20世纪30年代南京国民政府土地整理之评价

白贵一

〔黄河科技学院 马克思主义学院, 河南 郑州 450063〕

行政整理是20世纪30年代南京国民政府内政的主要内容,作为行政整理组成部分的土地清丈,是确立土地法权关系、建立土地制度的根本之策,旨在为土地行政有效、田赋公平和地权平均奠定基础。

一、土地整理的价值分析

一定和特定国家权力结构和政府体系下,行政有效既取决于行政组织完善、权力行使依法规范,亦取决于行政对象清晰适度可行。20世纪30年代,作为中国经济和社会安定基础的土地地籍、名称、性质及与之关联的田赋征收十分混乱,既不能实现田赋公平和土地均权,也不能促进地方自治。要实现孙中山平均地权、土地行政有效、减缓社会矛盾、恢复乡村经济、促进自治顺利的理想,土地整理势所必然。

1.土地整理的社会意义

平均地权是孙中山社会公平的主要内容。1924年孙中山改组国民党,重新制定的政治纲领提出要“平均地权,节制资本”。平均地权就是核定全国地价,和平时期地价增益部分收归国有或由国家购买给无地或少地的农民,最终实现耕者有其田。中国以农立国,土地是国民生存的依赖,是社会财富和政府财税的主要来源。中国土地人均占有少且不均。中国85%以上为农民,每人可分地“二亩七分五厘九,比任何国家每一人口的利用土地都小”。“以如此细小限度的土地,且又分配不匀,即无外来经济侵略,农民流尽血汗,求一温饱,已不可得。”[1]因此清丈土地是实现社会公平的基础。

2.土地整理的政治价值

三民主义是孙中山对中国政治的理论贡献,地方自治是三民主义的核心和基础,自治是民主政治的最高境界。真正的全民政治必须先行民治,然后才能是真民有,真民享。民权主义做到极致,是让人民在本地自治,实现子子孙孙的幸福。造就真正的三民主义国家全在于能否分县自治。清丈土地、核定地价、公平田赋是地方自治的基本内容,地籍紊乱绝不能实现公平正义。在南京国民政府第一次民政会议上,浙江民政厅长朱家骅痛陈土地关系、土地税、土地性质、土地管理混乱及成因。“帝王与土地豪右,肆行兼并,职官之田,不载于册籍,宗亲之赋,转嫁于农民,政出多门,吏谋自便,亩法既紊,政令遂歧,近如同一私有土地,而完粮纳税或具或场,分别民灶;同一公有土地,而军田,营产,沙田,灶地,坛庙,林矿,各有主管,办法互殊,整个土地,四分五裂,猾吏豪胥,舞弄弊混,籍以牟利,不仅统计无方,税收紊乱,有碍本党土地政策之实现。”[2]内政部也指出土地性质、地税种类、公私田地典卖租佃的繁乱。农业国家,田赋公平和地权平均是社会公平的核心体现,地籍紊乱不能实现田赋公平,自然不能体现和实现政治正义。

3.土地整理的经济价值

田赋是政府主要税源。现代行政三大原则是科学行政、依法行政和民主行政,科学行政是建立在统计基础上的,“从绝对主义国家向民族国家的变动,有一个很好的标志,就是系统收集官方统计数据的出现。”[3]1928年,国民党全国经济和财政会议通过的《划分国家收支地方收支标准案》将田赋列入地方收入。土地关系、土地性质及管理极度紊乱使土地行政无效。以江苏为例,“过去田赋征收,以鱼鳞图册为依据,洪杨事后,久经散失。书吏挟其私家传抄,以为鸿秘;现存图册,又多系花名堂名,亩分不实,地址不详,任凭书吏证洒隐匿,以致有地无粮,有粮无地,或田多粮少,粮多田少。种种舞弊混乱由是而生。”“田赋为地方最重要之税收,积弊亦最深,以致赋短于上,民困于下。无论就政府财政或人民负担言之,均应急谋田赋整理。”[4]清理地籍才能开展社会建设。在第一次民政会议上,江西民政厅长提“确定地方自治经费,以巩固自治基础,发展地方事业案”,建议各省就田赋收入划出15%给各县,除原有各县赋税不计外,另令各县再加田赋15%为县地方自治常年经费分配各区、村里。二要确定地价,实行抽税,土地买卖公开,筹措自治经费。三是村里长清理庙产祠产。“地税之改造,为确立地方自治事业之财源,并为实施平均地权之正确途径。”[2]52市县政府若能“斟酌地方情形,依次推行,兴利除弊,繁荣地方,攸裕民生,利赖将无穷矣”[5]38。

