新时代市县政协专门协商机构建设方略探析

王乐雨

党的二十大报告深刻阐述了中国式现代化的重要特征和本质要求，提出“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全”。[1]协商民主作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是实践全过程人民民主的重要形式，彰显了全过程人民民主的价值指归和实践效能。[2]其中，市县政协作为人民政协的重要组成部分和基层制度载体，打通了政协协商与基层协商有效衔接的主动脉，通过党中央政策规范及地方政协的有效落实，在化解矛盾、增进福祉、发扬民主、凝集共识等层面发挥了不可替代的作用。把握新时代加强和改进市县政协专门协商机构建设的总体目标与具体要求，对于增强人民政协制度整体效能、发挥社会主义民主政治优势具有重要意义。

一、市县政协专门协商机构建设的价值指向

市县级政协有着不同于全国政协、省级政协的实际情况和工作特点，最贴近基层群众的诉求与呼声，在推进协商于民、协商为民上作用不可或缺。推进政协协商向基层下沉，扩宽人民有序政治参与的渠道，使社会主义协商民主植根于基层治理、服务于群众生活，是市县政协顺应新时代新形势的主要任务。

（一）加强市县政协专门协商机构建设有利于化解矛盾、增进福祉

市县处于国家治理的第一线、防范化解矛盾风险的第一线、现代化建设成果惠及全体人民的第一线。人民政协作为专门协商机构，可以更好地发挥组织化、制度化、专业化优势，助力制度与程序建设、反映社情民意、民主氛围营造。市县政协也是畅通有序、反馈及时的民情民意收集处理平台，在推进科学民主决策、优化基层社会治理、增进人民福祉等层面发挥独特作用。

市县政协以开展“小微协商”为理念搭建协商平台，以教育、养老、交通、住房等重点民生领域为议题，以服务党委政府决策部署与服务基层群众具体利益为切入点，以柔性、理性的民主协商形式妥善处理人民群众内部矛盾，不仅有利于畅通群众利益诉求表达渠道、预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定，而且提升了党和政府的科学决策能力、吸纳能力和政策执行能力。协商平台着力打造“民意输入”和“政策输出”的良性互动，[3]广大基层群众通过政协平台在党政决策之前表达诉求、协商建言，在决策执行过程中谈心交流、献计出力，在方案实施之后评价反馈、监督落实，推动党政部门认真办理并及时反馈办理结果，实现了基层协商议事常态化。市县政协专门协商机构建设拓展了基层群众有序政治参与的有效渠道，贯通了政协履职与基层协商相衔接、同社会善治相结合的体制机制，以“完整的制度程序”和“完整的参与实践”增强人民政协制度整体效能，推动了全过程人民民主在基层的生动实践。

（二）加强市县政协专门协商机构建设有利于发扬民主、凝聚共识

党的二十大报告指出，基层民主是全过程人民民主的重要体现。市县级政协探索建立常态化的基层协商平台，不仅向上回应了中央提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”和“加强基层服务型党组织建设”的要求，还向下落实了“与民商量、为民商量”的协商原则，协助党委政府做好“反映民意、集中民智、凝聚民心”的基本任务。

一方面，市县级政协作为专门协商机构的主要功能是为社会各方提供一个协商讨论的平台，以协调关系、理顺情绪、化解矛盾的协商工作为着力点，鼓励引导政协委员、部门代表、专家学者、市民群众等多元利益相关方深入乡镇、街道、社区、学校、企业等协商场域开展事先调查研究、事中协商议事、事后落实反馈，有序参与协商、联动社会资源，为民主的落地生根提供真实的民意反馈，保障了协商过程与决策结果的科学性、民主性和公正性，实现了党的领导与广泛民主的有机统一，推进了各党派团体、各族各界的大团结大联合。另一方面，市县级政协在开展协商活动的过程中，深入各界群众宣传党的路线方针政策和中央重大决策部署，努力让党的主张在基层广为传播、广为认知、广为认同，使协商议政的过程成为宣传政策、增进共识的过程，助推各党派团体和各族各界人士在道路、方向、目标上形成统一意志和步调，不断巩固团结奋斗的共同思想政治基础，显著增强基层民主的活力。

（三）加强市县政协专门协商机构建设有利于推进党治国理政现代化

人民政协是我国政治体制中能够容纳各种社会需求、协调整合不同利益的特有政治结构安排，是我国共识型政治体制中最为重要的制度设计之一。“专门协商机构”综合承载了人民政协的性质定位，同时高度凝练了其职能定位的新内涵。

专门协商机构的设定与规范进一步健全了国家治理体系的制度资源。一方面，在党和国家机构格局中，人民政协以政治协商为主责主业。协商对人民政协而言，是全职全程、常规常态和高质高效的任务；另一方面，在社会主义协商民主体系中，政协协商具有组织性最强、制度化最高、能力最专业的特点，实现了协商治理的常态化、持续化、制度化发展。人民政协专门协商与国家治理体系之间具有共生性与嵌合性。市县级政协借助民主协商的形式推进基层政权建设，不仅增强了国家治理政策的合法性基础，同时推进了治理过程的有序性和有效性，在实践中发挥了专门协商机构在国家治理体系中的系统性功能。

