粤港澳大湾区人才协同发展：困境与对策

褚勇强，陈小平

（广东财经大学粤港澳大湾区人才评价与开发研究院 广东 广州 510320）

如今，随着全球信息化、数字化的浪潮，硬核科技人才成为各国开展国力竞争的重要法宝。全球性科技企业对全球硬核科技人才的争夺愈演愈烈。全球的人才争夺战已经进入白热化的局面，很多国家和地区都开始储备各类高素质人才。2021 年9 月28 日，习近平总书记在中央人才工作会议上强调“深入实施新时代人才强国战略”，并提出在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，为2035 年基本实现社会主义现代化提供人才支撑，为2050 年全面建成社会主义现代化强国打好人才基础的战略目标。

粤港澳大湾区是我国最重要的战略发展区域之一，凭借“立足广东、协同港澳、联通世界”的优势，具有成长为世界第三大湾区的潜力，是我国建设世界重要人才中心和创新高地的重要平台。然而，粤港澳大湾区高水平人才高地建设面临更大的外部竞争与挑战，亟须推动大湾区层面的人才协同与发展。“人才协同与融合发展”是粤港澳大湾区人才高地建设的必经之路，是形成人才工作合力，参与国际人才竞争的必要条件，但实践中，三地的人才协同仍然面临很多困难，影响了人才高地建设效能。本文首先将梳理粤港澳大湾区人才高地的建设现状，然后分析粤港澳大湾区人才协同与融合发展的困境，并提出破解举措。

1 相关文献

近年来，粤港澳大湾区人才协同的相关研究成果丰富，主要集中在以下方面：

一是人才协同的理论内涵研究。周仲高、游霭琼和徐渊基于协同理论探索构建了粤港澳大湾区人才协同的圈层结构理论模型，并提出了促进湾区人才协同发展的五点建议[1]。魏红英等则从合作示范区角度提出了粤港澳大湾区人才协同的创新、引领与示范功能[2]。

二是人才协同机制研究。陈杰等基于粤港澳人才合作示范区的案例研究，提出了粤港澳大湾区人才协同发展的六项机制，包括人才引进机制、人才交流合作机制、国际猎头培育等[3]。李卷书和李玉杰提出了粤港澳大湾区科技人才共享问题及实现路径[4]。此外，还有大量研究聚焦人才协同的具体机制层面，主要涉及人才协同培养、人才服务等内容[5]。比如，大量研究关注粤港澳大湾区人才协同培养过程中的痛点难点问题，覆盖基础教育[6]、高等教育[7-8]、职业教育[9]、社会教育等不同层级[10]。

三是人才协同实践与对策研究。张颖莉立足于产才融合角度，发现粤港澳大湾区人才集聚和产业集聚的耦合协调度空间分布不均衡问题[11]。孙中伟、李晨静和陆璐系统梳理了粤港澳大湾区“省-市-合作区”三级协调的人才保障性住房政策体系。李贵兵以深港协同为例，探讨了湾区人才协同对人才创新活力的促进效应，并提出应健全协同机制、强化优势互补、强化互联互通互融等方式协同激发深港人才的创新活力[12]。杨东亮和郑鸽则发现粤港澳大湾区整体的人口集聚水平呈现出稳步上升的态势，人口集聚具有明显的圈层结构特征[13]。

2 政策背景：粤港澳大湾区人才引进工作创新

2022 年10 月，香港特区行政长官李家超发布任内首份《施政报告》，直言“香港是全球最具竞争力的经济体之一，亦是内地对接国际市场的重要窗口，我们必须更加积极地‘抢企业’‘抢人才’。”《报告》对香港人才政策做了以下重大调整：一是推出“高端人才通行证计划”，针对高收入人士和世界顶尖大学毕业生大幅放宽入境条件。二是取消了“优才入境计划”年度配额。2021 年，该计划的年度配额为4000 人，此次则直接取消了该配额的上限，大大拓宽了内地人才输入香港的来源与规模。三是放宽香港本地留学生留港时间，并同等适用于香港高校大湾区分校毕业的学生。四是香港购房退税。五是提升人才工作行政规格，积极推动人才服务创新。人才工作由政务司司长领导，专责制订和统筹吸引内地和海外人才的政策与服务工作。六是大幅扩展人才清单。2018 年香港制定了首份人才清单，2023 年5 月，香港特区政府进一步扩大“人才清单”，把涵盖专业由原有13 项大幅增至51 项，分布在创新科技、金融、医疗服务等9 个行业领域。

澳门特区政府同样加入了人才争夺战。2023 年7 月1 日，澳门特区政府立法会颁布《人才引进法律制度》并正式生效，规划了高端人才、优秀人才及高级专业人才的引进计划，其引进条件与待遇更优于香港。目前，由于内地劳动年龄人口总量逐步下降，人才竞争从“增量竞争”向“存量竞争”转变，大湾区内部人才竞争“白热化”“内卷化”现象突出。湾区内地城市虽然与港澳地缘相邻、人缘相亲、优势互补，但在薪酬水平、就业机会、教育配套上与港澳仍存在显著差距，港澳人才引进政策的大幅放宽将加剧湾区内地城市对人才吸引力下降和本地人才流失的担忧。