二、国民政府土地清丈的实施

南京国民政府建立后,对经济与政治关系、土地问题及自治进行了讨论。

1.国民政府土地清丈的基本理念

(1)关于政治与经济关系。1928年底,国民政府召开由苏、浙、皖、赣、闽五省民政厅长,南京、上海特别市政府社会处处长、社会局局长及部分县长参加的第一次民政会议,胡汉民、蒋介石、吴稚晖、冯玉祥、阎锡山等与会。会议强调经济在政治中的作用且指出,解决政治问题先要解决经济问题,解决经济问题完全在土地上。国家穷苦之时,要解决经费问题,就在土地上;土地问题不解决,什么问题都解决不了。进行土地登记可以找出许多土地,县政府经费可以增加很多。这次会议可以说是抓住了社会问题核心。

(2)政府重视土地问题。为贯彻孙中山平均地权之旨,使人民能够平均享受使用土地权,国民党中央政治会议专门研究土地问题,拟出《土地法原则草案》,对土地征收、税率、增益累进税、改良税、免税等作出建议说明,建议省、市、县设土地局,管理公有土地,开展土地测量、土地登记、土地册籍保管、发给土地契据、估计地值等事务。1930年,国民政府立法院据此通过《中华民国土地法》,该法对土地所有权、重划与测量、登记簿册与地图、登记程序与登记费、权利书状等作出法律规定。

(3)政府对土地整顿谨慎。第一次民政会议后,国民政府发出土地整顿令:“值兹训政开始,自应力加整顿,务期赋由地生,粮随地转。富者无抗匿之弊,贫者无代纳之虞,以收田赋平均之效”[6]。土地测量可使政府明了土地分配状态,人民有权利保障,土地测量可行。“以200万亩为标准县分,合办理测量登记全部所需,约在20万左右。此项经费之来源,即就全县办理登记时,依法应收之登记费及书状费,即充分敷用,惟在办理测量之初,登记费及书状费尚未能收入以前,如能由地方政府筹措三数万元以资周转,则全县地籍之正式清理,即可分区推进,限期完成。”[5]58主管土地行政的内政部认为,土地整理操之过激则病民,进行失序则乱政。为土地整理做准备,内政部建立全国土地委员会,阅时16个月,完成21省909县1745344户土地调查。

政府深知土地问题重要,但自治是孙中山的政治遗产,是近代以来中国政制建构方向,国家内政中心选择了先自治后土地清丈的行政程序。国民党三大决定自1929年开始执行《县组织法》,训练人民行使选举、创制、罢免、复决权,至1935年底全国绝大多数县完成自治,国家由训政进入宪政。当时自治环境及人事调查、户口登记、宣誓选举、组织区划条件根本不具备。“农村崩溃,经济枯竭,已成为不可掩蔽的事实。除大都会的一角外,到处可见一种人类所不忍见之穷苦现象。在一般啼饥号寒的民众里头,要使其领受国民常识,明瞭世界大势,担负国家基础工作,自然是万不可能的事。”[5]当自治遇到困境、引发系列社会问题无法进行时,内政中心转向行政整理,土地整理是其组成部分。

