粤港澳大湾区公共文化服务区域发展立法研究

罗冠男

〔天津工业大学 法学院,天津 300387〕

一、问题的提出

立法保障能够全面有效地引导和规范区域协调发展[1]。实践中,大湾区公共文化服务体系建设已经成为大湾区区域发展战略的重要组成部分。怎样才能在大湾区“一国两制三法域”的条件下,通过立法保障大湾区公共文化服务均衡、持续、高质量的发展?这一问题亟待回答。目前有关粤港澳大湾区区域发展的立法保障研究主要是总体路径探讨,具体领域的立法保障研究则集中在经济、环境等领域[2-3]。少数研究论及大湾区公共文化服务建设的法律保障,但是没有深入、具体地探讨如何开展立法工作[4]。因此,有必要立足区域发展的立法保障视角,从大湾区公共文化服务发展的立法现实出发,分析立法不足及其诱因,提出完善对策,依法促进新时代大湾区公共文化服务的高质量发展。

二、粤港澳大湾区公共文化服务区域发展的立法保障的现状概览

大湾区区域发展的立法保障形式包含硬法和软法。硬法由国家强制力保证实施,体现为和区域公共文化服务相关联的宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方性政府规章等法律规范。软法不需要国家强制实施,但是能够产生法律上的实际效果,主要表现为公共文化服务区域发展相关的纲要、规划、区域行政合作协议等文件[5]。就此而言,大湾区的立法保障呈现如下特点。

1.区域发展目前初步具备和公共文化服务相关的硬法保障

宪法是最高法,内容极为抽象,其中没有直接和粤港澳大湾区公共文化服务区域发展相关的条文。但是,新发展理念的序言条文、特别行政区条文以及文化权利条文等可以作为大湾区区域发展的宪法性基础。相关法律主要有《公共文化服务保障法》,国务院以及有关部门出台的专门性行政法规。

大湾区包括广东的九个市和香港、澳门两个特别行政区。它们的公共文化服务地方省立法是公共文化服务区域发展的重要法律支撑。目前广东省制定了《广东省公共文化服务促进条例》《广东省文化设施条例》《广东省非国有博物馆管理办法》《广东省公共文化设施管理办法》。珠三角地区的九个城市中,部分地方出台专门的地方政府规章。广州市为了加强博物馆等公共文化设施的管理,规范资金扶持,制订了《广州市博物馆规定》《广州市公共文化设施管理办法》《广州市博物馆扶持资金管理办法》。深圳市针对图书馆、博物馆等设施制定《深圳经济特区公共图书馆条例》《深圳市非国有博物馆扶持办法》。东莞市、佛山市均制定各市的《图书馆管理办法》。惠州、中山、肇庆、江门、珠海没有专门性的地方立法。香港、澳门没有公共文化服务为题的综合性立法,但是存在特定领域的相关立法。香港主要有《文化遗产保护法》《香港图书馆条例》《香港非物质文化遗产条例》等。澳门主要有《档案馆法》《图书馆法》《文化遗产保护法》《文化发展基金法》等。

2.区域发展的主要依据是表现为规划、纲要、协议的软法

当前粤港澳三地主要通过纲要、规划、协议等形式明确文化合作的总体目标和实施机制,建立起部分软法性质的制度框架。

一类是文化领域的行政合作协议。2002年到2023年,粤港澳文化合作会议共计召开21次,签订系列行政合作协议,成为大湾区合作的指引。2003年,三地文化行政机构之间签订的《粤港澳艺文合作协议书》细化文化领域的合作内容和形式。2010年的《粤港合作框架协议》第6章第12条“文化体育”部分指出,香港、广东要构建文化资源的共享体系,彼此分享公共文化资源,相互合办文化展览,互赠图书资料。并且,简要规定广东和香港的文化合作事项和机制。2011年的《粤澳合作框架协议》的第5章第4条“文化体育”部分则规定,两地要加强文化交流,联合建立文化资源共享体系。上述两份《协议》均适用于大湾区。

一类是文化领域的区域政策。《粤港澳大湾区发展规划纲要》由中共中央、国务院于2019年出台。其中,明确提出加大包括文化领域在内的、优质公共产品和服务的供给。到2035年,大湾区拥有高度的社会文明,文化软实力显著增强,中华文化的影响更加深入,多元文化融合更为紧密,大湾区内的公共文化服务体系和文化创意产业体系更加优化。《粤港澳大湾区文化和旅游发展规划》于2020年由文化和旅游部、粤港澳大湾区建设领导小组办公室和广东省人民政府共同制订。其进一步阐明大湾区公共文化服务发展战略的阶段性目标。到2025年,大湾区初步成为人文湾区,推进公共文化服务体系一体化建设,湾区内文化设施、文化资源、文化活动更加丰富,文化机构、文化人才、文化信息的交流更加紧密,公共文化数字化共建共享进程更加深入。

