生态产品价值实现的法治进路

吴 昱

(西南交通大学 公共管理学院,四川 成都 610031)

关于生态产品价值实现研究既有文献在理论层面主要包含几个方面:(1)西方以马克思主义的生态观和发展观最具影响力和代表力,认为生态价值可以由人赋予自然,也可在人与自然的互动中产生。[1]马克思主义的生态观强调了生态产品应具有人为劳动参与和介入,而不是纯自然而生,这才有“产品”之意。(2)随着习近平生态文明思想的推进,基于中国特色的生态价值研究处于快速发展期。生态产品是我国在生态文明建设理念上的重大变革,生态产品价值实现是一个涉及经济、社会、政治等相关领域的系统性工程,为“两山”理论提供实践抓手和物质载体。[2]生态文明思想从基础价值、主导价值和组织价值三方面阐述了生态设计—以人民为中心—人类命运共同体三维的生态产品价值内涵。(3)生态产品价值的实现是两个系统——自然生态系统和人类生产生活系统的耦合。[3]其核心内涵有两方面:一是以生态系统为依托健全人类生产生活系统;二是人类在增长经济和提升人类福祉的同时理应实现生态环境优化。(4)公共产品论认为大部分生态产品是公共资源,具有非竞争性和非排他性的特点。[4]在正外部性方面,比如三江源的水资源流入江河就具有公共产品的属性,中下游就会有“搭便车”的现象,这会导致生态产品的供给不足。生态产品的开发利用牵涉到河流两岸和上下游的利益就会形成自然资源过度使用的负外部性。[5]公共产品理论和外部性理论着力于解决公共产品供给不足和外部性问题,是公共产品类生态产品价值实现的理论基础和相关机制设计和路径模式构建的理论依据。[6]

一、生态产品概念及价值实现

(一)生态产品的概念分析

2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中提出:“人类需求既包括对农产品、工业品和服务品的需求,也包括对清新空气、清洁能源、宜人气候等生态产品的需求。”此时生态产品概念的首次提出是为了解决国土空间优化问题,为我国制定主体功能区规划提供重要依据。2017 年中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》,生态产品价值实现的实际行动明确开始探索;2020 年全国自然资源工作会议提出,“应当积极推进山水林田湖草沙一体化治理和修复工程,有效探索生态产品价值实现的可行路径”。2021 年中共中央、国务院印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,提出“加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。可以看出,生态产品价值实现理念随着我国生态文明建设的深入而逐步提到国家政策和计划中,对生态产品的措施要求更加深入具体,逐步由一个概念理念转化为可实施操作的行动。

学界关于生态产品概念也从狭义认识到广义认识。在狭义认识阶段,将环境因素纳入产品生命周期的每一个环节考虑,尽可能降低产品对环境影响的程度就可以称为生态产品。也有学者认为传统意义上的生态工艺品、生态农产品、生态服务品等只是绿色生态型产品,不应算是真正的生态产品。[7]在广义认识阶段,借鉴联合国“千年生态系统评估”国际合作项目的“生态系统服务”的定义,生态产品包括商品和服务,由供应服务、调节服务、文化服务和支持服务四部分构成:供应服务是人类从生态系统中获得的产品;调节服务被定义为“从生态系统过程的监管中获得的利益”;文化服务是那些“人们通过精神丰富、认知发展、反思、娱乐和审美体验从生态系统中获得的非物质利益”;支持服务被描述为间接的或长期的对人类人口影响的生产的必要服务。[8]我国在实现生态产品价值的实践过程中,生态产品也可以包括生态产业化、产业生态化、生态治理及价值提升,生态旅游的过程也可以创造生态产品。

(二)生态产品的分类及其价值实现路径

生态产品主要分类包括公共性生态产品、准公共性生态产品和经营性生态产品。[1]生态产品价值实现路径与上述分类相对应,公共性生态产品的价值实现主要依靠政府路径,准公共性生态产品的价值实现依赖政府与市场相结合的路径,经营性生态产品的价值实现主要寻求市场路径。[9]

公共性生态产品包括清新的空气、宜人的气候,是产权难以明晰、度量难以计算、供给和受益关系难以明确的公共物品,它的生产、消费或使用过程是自然界直接提供,或人类参与度比较低,需借助自然条件生产或提供。但是此类生态产品是维系国家安全、服务全体人民的重要产品。[6]其价值实现主要采取政府路径,依靠财政转移支付、财政补贴等方式进行“购买”和生态补偿。[10]通常说的生态产品主要是公共池塘式,具有非排他性和竞争性特征。比如江河、湖泊、海洋、森林、荒漠等提供的生态产品,江河的下游享受上游的水土改造提供的生态产品,[11]相近的纯公共物品式包括生态系统调节服务提供的清洁空气、宜人气候、干净的土壤、良好的生态调节系统。[12]我国的生态修复和环境治理功能项目就会产生纯公共物品式的生态产品,比如自然保护区和生态公益林建设、退耕还林还草、荒漠化防治。公共性生态产品具有非排他性和非竞争性、正外部性、稀缺性、有益性、自然属性等生态产品属性。公共性生态产品的生产过程属于区域性或共同性,离不开整个自然生态系统,很难确定是某个“人”的产权,因此往往由政府提供,不适宜通过市场实现其经济价值。