2.部分省县的土地清丈

地籍混乱是田赋不公和政府收入减少的根源,亦违背孙中山平均地权之旨。自治引发的各种税捐附加使本已负担十分沉重的人民雪上加霜,乡村更加败落,引发民变。国民党第二次内政会议对县政总结评判,决定内政中心转向行政整理,建立起权力主体明晰、组织运行规范、对象清晰适度可行的行政体系和管理制度。土地陈报和土地清丈是行政整理对象之一[7]。地主自行土地陈报简便易行,节约成本,是政府获取土地关系和土地数量措施之一,但易于作弊。土地清丈事繁费巨,却是确立土地权属关系、实现土地行政有效和解决田赋不公正本清源之策。在国民政府直接统治区域内,只有江苏省、浙江海盐县、河南南阳县进行了土地清丈,部分地方进行了土地陈报,多数地方维持现状。

(1)江苏土地清丈。江苏是首都所在地,地籍最为混乱。陈立夫主政江苏始即放弃自治,推行行政整理,在统一县税收、建立县金库和统一县财政收支、土地整理与田赋征收改革方面,成效显著。自1934年5月到1937年,江苏办图根测量39县,道线测量21县,办地籍清丈22县。1936年年底,办土地登记者即有19县。土地测量完竣的县一是进行所有权登记;二是为他项权利登记,包括地上权、用佃权、地役权、佃权、抵押权等;三是权利转移登记,包括遇有继承、赠与、买卖或分割,需依法定手续登记,否则不发生法律效力;四是接办不动产登记[8]。规范的土地管理制度逐步建立。

(2)河南省南阳县土地清丈。南阳县地亩向无确切统计,“田赋错乱特甚,以至粮银原额31500余粮,而收数不及20000。地方经费短绌,教育建设等要政,均受影响,对省解款,尤感不足。加以粮银飞洒寄诡,流弊最多。”[9]2251932年,“地主自行陈报,共计1418620市亩零5分,与原前之地亩粮银数目,相差甚巨”“除忠诚地主照实陈报外,所有狡黠豪劣之徒,及不明陈报之真意者,设法朦胧,隐瞒透漏,不一而足,耕地亩数,粮银数目,仍难核实。”[9]224为彻底解决问题,县政府依国民政府《土地简易丈量法》成立整理田赋委员会,制定《南阳县清丈土地计划大纲》,采几何学求面积方法清丈土地。费时年余,用款2万余元,丈出无粮好地160余万亩。[9]226土地清丈后地主申请土地登记书,将已有土地填造齐全,经田赋委员会审核无讹填发土地暂时营业执照作产权保障。如遇有土地所有者土地当、买、析居情事,到田赋委员会办理转移手续,将转移户姓名、住地、亩数、地号逐一核对,发给新营业执照,并填转移证四联单一份,誊给地主及该管区乡镇各一份,以备查考。土地管理制度基本建立。

土地清丈实现了田赋公平。“全县可耕地面积3042400市亩9分6厘。内有无粮地1606400市亩9分9厘6毫。丁银正额,该县原为31500余两,每年所征只及原数三分之二,其余三分之一,大半均在有地无粮之豪户手中。此次均被清出,原有之应征数可完全征齐”。[9]226地亩等级、业主姓名、应纳粮银均经厘定,错乱积弊悉数清除。土地等级亩数本着不增不减原则,就原有粮额分配粮银。有田则有赋,有粮即有田,地多而土质肥沃者,粮亦多,地少而土质贫瘠者,粮亦少,民众永免偏枯不均之弊。政府税收因清丈而增加,民众负担因平均而减轻,又防止了富商兼并及奸民偷漏,社会秩序自然安宁。

(3)浙江省海盐县土地清丈。海盐是浙省地政最紊乱的县,粮不跟土,户不同名,寄粮、报粮、飞粮、空粮、失粮等等,情弊百出,复杂异常。第一次清丈历时4个月,雇员编号15人,绘图83人,造册56人,归户77人,校对24人,特务11人,测费10余万,成绩不善。第二次清丈费时2个月,雇员求面积80人,换算12人,特务20人,完成幅数1200,完成丘数508000。此次筹措经费8万余元,广泛宣传清丈意义,组织精心筹划,完成测量。“全县土地面积,计有七十八万四千市亩,而现征粮额不足五十四万旧亩,而实征又不过三十五万旧亩,尚不及粮额百分之六五,全县失粮面积,几近五十万旧亩。政府损失之大,于此可见。如按实亩征,政府每年至少可增加三十余万元。”[10]