二、市县政协专门协商机构建设的目标要求

2019年5月，全国地方政协工作经验交流会强调，“推进地方政协特别是市县政协履行职能制度化、规范化和程序化，推动人民政协制度更加成熟更加定型。”[4]为贯彻落实党中央对于优化市县级政协建设的目标要求，《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》提出，“新时代地方政协是加强党对各项工作领导的重要阵地，是用党的创新理论武装各界代表人士的重要平台，是化解矛盾、凝聚共识的重要渠道”[5]的性质定位，既诠释了市县政协的本质要求，也反映出职能履行的载体和抓手。党中央着重强调“加强党的全面领导”及“着力开展搭台协商”的目标要求，成为新时代市县政协履行职能的基本遵循。

（一）加强党的全面领导，深化政协协商的政治优势

习近平总书记指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是人民政协事业发展进步的根本保证。[6]2019年9月，习近平总书记在中央政协工作会议上指出，地方党委要把人民政协工作纳入重要议事日程，为政协组织开展工作创造有利条件，重点解决市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱的问题，形成加强和改进市县级政协工作的合力。[7]《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》提出，将地方政协机关列为同级党委统战工作领导小组成员单位，党委统战部部长兼任同级政协党组副书记，[8]强化基层党组织政治功能。

2022年3月，《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》进一步从地方党委重视和支持市县政协工作、提高市县政协党的建设质量、健全市县政协工作机构和力量三个角度，重点强调了“坚持党的全面领导，把牢正确政治方向”的工作原则。该原则推动政协协商纳入重大决策必经程序、在党委领导下制定政协协商年度工作计划、在党委重视支持下开展协商活动、提请党委研究制定有关规章制度等举措的制度化与程序化建设，进一步强化了地方政协党组织在协商工作中的政治领导力、民众组织力与基层号召力，实现了政协协商与党委和政府工作的有效衔接。

（二）着力开展搭台协商，夯实政协协商的群众基础

市县政协主要工作是协商，主要工作方式是“搭台”，工作主旨是双向发力。[9]“市县政协的主要任务就是搭好台，调动各协商主体参加协商的积极性”。[10]这指明了市县政协的职能定位。

第一，保障协商频次，推进政协活动常态化。《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》对协商活动频次的开展做出了指标化、具体化的规定：根据工作实际，市级政协每半年至少举行1次专题议政性常务委员会会议，每两个月举行一次重要协商活动；县级政协每年至少举行1次专题议政性常务委员会会议，每季度至少安排1次重要协商活动，保障了协商活动常态化、连续性地开展。

第二，完善协商机制，确保政治协商规范化。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上提出，在内部工作制度和程序规程的制定上，需明确协商议题、协商范围、讨论原则、基本程序、交流方式等基本规范，以确保协商质量和成效。在协商活动开展过程中，通过完善协商计划确定机制、规范知情明政机制、拓展社会各界有序参与机制、明确协商成果转化机制，确保协商活动有章可循、有规可依。

第三，丰富协商形式，拓展政治协商深度。《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》指出，坚持和完善全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会议、协商座谈会、界别协商会议等基础性协商平台；同时，立足市县政协实际做好协商搭台工作，增强网络议政、远程协商实效，积极探索并完善市县政协“有事好商量”“委员大讲堂”“民生议事室”“提案进行时”等平台载体，使协商议政过程成为联络界别、宣传政策、增进共识的过程，把政协履职触角深入到基层群众一线。

三、加强市县政协专门协商机构建设的实践方略

专门协商机构是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵，鲜明标识了人民政协“专门”的职能优势、“协商”的工作核心以及“机构”的组织保障，充分彰显了人民政协在推进社会主义协商民主建设中的示范引领作用，标志着新时代人民政协工作更加成熟、更加定型。面对新时代新要求，应进一步明确“专门协商机构”的职能定位和工作定位，以强化制度机制建设为根本、以优化协商平台建设为主线、以深化委员能力建设为支撑，充分发挥新时代市县政协专门协商机构的独特作用。

（一）坚持党的领导，强化制度机制建设

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协制度安排和组织建设的根本保障。坚持“党委主导+政协主办”的协同领导格局，整合释放不同主体在统筹全局、协商开展、督办落实上的独到优势，有利于提升市县协商工作的政治性、专业性与实效性。