3 粤港澳大湾区的人才协同困境及成因

粤港澳大湾区人才协同作为一个发展理念，得到中央和三地政府的高度认可，但在实践层面，三地的人才协同水平仍然不高，在流动模式上仍然以内地人才流向港澳的单向流动为主，港澳人才流入内地就业仍然十分有限。

一是港澳与广东的就业环境存在显著落差，港澳的薪酬福利水平更高。根据香港特区政府统计，2022 年香港雇员的月工资水平主要分布在港币10000 元（人民币9072元）至47300 元（人民币42911 元），其中，“经理、专业人员及辅助专业人员”的月薪中位数为港币29800 元（人民币27035 元）。根据澳门特区政府统计，2022 年澳门“专业人员”的月薪中位数约38500 澳门元（人民币33920 元），“行政主管及经理”的月薪中位数约33650 澳门元（人民币29649 元）。以经济较发达的广东省深圳市为例，据统计，2021 年该市城镇在岗职工月平均工资为人民币12963 元，与港澳平均水准尚有一定差距。因此，港澳的薪酬福利对各类人才仍具有强大吸引力，高端、优秀的专业人才仍然将港澳就业市场列为优先项，这是决定粤港澳大湾区人才高地空间分布格局的关键基础逻辑。这也意味着仅基于市场机制，难以有效实现大湾区的人才协同发展。

二是港澳与内地在人才发展理念与管理制度上存在差异。基于历史原因，港、澳与内地形成了各具特色的人才发展理念与制度体系。首先，由于人口老龄化和少子化等原因，香港较早开始利用境内外高端人才和专业人才来弥补本地人力不足与结构不优的问题，但香港对人才引进通常实施较强的进入管制，大多数申请人员需要展现出较强的职业竞争力和发展潜质，并且在香港拥有一定的居住年限与就业经历才能获得永久居民身份，获得与本土居民同等的待遇，可定义为市场驱动型的人才制度体系；其次，长期以来，由于产业结构和本地居民较高的福利水准，澳门对人才引进持有十分谨慎的态度，即使科研等高端人才往往也只能持有蓝领劳工签证。澳门于2014 年设立澳门特别行政区政府人才发展委员会，人才制度体系建设相对较晚。最后，内地的人才引进具有显著的政府主导特征，人才引进政策具有较高的竞争性，但主要依靠财政资源，可以说是政策驱动型的人才制度体系。简言之，香港是市场主导、行政推动型；澳门则是立法主导、市场依托型；内地则是行政主导、市场依托型。因此，内地的人才发展体系与港澳地区在动力源、行动主体方面存在一定差异，阻碍了人才的有效协同。

三是湾区人才协同涉及跨部门的多元主体协调，三地间协调难度较大。人才管理工作涉及面广、专业性强，且跨越三个不同的人才发展生态环境。三地间的人才融合发展，需要不同用人领域政府部门、社会团体、用人主体之间在人才评定、人才使用与人才管理上的有效协同，才能实现高水平的大湾区人才协同发展。但三地在人才评价标准、组织模式、参与主体上均存在显著差异，比如，在港澳的人才发展上，各类社会组织和社会团体较为活跃，发挥着关键作用，但内地的专业人才协会其发展刚刚起步，专业水平与服务能力还较为有限。

四是湾区人才协同发展涉及跨层级的政府间协调。粤港澳大湾区融合发展是国家战略引领的区域转型规划，在实践中，通常涉及中央、省、市、区多层级政府，大湾区内地城市政府难以独立推动。以教师资格为例，根据《中华人民共和国教育法》和《教师法》规定，教师资格是国家对专门从事教育教学工作人员的基本要求，是公民获得教师职位、从事教师工作的前提条件。凡在各级各类学校和其他教育机构中从事教育教学工作的教师，必须具备相应的教师资格。港澳教师在内地的职业资格认定，需要在国家法律层面进行修订，在地方层面才具备现实可行性。

五是粤港澳三地人才融合发展的治理要素不平衡。在港澳的专业人才发展中，专业人才协会等非政府组织的角色更为活跃，在其中发挥倡导、组织和服务的多重角色。比如，澳门专才协会、香港高才及优才协会等。但内地服务专业技术人才的专业协会起步较晚，规模小，能力弱，专业水平不高是常态。在“放管服”改革之后，内地的专业人才认定与管理工作开始转变为以企业为主体，但人才管理会因企业治理水平的不同而存在显著差异，规模较小的企业难以对人才发展有实质性投入，且同行间由于存在竞争关系，在人才评价认定上愈发呈现混乱的局面，基于市场的人才评价标杆良莠不齐。这种治理要素上的不平衡，导致三地间的人才协同发展面临较多困难。