一类是文化领域的社会组织间签订的协议和意向书。比如,2016年,粤港澳民间团体签署《粤港澳青年戏剧节合作意向书》《起势珠三角—粤港澳现代舞联盟2016—2017行动计划》《非遗协同战略合作框架协议》。这些协议、计划和意向书规定大湾区公共文化服务领域的具体合作方式,反映大湾区文化合作的实践经验。

三、粤港澳大湾区公共文化服务区域发展立法保障的既有缺失

湾区法治是区域法治的新类型,包括立法、司法、守法、执法四个维度。法治的前提和起点是立法保障[6]。理想的大湾区公共文化服务区域发展立法保障应当是针对大湾区公共文化服务区域发展的公共治理目标,形成数量充分,系统完备,实施有效的法律规则体系,为区域文化法治提供前提基础。粤港澳大湾区法律治理体系初步形成,但还有如下需要改进的地方。

1.区域发展直接相关的硬法欠缺,软法作用有限

一是硬法保障尚不完备。直接相关的地方立法和区域立法缺失。中央立法方面,公共文化服务区域发展不属于《公共文化服务保障法》的调整对象。地方立法主要调整本地区的公共文化服务建设,没有充分重视区域合作。《广东省文化设施条例》《广东省公共文化服务促进条例》没有与此相关的条文。广东省部分市制定的、涉及文化领域的地方性法规和规章均无区域发展内容的相应规定。部分市甚至没有公共文化服务相关的立法。同时,香港、澳门的公共文化服务法律法规中没有关于大湾区区域合作的规定。因此,区域发展措施缺少系统的立法保障,难以依法实施。

二是软法保障效果有限。首先,纲要、规划的法律效力不足。《粤港澳大湾区规划纲要》和《粤港澳大湾区文化和旅游发展规划》是公共文化服务区域协调的重要上阶依据。规划和纲要的制定主体缺乏严格意义的立法权,其内容不具备硬法的权威性和强制力[7]。其次,区域行政合作协议作用有限。《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》中有关公共文化服务的协议内容构成大湾区公共文化服务合作的主要依据。事实上,三地政府没有相应的法律授权,两份协议中并没有具体规定合作开展的实施机制和责任机制,无法通过法律途径去保证协议的履行。最后,社会组织间的文化合作协议作用有限。社会组织之间协商达成的文化合作协议充分反映建设区域公共文化服务的真实意愿,自发形成合作开展的运行规则,一定程度上发挥保障区域发展的作用。但是,相较于行政协议,社会组织之间的协议效力范围仅仅限于社会组织之间,难以约束文化合作领域的其他主体,其实施依托签约各方的自觉遵守,难以形成保障区域发展的有效规则。

2.区域发展的立法保障机制效能不足,规则内容宏观抽象

公共文化服务区域发展的立法协同属于大湾区协同的有机部分,因此,大湾区发展的协同组织自然承担公共文化服务区域发展立法保障的职责。具体而言,中央成立粤港澳大湾区建设领导小组。广东省以及九市设置推进建设领导小组,香港成立大湾区建设督导委员会,澳门设立建设粤港澳大湾区工作委员会。目前,大湾区的综合协调机制是粤港(澳)合作联席会议。联席会议采取专门小组的形式,落实各项发展工作。每届会议的讨论专题都选择特定的合作问题,收集专题意向,制定解决方案。大湾区公共文化服务发展同样由领导小组负责。相关政策、纲要和协议主要出自该机制。但是,这一行政主导的区域立法保障机制难以满足大湾区公共文化服务发展的法律制度需求。

第一,决策机制不科学。专题小组的决策对象侧重一事一议,灵活调整,难以适应公共文化服务区域发展战略的长期性、稳定性、专业性。专题小组的决策过程缺乏相关利益群体的参与,难以保证决策符合大湾区的实际需求。专题小组的决策效力不同于人大立法和行政立法,难以适应公共文化服务区域发展对协同的高度要求。