三、国民政府土地整理评价

1.土地整理是北洋政府土地清丈的赓续

明晰土地经界,确立土地权属和田赋,建立统一土地管理制度始于北洋政府。1914年,“政府下令清理田亩,厘定经界,着内务财政两部会同酌定办法,呈候特派大员,设局筹办,先由京兆区域试办,特派督办大员主持,分测丈、造册、清赋、总务诸科,于京兆地方设经界行局,置坐办等员,以期承上启下,于实行测丈县内设立经界事务所,编制测丈队,并参用本地士绅,随同组合”“我国地亩,久未整理,遽行清丈,纠葛难免,非有评判机关,不足以平争议,应设立特别经界评判会及普通经界评判会,专司经界争议案件”[7]1148。清理地亩,国家可周知其方域,人民可确定权利。经界局审酌旧制,参照外国成规,编订《经界法规草案》42种。主要有《经界调查章程》《经界清丈章程》《土地陈报规则》《土地清册规则》《地方经济及习惯调查表式》《一等图根测量薄式》《地税户册式》等。比较北洋政府与国民党土地法,国民党《土地法》除高唱平均地权口号外,目的及法规内容与北洋政府基本一致,其土地整理可视为北洋政府土地整理的赓续。

2.土地清丈对政权巩固作用有限

当时国情决定了社会的根本问题是农民,农民的根本问题是土地。内政部坦承中国农民劳苦贫乏,改善农民生活为目前切要之图,整理土地为解决民生问题之根本要政,测量全县土地为训政时期完成县自治之必要条件,在财政立场可谋田赋增加,法律立场可谋经界确定,经济立场可谋农乡发展,民生立场可谋分配平均。但又以各地租佃关系、田租额数不一为由,不鼓励推动县政府清丈土地,仅制定田租额数、农民生产生活概况调查表,颁发县市填表,为二五减租之标准。《土地法》通过后,广东、湖北、上海省市政府呈请中央从速制定土地法施行法,江苏、上海、浙江着手土地整理,内政部以土地行政不统一为由,认为法案“关系国家根本大计,应体察情形,慎重办理”[7]1167。直到自治人事调查和户口登记相互推诿蒙混、公民宣誓登记少有参加、区域划分打破固有生活区域引发系列社会问题、以自治为名的田赋及田赋附加增多,引发社会动荡,内政中心才转向行政整理。作为行政整理组成部分的土地清丈,全国除江苏完成全省一百余县清丈外,国民政府直接统治区土地清丈地方有限,小规模的土地清丈对政治有效、政权巩固作用十分有限。

3.国民政府土地整理失败是必然的

马克思指出,政治统治只有在其履行公共职能时才能存在。政治合法取决于政治有效,政治有效取决于政策顾及社会整体利益,促进社会公平。超越经济文化水平的自治与急迫解决的土地问题本末倒置,使国民党政治无效;土地清丈不能广泛开展,使土地行政失败,政府只是定法规、发表格,被讥讽为“表格政治”“公文政治”。政治无效与行政失败使本不具正当性的政权失去其合法性。国民政府由不同利益集团组成,权力不集中,意志不统一,内政中心分散。土地整理涉及地主阶级利益,牵动国民政府统治基础。土地整理迟缓有限表明国民政府缺乏解决社会矛盾的决心和意志,不能顾及社会整体利益,不能实现国家应有的普遍性。20世纪30年代,国民政府政治自中央至地方“空疏、疲玩、糊涂、黑暗”,“此即由于行政机构之失调,行政方针之失策与行政人员之失效,因此不仅不能产生好的效果,反而病态严重,形成无恶不备的政治”。[11]政治无效,行政失败,是国民党土地整理失败,直至丧失政权的主要原因之一。