市县党委要把政协工作作为重大工作任务纳入议事日程，把党的领导贯穿在市县政协协商议事各个环节的研究部署中。政协党组要更加坚定、更加自觉地牢记初心使命，坚定政治圆心，拓宽共识半径，以高质量党建引领高水平履职，把牢践行全过程人民民主的政治方向。具体而言，在议题遴选上，将协商议题与党政方针和民心所需相结合，聚焦党和人民的需要和社会发展大局。政协年度协商计划应当提请党委以正式文件形式下发，为政协工作的严肃性和规范性提供有力保障；在调研过程中，党委和党组主要成员参与部分议题的调查过程，定期听取政协党组及常委会工作情况汇报，监督调研的真实性；在协商开展中，党委应为协商工作有序开展在人力、物力、财力等方面给予大力支持，协商计划应及时向党委汇报并接受审批，完善政协党组领导、党员带头、党员常委履职点评等制度；在成果落实上，建立重点协商议题领办督办制度，严格执行重大问题请示报告制度，完善协商成果转化落实情况集中督察制度，在党委部署下完善协商议事的成果转化机制和质效评估机制，加强市县政协工作开展的政治性与权威性。

（二）密切联系群众，优化协商平台建设

明确“开展协商是主要工作、搭建协商平台是主要工作方式”的理念，打造具有市县政协地方品牌特色的协商平台，处理好规范协商与灵活形式的关系，推进协商平台向基层社会治理层面延伸。

第一，以程序规范化、形式灵活化标准搭建品牌协商平台。首先，市县政协要通过制定保障平台协商工作有序推进的工作规程和实施方案，构建出适合自身特点、系统规范、运行有效的制度体系，针对协商平台开展协商活动的体制机制、运作流程、选题方式、参与主体、结果落实等方面提出规范要求，在表达民主价值、确定协商规程、构建实践经验上发挥作用。其次，积极采用便捷、灵活、高效的协商形式开展民主协商与接访互动，运用网络信息技术实现政协履职数字化、智慧化，通过创新参与形式、简化参与流程、降低参与门槛等方式激发群众参与积极性，扩大协商民主覆盖面。再次，探索建立“有事好商量”“请你来协商”“协商面对面”“委员会客厅”“协商在一线”“社区议事厅”“家门口协商”等各具特色、各有侧重的协商平台，[11]为不断总结特色鲜明、规范高效、群众满意的“搭台—协商”典型案例提供实践素材，推动市县政协工作创新发展。

第二，以参与开放化、结果实效化的标准将协商平台的触角延展至基层社会治理领域。市县政协协商与基层社会治理在工作对象、内容、方式、环境等方面具有一定的融合交汇点，推进二者有效衔接，可采取组织共建、平台共用、资源共享的模式。要结合实际情况在重点辖区及街道社区挂牌筹建“委员流动联络点”“居民协商议事厅”等协商工作站，形成上下协调、有序运行的组织系统，为群众参与民生实事“微协商”配备专项人员、提供专门场所、开展专业协商，聚焦并化解群众最急最忧最盼的身边事。与此同时，可依托基层协商工作室积极营造民主协商氛围，举办“委员微讲坛”“协商公告栏”等宣传教育活动，促进政协履职重心下移与视角下沉，协助党和政府增进人民福祉。

（三）规范履职下沉，深化委员能力建设

政协委员作为人民政协事业发展的主体，担负着联系团结界别群众、反映群众意见与呼声、宣传党和国家大政方针、凝聚社会共识的重大责任。充分发挥政协委员的主体作用，形成委员队伍履职合力，是做好政协工作的重要基础，也是新时代市县政协专门协商机构建设的关键所在。

第一，选优配强人员，提升委员综合素质。一方面，规范委员遴选标准与培养计划，积极遴选年轻骨干充实市县政协机关，以加强思政理论学习、提升专业知识储备为基础培训项目，以锻炼调研实践能力、发挥牵头联动作用为强化培训项目，在“懂政协、会协商、善议政”上下足功夫。另一方面，强化委员履职管理与工作考核，兼顾过程中的潜绩与目标表现的显绩，将政治引领能力、协商问题意识、建言资政效果等协商质量评估可视化指标与委员履职考核挂钩，形成激发委员履职参政的长效机制，引导政协委员自觉成为党的政策宣传者、群众利益维护者、社会和谐促进者。

第二，密切联系界别群众，开展下沉基层、融入群众的一线协商工作。市县级政协委员要充分发挥与界别群众广泛沟通、联系紧密的优势，经常性开展走访调研、结对联系、座谈沟通等民情互动活动，完善委员联系界别群众制度机制，在协商工作开展过程中了解分析界别群众的思想状况，及时反映群众意见和建议，经常性开展建言、协商、监督活动，将民主协商理念与协商治理成效一并拓展到基层一线和群众身边。

第三，建设委员履职平台，创新协商工作形式。市县政协可依托现有场所、依据自身特点，创设委员工作站、界别活动室、智慧政协角等集学习、联谊、履职、交流等功能于一体的履职平台。党政部门代表、政协委员、人民群众可以在固定协商场所内开展倾听恳谈会、民主议事会等线上线下相结合的协商活动，通过多元主体间的无障碍沟通与零距离交流，实现随时协商、深度沟通、充分表达的良好协商效果。