第二,规则内容不具体。《粤港澳大湾区发展规划纲要》《粤港澳大湾区文化和旅游发展规划》以及相关的合作协议都提到公共文化服务区域合作的目标和内容。但是,规划、纲要以及协议中的条文内容普遍宏观抽象,区域发展的目标、主体、机构、内容、保障机制等重要制度内容都没有明确,需要相关的立法进行细化。立法细化当以区域文化合作的实践经验为基础。这些经验分散存在于大湾区的政府、社会组织和企业的区域合作实践中。既有的立法机制也没有对这些措施进行系统整理,专门梳理,及时总结,将其提升为可供推广和遵守的法律规则。

四、粤港澳大湾区公共文化服务区域发展立法保障问题的成因辨析

区域协调的立法保障和区域发展事项的立法价值认知、上位法律依据、立法前期准备等因素相关。这些因素综合作用,导致目前的立法保障未能及时跟进实践。

1.区域发展的立法保障必要性缺乏正确的认知

经济发展优先的理解牵制文化领域立法进展。经济发展是政府考核的主要指标。粤港澳大湾区发展的目的是大湾区经济。改革开放以后,特别是香港、澳门回归祖国后,大湾区经济实力、区域竞争力显著增强。为了促进大湾区经济进一步一体化发展,建成国际一流湾区和世界级城市群,经济方面法律规则的对接和衔接成为政府立法工作的重点。相较而言,公共文化服务具有无形性、公益性,其效益具有长期性,在政府绩效考核中居于次要地位,并非区域发展的首要事项。因此,立法保障问题相对不易引起政府的关注,其制度建设略为滞后。

法律工具主义的观念延缓了文化领域立法进展。有时候,法律被视为社会治理的工具之一,文化领域内,公共文化服务的内容变动易迁。和刚性的立法相比较,区域政策和区域协议的制定更加灵活,执行更为便利,更加符合文化治理的需求,区域立法进程则较为缓慢。

2.区域发展的立法保障缺乏相应立法依据

大湾区公共文化服务区域发展立法应当具有合法性,要严格遵守相关的上位法。实际上,通过对宪法、基本法以及相关法律法规的分析,立法依据尚且不够充分。这已然影响到区域发展立法的进程。

首先,《宪法》中的人民文化权利规定、特别行政区规定涉及大湾区的立法保障。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下统称《基本法》)规定港澳特别行政区拥有高度自治权。但是,《宪法》和《基本法》都没有直接规定公共文化服务事项的大湾区区域合作。其次,《立法法》是授予和管理公共文化服务事项立法权的法律。大湾区区域本身不是《立法法》规定的独立的、有立法权的主体。既有的京津冀、长三角等其他区域立法协作均严格遵守中央和地方的立法权限规则,通过本地立法程序实现区域事项调整规则的立法衔接。而且,依照《立法法》,大湾区立法权种类多样。香港、澳门具有高度自治权,拥有自身的立法权。广东省的省会市、经济特区、国务院已经批准的较大的市、其他设区的市立法权有不同的权限。公共文化服务区域发展是否属于地方立法权限的范围还不明确,制约立法合作的开展。再次,《公共文化服务保障法》作为公共文化服务建设的基本法律,没有调整公共文化服务区域发展的专门规定。最后,大湾区公共文化服务区域发展缺少地方立法的支撑。《广东省公共文化服务促进条例》第22条规定,支持区域合作和珠三角地区公共文化服务发展的一体化。但是它没有提及大湾区区域发展的合作机制。香港、澳门的立法中也没有相关条文。

3.区域发展的立法保障缺乏充分立法准备

立法准备是立法成功的前提。做好立法规划,进行前期立法资料的调研和整理,并拥有有效的立法机制,才能保证立法的顺利。区域发展立法需要区域范围内的立法规划、经验总结和合作机制。但是,目前大湾区的立法预备还不充分,妨碍立法进程。

首先,大湾区缺少相关立法规划。大湾区现行法律中均没有规定公共文化服务区域合作的事项。这些区域合作问题没有列入地方人大和政府的近期立法规划。既有的规范性文件并没有明确规定,哪些制度属于公共文化服务区域发展的必要制度,哪些属于非必要的制度。

其次,大湾区缺少实践经验总结。通过大湾区纲要的具体实施和各类公共文化服务合作的实践,已经形成相应的协同惯例。比如,区域集体采购公共文化服务,区域联合举办专题文化展览。大湾区合作起步较晚,条件复杂,主要采取自愿组织的形式。因此,相关经验没有系统归纳,没有形成达成共识的权威规则进行复制推广。