准公共性生态产品主要采纳政府与市场相结合路径,即政府通过法律或行政管控等方式创造出生态产品的交易需求,市场通过自由交易实现其价值。[10]准公共性生态产品具备了竞争性或排他性的特点,可以通过市场机制去实现生态产品的价值。在一定政策条件下满足产权明晰、市场稀缺、可精确定量三个条件,可以将其看作是公共性生态产品通过市场实现交换价值的生态商品。比如我国可交易的排污权、碳排放权等污染排放权益,取水权、用能权等资源开发权益,总量配额等资源配额指标。

经营性生态产品特征是产权明确、能直接进行市场交易。市场路径适用于经营性生态产品领域,通过市场配置和市场交易实现可直接交易类生态产品的价值,市场在优化环境资源配置中起到了决定性作用。[10]经营性生态产品主要包括与第一产业紧密相关的物质原材料,如农林产品、生物质能等,也包括依托生态资源开展的精神文化服务,如健康休养、旅游休憩、旅游服务等。经营性生态产品因为其确权明晰,具有与传统农产品和旅游服务等经济产品相同的属性,是人类劳动参与度最高的生态产品,可以通过生产流通与交换过程在市场交易中实现其价值。[13]

二、生态产品价值实现的法律性质

公共性生态产品主要采用给付行政说和生态有偿服务说分析其权利义务关系;准公共性生态产品主要从物权说、新型财产权说和行政规制权说分析其性质;经营性生态产品则与普通产品的物权、产权、经营权相同,不再赘述。

(一)公共性生态产品的法律性质

1.给付行政说

生态法益是法律机制表达或实现的包括人在内的各种生态主体对生态要素及生态系统的利益需求。[14](P139)公民的生态权其本质是一种生态产品共享权和给付义务的请求权,[15]与其权利相对应的是国家给付义务。国家有义务给付公民生态产品所带来的生态价值,生态产品的国家给付符合公法上的“给付行政”的特征。德国西方国家形成了以“生存照顾”为核心的传统给付行政理论,我国传统行政法也接受了这种观念,并构建出以物质帮助为基础和核心的中国给付行政理论,形成中国特色的行政给付制度体系。[16]给付行政之所以产生,是因为个人仅靠自己的力量无法维持其生存利益,这就要求国家负担相应的保障义务。公民生态权的获得不仅仅是生存利益的保障,也是人权的内涵和外延扩展到发展权和共享权的原因。公共性生态产品因为具有非排他性和非竞争性,很难确权在个人或集体的范围,但是却具有共享性,公共性生态产品一般由国家以履行国家责任的方式进行提供,生态保护补偿就是典型,其规范内容主要涵盖国家应当承担生态保护补偿制度的供给责任,财政转移支付方式的补偿责任和市场补偿机制的指导责任。有学者认为这是“国家对积极服务社会公益事业者所给予的奖励辅助性补偿”。[17]生态保护补偿在责任构成上呈现衡平性和激励性,体现出行政给付的特点。当行政限令可能侵害生态要素权利人的财产权和发展权,为了实现社会正义,基于“衡平性”或“合目的性”考量,国家主动给予利益受损人补偿。[18](P138)因此,通过生态保护补偿衡平私人侵害和公共受益。另一面,生态保护补偿始终强调以激励换取优质生态产品供给。[19]比如,国家公园的设置是国家要求生态保护地区供给生态保护、承担修复与资源输出责任,在计算以国家公园等特定生态保护区为对象的综合补偿中,其供给的生态价值的核算评估困难,生态保护区与受益地区不能有效界定,唯有国家对生态保护地区予以相应补偿,才能实现分配正义和矫正正义。[20]

2.生态有偿服务说

恢复或维持生态系统的效用价值不变,都必须支付一定的劳动、资金和技术,当地人民为保护和修复生态系统所采取的措施均可看作是维护生态系统稳定而支付的劳动成本。[21]鉴于我国自然资源国家所有,政府对生态功能区的“生态补偿”,实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品。[22]生态产品价值的实现可以是生态产品直接在市场上交换实现价值,也可以是生态产品作为生产要素参与价值分配实现价值。[23]