4 粤港澳大湾区人才协同发展的破解举措

4.1 应尽快提升内地人才工作的法治化水平，为粤港澳大湾区人才政策协同奠定法治基础

内地的人才工作虽然受到重视较早，但近年真正的大发展来源于城市间的激烈竞争以及各级政府的行政推动，其优势在于人才政策的更新和修改会更为及时，更有利于回应激烈的人才竞争环境。但是，在实践中，人才政策的制定与执行也出现了随意性强，制度性弱的问题，比如，人才补贴难兑现、重前期引进轻后期支持等问题，影响了地方政府的公信力和人才发展的信心。而港、澳特区政府的人才政策制度化、规范化水平相对会更高，比如，澳门特区政府于2023 年5 月18 日通过的《人才引进制度法律》，在起步阶段就以立法形式推动，权威性更高。提升内地人才工作法治化水平不仅可为各类人才提供稳定预期，增强人才发展信心，还可降低大湾区城市的人才政策碎片化水平，为粤港澳大湾区人才政策的协同与整合奠定坚实的法律基础。

4.2 探索建立“大湾区人才通”制度，推动形成覆盖大湾区层面的高端人才通计划

高端人才具有显著的创新能力、资源链接能力与示范效应，但该类人才的引进也面临最为激烈的竞争。港澳与内地在吸引高端人才上有着共同需求，但在国际上同纽约湾区、东京湾区相比，其对国际高端人才的吸引力仍然相对较弱。只有通过对大湾区内部的人才资源进行充分整合，以大湾区合力才能在国际上同纽约、东京湾区开展有力竞争。因此，探索推动领军人才和高端专业人才等国际顶尖人才实现“湾区通”非常必要。“湾区通”是指大幅放宽世界各地具备丰富工作经验及高学历高端人才的入境限制，并且实现在大湾区层面统一认定标准，实现一地认定、多地认可。高端人才“湾区通”将最大程度整合湾区内部资源，为顶尖人才提供覆盖整个湾区的通行便利与发展机会，将极大提升湾区对国际顶尖人才的吸引力。此外，高端顶尖人才规模小但水平高，其价值受到社会各界的普遍认可，人才引进的社会支持度高、舆情风险小，实施起来更具现实可行性，还可能推动湾区内部的人才工作从关注人才政策竞争转向关注人才体系的内涵式发展，从激烈竞争转向分工协作。

4.3 探索协同开展粤港澳大湾区人才发展中长期规划，强化顶层设计

通过探索开展协商式人才发展“湾区”中长期规划，通过三地间广泛的调研、咨询与磋商，增强人才发展共识，推动大湾区城市间人才工作的协调性，逐步明晰大湾区人才协同发展框架。大湾区主要内地城市应协同开展人才规划，依托湾区产业规划、城市分布梯度格局，明确自身的合理定位，整合资源，让人才引进工作回归科学、理性，由人才的无序竞争转变为人才的合理分工与协同融合。可建立由粤港澳三地政府指导，社会多元主体广泛参与的人才发展协调议事组织与定期交流机制，凝聚三地社会各界共识，逐步形成湾区层面的人才发展一体化规划，提高内部协调性，增强湾区整体的外部竞争力。

4.4 高水平建设各类专业人才协会，拓宽大湾区人才融合发展新机制

粤港澳三地人才工作涉及面广，专业性、政策性强，专业人才协会等社会团体或者职业人员协会在制订人才评价标准、培育与促进人才职业成长、规范人才队伍建设上承担关键的专业性角色，是三地人才融合发展重要的组织基础。在港澳，专业人才资质等级的认定与评价主要是由专业人才协会负责，强调专业性和职业性，而在内地，专业人才，又称专业技术人才的等级认定与评价具有很强的政策性。近年来，内地推动“放管服”改革，人才评价标准开始回归以企业为主体，以市场为标准，强化人才管理的专业性，但是由于企业在人才发展上投入的有限性以及企业间的竞争关系和人才管理能力差异，人才评价标准在实践中呈现多样性与混乱性，有效性和可推广性有待检验。因此，内地应借鉴港澳与国际经验，高水平建设服务各类人才发展的职业人员协会，着力增强各类人才发展的专业性力量。以职业人员协会为平台，强化专业人才资质与等级的同行评价、社会评价与市场评价，汇集三地人才发展的各类社会资源。坚持党管人才原则，推动专业人才协会党建工作的高质量发展。

5 结语

近年来，香港、澳门不断创新人才政策，湾区内部的人才竞争愈发激烈。将无序的人才竞争转化为有序的人才协同，是建设粤港澳大湾区高水平人才高地的必然要求。下一步可通过提升内地人才工作法治化水平、建立湾区人才通制度、开展协同规划、建设专业人才协会四项举措，来促进三地人才的协同发展。略科技人才素质结构与培养战略研究”（18BGL134）。