最后,大湾区缺乏立法合作机制。区域立法需要能够克服立法合作阻力,有效开展立法协同的合作机制。一般而言,根据大湾区联席会议机制,首先需要针对性地讨论事先确定的协同立法议题。然后,各地方人大依照各自地方性法规的制定程序,分别审议、通过和发布。这种合作立法机制保证立法内容在讨论阶段的横向交流。但是内容审议、立法通过、实施评估等后续环节的合作制度缺失。因此,公共文化服务区域发展立法合作欠缺深度,进展缓慢。

五、粤港澳大湾区公共文化服务区域发展立法保障的完善路径——硬法软法混合治理

立法保障大湾区公共文化服务发展的优化是一项系统工程。大湾区“一国两制三法域”,公共文化服务合作所涉及的主体行政层级不同,立法权限不同,制定和实施统一的硬法受到诸多限制,极为困难。相比较而言,在公共秩序的维护中,软法表现出多重功能,有益于社会的和谐稳定,体现出民主、自由、平等、宽容、理性、文明和效益等价值理念。因此,软法和硬法混合施治更为符合大湾区的法制实际[8]。为此,有必要依据《宪法》和《基本法》,立足一国两制的基本原则,在既有区域政策和区域协议的基础上,大湾区出台专门的公共文化服务发展纲要,构思区域发展的核心规则体系,有序制定各层级、各领域、公共文化服务区域发展相关的硬法和软法,逐渐形成法律、政策、协议等为外在形式、核心规则为内在架构的、有机统一的制度系统,保障大湾区公共文化服务体系的高质量发展。

1.解释宪法,制定纲要,完善区域发展的上阶依据

通过全国人大常委会解释宪法相关条文,明确大湾区发展的宪法基础,促使三地形成基于宪法的合作认同[9]。粤港澳大湾区公共文化服务的区域发展应当以《宪法》和《基本法》为依据。其涉及区域协调发展问题、中央和特别行政区的关系问题、广东与港澳的关系问题、公共文化服务牵涉的政治、经济、文化问题。这些问题均可以通过宪法解释获得指导依据。其中,《宪法》中关于新发展理念和公民文化权益的条文是其直接相关的重要条文。

一方面,《宪法》序言中关于新发展理念的内容为粤港澳区域公共文化服务建设提供宪法依据。新发展理念指的是创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展[10]。大湾区公共文化服务协调发展是新发展理念的体现,由国家宪法序言予以确认。另一方面,文化权益的相关宪法条文是区域发展的宪法基础。我国《宪法》第22条第1款规定国家发展文化事业的义务和责任。在理想的公民文化生活中,公民应当对基础性的公共文化服务有权利无障碍地获取,宪法中的文化权提供某种请求功能,要求这些公共文化服务被公平、及时地分配。特定区域公民的文化权益的实现需要区域协同发展战略以及制度的供给。

针对公共文化服务区域发展制定专门的合作规划纲要。纲要的专门化能够提高事务处理的针对性,减少信息沟通和传递的解释成本,提升大湾区发展的整体效率。《粤港澳大湾区文化和旅游发展规划》规定合作宗旨、合作目标、重点合作领域以及体制机制安排等内容。为了更有针对性地处理公共文化服务区域发展问题,可以以已有的整体规划和宏观纲要为基础,由粤港澳建设领导小组出台包含大湾区公共文化服务区域发展核心规则的专门纲要。

2.结合区域发展纲要,确认区域发展立法的核心规则体系

第一,大湾区公共文化服务区域发展的目的和原则。大湾区公共文化服务区域发展应当依据《宪法》和《基本法》,维护和保障大湾区人民的基本文化权益,坚持依法发展、均衡发展、可持续发展、高质量发展,弘扬中华文化,发扬大湾区区域文化,建成公共文化服务国际一流的人文湾区。

第二,大湾区公共文化服务区域发展的规划组织规则。在粤港澳大湾区建设领导小组框架下,专门建立粤港澳公共文化服务区域发展办公室,由国务院文化和旅游部、广东省文化厅、香港特区政府民政事务局、澳门特区政府文化局组成。办公室的主要职能是,根据大湾区整体的公共文化服务发展需求,制定区域层面的总体规划并监督实施情况,建设大湾区公共文化服务信息平台。并在三地的区域发展负责机构下,专门设立公共文化服务管理部门,定期向办公室汇报规划的实施情况。