生态有偿服务是服务受益者向服务提供者支付费用,用于改进土地等自然资源管理,并最终提供持续的生态系统服务。[24]公共性生态产品的供给包括流域保护市场、碳固定市场、生物多样性保护市场和景观服务市场。[25]公共性生态产品的提供者主要包括私有土地所有者、公共土地所有者、减缓不良生态环境影响的供给者(减缓银行,出售信用)以及认证组织。而购买者主要是代表分散的受益者介入的国家政府、为了保证获得持续生态系统服务的公司企业、为绿色消费者提供生态标记和认证信息的非营利组织。我国生态有偿服务主要是“退耕还林还草项目”和“森林生态效益补偿基金”。只是我国没有形成开放式的补偿机制,并没有以市场定价的方式进行,项目周期决定补偿期限而不是根据生态系统服务持续周期进行补偿。多数项目是由政府主导,许多生态有偿服务制度安排是政府间达成协议,通过自上而下进行推进。另外东西部生态有偿服务项目数目不平衡,东部在数量和类型上明显多于西部。因此,政府需要考虑介入生态系统服务市场的程度,政府的角色应当成为一个条件创造者,通过环境法规和总量控制创造市场需求,调动私营部门对市场需求的积极性。

(二)准公共性生态产品的法律性质

市场化运作机制是在明晰自然资源产权的同时,建立生态产品交易平台,并形成生态资源变资本的交易机制,采取竞买与拍卖的形式,从而获得溢价收益,[9]如林权、用水权的使用权和经营权的交易,排污权、碳排放权、用能权的能源环境权交易等。准公共性生态产品的法律性质有以下几种学说:一是物权说。准公共性生态产品在一定政策条件下满足产权明晰、市场稀缺、可精确定量三个条件,准公共性生态产品满足了“物”的特征。这表明交易主体可以拥有物的所有权,并依据民商法交易规则进行自由交易,应受《中华人民共和国民法典》的保护。但是与典型物权不同的是,它是创设出来的权利,其获得需要行政许可。如碳汇项目需要向行政机关申请,并经行政机关的核准和签发才赋予项目主体从事碳排放权交易行为,其属性是公共资源的配置。在物权法定的基本原则下,把准公共性生态产品界定为准物权才是合理解释。二是新型财产权说。物权说反对者认为准公共性生态产品通常是一种拟制的权利,比如量化因减少毁林和可持续森林管理而产生的碳减排量,并转化为碳信用,在碳市场进行交易。如果将其物权化,忽视了政府在碳排放权产生中所起的作用,只有通过政府许可才产生此类权利。因此应将碳排放权界定为“新财产权”,[26]即指由政府供给所创造的财产权。[27]三是“行政规制权说”认为只有经过政府核准的碳汇增量,经过签发、审核和批准才拥有进行交易的法律资格,行政许可是该权利产生的必要条件。其次,虽然行政许可被认为是公权对私权的一种限制,但却不能否认行政规制的存在有助于控制危险、配置资源和产生信息。[28]政府应拥有及时调整大气资源这一稀缺资源的权力。因此,相对于物权说而言,“行政规制权”更能体现政府宏观控制的灵活性。[29]

三、生态产品价值实现的法治进路

生态产品价值实现是以政府为中心而不是依托多中心治理理论,还是依靠政策和行政命令为主导的地方试验主义模式,例如中国尚未制定综合性的应对气候变化或“双碳”推进立法,缺乏国家统一的法律保障。生态产品价值实现的制度困境主要包括:(1)先进生态治理理念与滞后的立法矛盾下生态产品价值实现模式构建难题;(2)缺乏国家统一立法生态产品价值实现的制度保障空间不足;(3)地方分散立法致生态产品价值实现机制与其他环境资源保护法的衔接不足;(4)政策宏观指导和区域协调能力不足的情况下,法律制度与政策目标的不协调;(5)自然资源资产权边界模糊,生态产品价值实现难确权、难度量、难变现和难持续;(6)过渡性的政策措施和行政手段难以形成长效机制下生态产品市场主体的责任和义务难以确定;(7)自然资源统一治理体系尚未形成下,社会主体参与生态产品价值实现机制的渠道不畅。

