪所得刑事附带民事公益诉讼案中,被告人在我国黄海海域非法捕捞水产品,检察机关要求被告人在采用增殖放流方式修复海洋渔业资源的同时,通过种植鳗草(海草)辅助进行水生生物栖息地修复,养护鱼类生长环境,发挥海草固碳释氧能力作用,进一步促进海洋生物多样性发展。这两起案例均系最高人民检察院发布的检察机关服务保障碳达峰碳中和典型案例。[64]

(二)替代性修复的标准重构

替代性修复的实施前提是从生态损害个案中寻找并抽象出具有普适性的损害特征,以方便开展“替代”工作。损害特征的抽象化程度越全面,替代性修复的效果越理想。反之,则与恢复受损生态环境的关联性越弱。《民法典》第1235条将生态环境损害后果描述为生态“服务功能损失”,在面对生态环境损害“质”与“量”两方面复杂、多样的表现形式时依旧略显不足。

1、替代性修复“等效补偿”的引入

生态环境“质”的损害起因于单一或多个环境要素在数量乃至结构上遭受损害,经由生态损害的弥散、迁移、转化过程以及累积效应,打破生态系统的平衡性与稳定性,最后导致生态环境整体性能、容量、功能的退化。生态系统是生物与生境之间的网络关系与交互功能。在某种程度上,生态环境损害中有关系统结构关系、风险水平等难以量化的部分可能大量存在,且较难消除。例如,受损生态环境的生态风险水平、纳污能力、自净能力以及损害程度的缓释性、不确定性等,无法经由惯常使用的资源等值分析评估法或服务等值分析评估法予以观测和表达。倘若“等量补偿”强调生态环境资源数“量”与功能的量化条件,以使生态环境容量总量趋于平衡,[65]那么,创设“等效补偿”修复标准就是寻求生态环境“质”的损害,即生态环境损害难以量化的部分修复改善效应与损害反向影响大体相抵。简言之,“等量补偿”针对受损生态环境中缺失的自然资源“量”或功能“价值”进行规模化恢复;“等效补偿”针对受损生态环境中难以量化的损害内容进行效果化恢复。相对于“等量补偿”,“等效补偿”一般具有补充性、辅助性、后置性等特点。当实施“等效补偿”时,不应苛求数量化或货币化的精确度,充其量只能说是对公众环境权益的一种增益,是以有利于生态环境保护、恢复为导向的。[66]

2、“等量补偿”+“等效补偿”复合标准

生态修复的根本在于,通过筛选和优化特定生态条件下的单一或不同生物组合,[67]改变某种生态元素对生态系统其他有机组成部分的供养和支撑效能,[68]以达到修复环境和生态调控作用。各类生态修复工程项目往往在本质上同时涵摄“等量补偿”和“等效补偿”两种修复机理。采用“等量补偿”+“等效补偿”复合标准开展替代性修复可突破数据表达的瓶颈,视野不褊狭于恢复受损生态服务功能,促进各类替代方式更加全面、有效、灵活的融合运用,寻求并实现替代性修复生态效益与社会效益的最大化。“等效补偿”替代性修复的实践探索,可追溯至2012年中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会(以下简称蠡管会)案,被告蠡管会未经批准和办理相关手续,改变部分林地用途。因提起公益诉讼时建设工程已经完工,无法量化评估由于林木面积减少导致的生态损害,而原地恢复原状又可能会造成较大的社会财富浪费,人民法院通过对最密切联系原则、超面积及超原林木水平原则的把握,确保异地修复效能的充分补偿性。[69]此后,2018年绍兴市环境保护局等生态环境损害赔偿协议司法确认案以“等效补偿”方式对无须原地、原样、原体修复的大气污染实施替代性修复。某建材公司超标排放氮氧化物、二氧化物等大气污染物。因污染物已通过周边次坞镇大气稀释飘散自净,无须实施现场修复,经磋商,该公司投入约286万元用于次坞镇大院里村景观整治生态修复工程。(21)浙江省绍兴市中级人民法院(2018)浙06民特48号民事裁定书。

3、碳汇替代性修复方式的补充

认购碳汇是一种引入市场机制的间接替代性修复方式。[70]由于碳汇交易简便易行,较大程度地避免了赔偿金在收取、管理上的成本消耗,容易诱使生态修复责任人产生“一购了之”的依赖心理,甚至迫使碳汇替代性修复被滥用而沦为逃避义务的另一种形式。实际上,认购碳汇只能修复固碳增汇一种生态服务功能,无法完全填补生态环境损害,补偿效果相对有限。《生态损害评估指南》规定的生态修复模式选择序位,在同等质量条件下,原位和异位同类修复优先于原位不同类修复。这说明同类型生态修复的价值优于其他模式的替代性修复。换言之,当释氧固碳是生态功能损害的主要类型时,如林业资源损失和超标排放CO2,认购碳汇替代性修复效果最佳。否则,该种替代方式一般不宜作为首选。退一步说,环境要素之间存在普遍性的物质流通、能量传递和形态转换,[71]较多环境要素都具有一定程度的储碳固碳功能。如果说认购碳汇是一种具有生态教育意义的行为倡导,那么,在填补非碳汇损失的生态环境损害时,也不失为替代性修复“等量补偿”或“等效补偿”的补充选择。[72]

五、结论

生态司法实践既不是盲目追热也不是喧闹激进,而是理性裁判和温和能动。生态修复工作是“美丽中国”建设的“绿色根基”,离不开一套科学细密且运行良好的配套规则。[73]构建一套主体明确、范围内容清晰、标准可识别的替代性修复制度体系,既是理论问题,也是实践问题;[74]既是修复技术问题,也是立法司法问题;既是程序机制问题,也是实体责任问题。生态修复技术主要解决替代性修复措施的执行方案与施工标准问题;法律法规与司法执法主要解决替代性修复方案的效力刚性与制度保障问题。生态环境法典编纂可为各学科、各部门规范之间的逻辑协调和价值重塑创造宝贵机遇。[75]为进一步推进生态修复责任与生态环境损害赔偿责任的互动衔接,生态修复技术体系与生态环境法律、法规体系的互动衔接,生态环境法学理论支撑与生态损害赔偿诉讼实践的互动衔接,笔者建议从以下几个方面完善我国替代性修复制度：1、在生态环境法典中强调与民法典生态修复、生态环境损害赔偿责任以及生态修复技术保持协调,增设必要的“转致”、互补条款;2、在生态环境法典中重构完善的替代性修复制度,对适用条件、实施原则、实施机理、实施方式等关键问题予以明确规定;3、在生态环境国家标准技术导则等规范文件中,加强推介替代性修复的具体技术要求和方法。