第三,大湾区公共文化服务区域发展的主体功能规则。公共文化服务由政府主导,社会力量参与。大湾区区域发展则需要区域内的政府主导和社会参与。大湾区政府可以通过招标、采购、合约出租等方式,下放部分公共服务职能,鼓励市场参与。可以授予社会组织部分公共文化服务管理权限。建立粤港澳大湾区文化产业协作发展共享机制。培育专业、权威和高水平的第三方组织,尤其是文化非营利组织。

第四,大湾区公共文化服务区域发展的内容事项规则。大湾区公共文化服务发展需要系统全面的布局,注重特定空间的规划。一方面,开展公共文化服务设施、活动、资源方面的合作。包括开展大湾区图书馆、博物馆、文化馆之间的交流互访,组织实施粤港澳大湾区集体节庆,建立粤港澳区域文献数字资源共享平台。另一方面,实施大湾区特定空间的文化合作项目。制定大湾区文化合作的空间总体规划,针对相邻地区和对点城市制定文化合作专项计划[11]。对大湾区公共服务供给落后地区建立专门扶持制度。

第五,大湾区公共文化服务区域发展的资金来源规则。区域发展需要多种类资金的支持。中央政府和大湾区政府主导纯公益性的大湾区公共文化服务发展项目,加大地方和中央的专项财政投入,成立大湾区区域公共文化服务发展专门基金。中央和地方通过奖励、补贴等方式间接资助由社会资本支持、参与大湾区发展的非盈利性文化企业。适当放开经营性公共文化服务市场[12]。

第六,大湾区公共文化服务区域发展的人才培养规则。人才队伍是公共文化服务发展的基础。大湾区区域发展要求文化人才具备相应的区域服务能力。建立大湾区文化人才服务政策体系。组织大湾区公共文化服务人才的交流和培训。推行大湾区文化服务人才资格证书互认。鼓励大湾区文化领域社会组织间的合作,支持大湾区文化领域企业人员的交流互访。

第七,大湾区文化公共服务区域发展的评估监督规则。结合大湾区公共文化服务的发展目标,依据国家和地方的公共文化服务标准,制定区域发展公众满意度评价指标体系,由大湾区政府部门、社会组织、专业人员组成的调研队伍定期开展发展情况的联合评价,撰写年度区域发展报告,提出相关建议和措施,作为政府年度工作报告的组成部分。

3.推进制订区域发展相关的硬法和软法

硬法方面,推动大湾区多级立法主体以大湾区公共文化服务区域发展专门纲要为示范文本,协同行使各自的立法权。第一,将大湾区区域发展立法纳入相应立法规划。全国人大、国务院、文化和旅游部等中央立法主体在各自立法权限范围内的立法文本中增设支持大湾区公共文化服务区域发展的条文。广东省、香港、澳门立法支持区域发展。广州市及其他城市科学行使地方立法权,在各自地方立法中明确支持区域发展[13]。第二,建立大湾区公共文化服务区域立法数据库。大湾区公共文化服务协同立法协作涉及多方主体,需要建立立法协作的信息平台,实时整理区域内相关立法。第三,建立大湾区公共文化服务立法公开和审查制度。由于合作的跨域性,有必要向大湾区公开区域发展的立法草案,征求意见。同时,建立区域事项立法的审查机制,保证地方立法内容的合法性。可在大湾区建设领导小组办公室下设大湾区协同立法办公室,成立审查委员会,出具立法审查意见。该委员会可由三地的法律专家、公共文化服务专家等组成。

软法方面,支持大湾区多元参与主体制定大湾区公共文化服务合作协议、合作规划、合作声明、合作指南等多种形式的规则。支持粤港澳各层级地方政府之间签订公共文化服务的合作协议。大湾区内公共文化服务机构、行业协会以及其他社会组织可共同起草区域公共文化服务发展专门事项的指南、标准(1)目前,粤港澳三地共同公布110项“湾区标准”,签署《关于共同促进粤港澳大湾区标准发展的合作备忘录》。“湾区标准”是由广东省市场监督管理局会商香港、澳门相关部门,就市场监管事项制定的统一标准。“湾区标准”的出台为公共文化服务大湾区建设提供借鉴,可以制定大湾区公共文化服务标准,用来指导区域建设。。

六、结语

大湾区公共文化服务的发展是大湾区区域发展战略的有机组成部分。为促进大湾区文化融合,实现区域文化权益,大湾区公共文化服务立法保障亟需加强。作为大湾区法治建设工程的重要部分,大湾区可以尝试以宪法解释为依据,出台公共文化服务区域发展的专门纲要,注重硬法和软法的制订和实施,推进大湾区公共文化服务均衡、持续、高质量发展。