在生态治理现代化的国家政策指引下,将生态产品价值理念嵌入经济法治和环境法治双重制度体系中,是实现生态产品价值实现法治化的必要进路。具体包括:(1)总结与反思:系统总结生态产品价值实现机制现状,反思生态产品价值实现过程中阻碍生态治理现代化的体制性障碍;[30](2)比较与借鉴:结合实证研究和案例,对我国西部(三江源水银行、若尔盖国家公园),中部(长江经济带区域横向生态补偿)和东部(丽水模式)生态产品价值实现试点地区和试点项目进行实证分析,比较我国与域外生态系统服务治理的差异,借鉴代表性国家(美国湿地缓解银行、欧盟碳排放机制和英国生态资本)治理经验;(3)审视与重构:审视法律与政策的协同共治机制,在政策目标下充分运用不同的治理手段,设计实现生态产品价值的系统性法律制度。从调整内容来看,初步形成直接规制和间接调整两条进路,以限制和激励的方式,直接和间接推动生态产品价值实现。从调整方式来看,不同的手段在制度形成过程的不同阶段发挥着不同的作用,在生态产品价值实现制度形成的初级阶段多使用“命令-控制”型规制手段,在其发展进程中逐渐与市场机制激励手段相结合,不同的手段在不同阶段和领域的适用有助于制度体系的建构。从调整目的来看,在政策推进“生态产品价值”实现的过程中,法律需要对具体目标和阶段性目标进行制度安排,以适应不同时期、不同形势下的调整目的,并对法律的实施提供指引。

建立健全生态产品价值实现机制是从源头上推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。一是从政府与市场关系构建:构建实现生态产品价值的多重路径的法律制度。政府路径的法律制度,即政府(作为代理人)通过税收和补贴对生态产品的实际使用者和提供者之间的收益进行权威型的分配。但如要市场发挥作用,还需要寻求政府与市场结合的路径,即政府管控或设定限额等方式创造交易需求,引导和激励相关方进行自然资源产权交易。市场路径的法律制度可以推进“资源—资产—资本—资金”的转化。二是从体制与机制关系构建:构建生态产品价值实现的机制复合体的法律制度框架。体制问题呈现出多样性、利益的分散性和集体行动困境的特点,体制问题会导致制度碎片化和复杂化,关注机制间的互动对构建经济法律制度体系和环境治理有效性具有关键作用。生态产品价值实现的机制包含有空间分区机制、产权管理机制、核算评估机制、有偿使用机制、特许经营机制、市场流转机制、绿色金融机制、绿色认证机制、社会参与机制、科技支撑机制、调控监控机制。[31]三是从中央与地方关系构建:要使市场机制在生态产品价值实现上充分发挥作用,就要在国土空间分区的基础上,建立统一开放的要素市场。[32]这需要中央政府实施有力的调控和规制,才能有效协调中央与地方的关系,最终构建“治理三角”即“政府主导+市场主体+公众参与”的法律制度体系。这需要行为主体的多元性、角色定位的差别化和参与方式的差异性,实现形成公—私—社合作伙伴关系,从单中心向多中心法律制度演变。在权利义务与责任的构建上,构建具有支付责任分担公平性的法律体系,贯彻“谁受益、谁补偿,谁保护、谁受偿”的原则,实现生态保护地区和受益地区的良性互动。[22]

治理工具的配置需要与法治体系协调、司法保障的调适相结合,从法律与政策基本关系的角度剖析“生态产品价值实现”法治的深层问题,为相关问题的解决提供思路。一是立法维度:政策法制体系的协调互动。生态产品价值实现的关键是实现依“政策治理”到“制度治理”,从“自上而下”到“上下融合”,从“单中心到多中心”。首先注重与现有法律的衔接。如根据《民法典》绿色规则体系的解释,在生态产品价值实现嵌入法律时应予以规范回应;与环境法、能源法体系之间的衔接,形成统筹推进生态保护和应对气候变化的法律格局。其次从法政策学角度,明确生态产品价值实现政策是否具备法的要素,讨论法律和政策的效力位阶,法律与政策的相互转化和政策的合法性,法律与政策的协同共治。二是行政维度:生态治理工具的有效配置。根据经济法规制特性划分命令控制型、市场激励型、公众参与型三类工具,[33]行政规制主要以管制手段促使相对人以符合要求的方式作出行为,建立以命令规制与市场规制、公众参与相结合的经济法治理工具组合是推进生态治理现代化的必然要求。三是司法维度:司法能动主义。政策可以作为法律适用的指引,司法适用中的辅助评价标准,甚至可以直接作为司法适用的依据。司法体制的基本结构、审判机构设置、审理模式和案件办理方法都需要根据政策进行调整。司法解释通过程序较为简单可以弥补立法的滞后性。在行政诉讼方面,行政机关出台的政策以及管理行为已经影响到公民的产权改革,却难以通过司法途径进行补救。例如,在民事诉讼方面碳排放交易制度与《民法典》的规定相互交织,与一般买卖合同不同,碳排放权交易的合同效力认定需要司法途径调适。