乡村振兴过程中的治理底气化与效能目标化——陕西汉阴县乡村“三治”新框架

杨永庚,田红娟

(西安文理学院 a.西安廉政研究中心;b.学前教育学院,西安 710065)

一、问题的提出

乡村治理是国家治理的基石。在我国现代化建设征程中，优化乡村制度体系，提振乡村人民的精气神和幸福感， 不仅能够拓宽乡村治理发展思路，也能进一步促进社会稳定。新的时代条件下，乡村治理以善治为根本，旨在通过多元治理最终改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度。中共中央、国务院先后颁布和修订《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《村民委员会自治法》等法规制度，提出乡村治理要运用德治、法治和自治(以下简称“三治”)等方法。在具体实施过程中，有些乡村运用“三治”方法积极探索，如“321”基层治理模式[1]、“县政乡社”[2]和“村庄治理”[3]等。针对政治实践中产生的种种乡村治理难题，学者们从“三重分析视角”[4]、“横向竞争与纵向整合框架”[5]、“国家治理的理论与实践”[6]等多角度阐释乡村治理问题。在乡村振兴战略实施过程中，相关专家学者从乡村治理的影响因素包括政策指导、制度构建、乡村管理人员自身条件及能力、村民文化基础、产业发展等多方面探讨乡村治理的有效路径，形成了可操作性的指南。然而，有些乡村对“三治”界限认识不清，融合不够，甚至出现“乱治理、治理乱、治乱理”的现象，现实场域中公共利益最大化的治理问题亦表现出错综复杂的特质。基于此，本文从全新的视角出发，探讨在乡村治理过程中，“国家-社会”一体化发展模式对于乡村治理的指导意义。以陕西省汉阴县的乡村治理为案例，从治理的内在价值出发，按照理论自身演化发展需求，研究其对制度体系和实际操作过程的影响，按照理论自身演化发展需求，而不是现实政策需求，分析“三治”的深层机理，把握控制方式，改变乡村治理研究中存在的一定程度上“政策先行，研究随后”这一现实，发挥学术研究对政策制定的支撑作用，提出乡村治理接底气的具体途径，蹚出一条富有特色、务实管用的乡村治理之路，让乡村治理发展获得新动力，使乡村治理见实效。

二、基于“国家-社会”一体化的乡村治理

(一) “国家-社会”一体化的乡村治理

在马克思主义相关理论中，国家与阶级是相伴相生的，国家随着阶级的产生而产生，并且以政府为载体，通过制度安排来行使其权力。社会是伴随人类的产生而产生，它是人与人之间关系的集合体，主要体现的是目的与手段之间的关系。目前，学术界关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本方向和主要策略的研究，正是围绕国家与社会、政治能力与行政能力这两个根本维度而展开。对“国家-社会”一体化模式进行研究，衍生出了制度管理和手段管理两个关键词。制度管理主要是在乡村治理过程中目标体系的规范化，由于政治文化的不同，制度管理所蕴涵的价值具有多样性和丰富性；手段管理主要是一些可操作性的方法，扮演着工具的角色，在乡村治理过程中，为制度管理提供路径和方法。这两种治理取向同时贯穿乡村治理制度的全过程，两者相辅相成、缺一不可，最终实现“健全的治理”“有效的治理”或“善治”[7]。我国乡村治理中的“治理”，指的是在政府主导下群体参与的实现公共利益的一种管理活动，包括“作为制度的管理”与“作为手段的管理”两种不同的取向的合二为一。在具体的制度设计中表现为治理的制度目标与手段要素之间的紧密勾连，在相应的程序、机制和战略安排中显现出“国家-社会”一体化，“三治”方略在治理的制度要素中都有体现相应内容的条款，在实现社会治理的过程中乡村管理人员与其相关联的不同授权群体处于两者的最佳状态，是一种新型的合作治理关系。

(二) 乡村治理的制度体系: 目标效能、运行基础与方法要素

从方法设计的视角观之，实现乡村治理的效能最大化，需要方法、运行和目标三位一体共同发挥作用。其中，方法要素在乡村治理体系中占据重要位置，方法要素的目标遵循，规定了乡村治理方法要素的范围。运行基础制约着方法要素的执行结果，受政治、经济、文化等各方面影响。同时“三治”相结合的乡村社会治理体系也被赋予规范行为、依法履责与改善绩效等三项基本功能。首先，从管理层面而言，随着社会的进一步发展，社会自治权进一步扩大。如相关文件规定乡镇政府与村委会的关系是指导与协助关系，乡村治理者内在具有高度的政治觉悟与自觉的服务动机。其次，乡村治理人员要依法履职，及时回应民众诉求，做到公平公正。最后，乡村治理的价值旨在改善民众生活水平，实现管理成效。总之，方法要素、运行基础以及目标效能共同构成了乡村治理制度设计的基石。

我国乡村治理以政府为主导，沿着行政权力的等级链条逐级展开。在治理理念上，以“三治”为核心，采取目标管理和绩效考核相结合的方式，对治理结果进行量化，将治理目标和结果与治理者的经济利益、政治权利相挂钩，调动治理主体工作热情，提升治理主体内动力，从根本上解决治理主体创新能力不强、工作业绩不突出的问题。在治理方式上，由“结果导向”转化为“程序导向”。对经济社会领域发生的诸多矛盾，通过“三治”乃至“五治”(汉阴县城关镇三元村进一步拓展为“政治、法治、德治、自治和智治”)联动，建立健全乡村基层治理体系，真正将制度优势转化为治理效能。在治理目标上由注重秩序转向多维共生。全面建成小康社会之前，乡村基层治理目标主要定位在建立和维护乡村良好的秩序上。全面建成小康社会之后，在全面建设社会主义现代化强国新征程上要“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”[8]，使乡村发展、乡村建设及乡村治理三管齐下、协同推进。

总体而言，党的十八大以来，乡村治理问题受到政府及社会的高度关注，乡村治理体系正在朝着制度规范、体系科学的方向发展。要振兴乡村经济，就需要从以下方面考量：一是从政府管理层面考量，在乡村治理体系中，政府加强了对于治理对象的引导和监督作用；二是从关涉层面考量，乡村治理不仅关乎乡村经济发展，更重要的是当地民众获得感、幸福感的提升；三是从治理内容方面考量，乡村振兴成为治理体系评价的核心指标；四是从治理程序考量，国家乡村治理部门对于村民自治过程中出现的诸如贿选、贪污等问题进行民主监督；五是以结果为导向，将治理情况作为乡村干部任免、奖惩的依据，激发乡村干部的内在动力，切实提高治理成效。

(三)乡村治理中的治理有效与执行方法化

乡村有效治理是国家治理能力和治理体系面向乡村新的探索，也是党的十九大报告对乡村治理新的要求，更是实施乡村振兴，在乡村善治道路上满足人民对美好生活向往的价值归宿。最大化地保证乡村治理的质与量，关涉治理主体、政策、路径、方式、效果等方方面面因素。有效治理以“三治”为内核，使得具体从事乡村治理的工作人员不仅受到上级治理目标的约束，同时需要与“三治”激励机制发生关联，从而衍生出乡村治理过程行之有效的方法，也就是行动逻辑及工具目标。乡村治理的有效实现，不仅需要从源头上规制治理制度，更需要切合实际的治理目标，即需要治理方式与治理制度要素互动，进而把组织赋权、权力规制、规范行为、合规控制、绩效改进等价值目标渗透在整个执行过程中，产生了对上负责与对下负责、权力规制与目标任务、指标管理与形式管理、法治惩戒与乡规民约、绩效改进与治理有效等的完全匹配。通过目标、过程、原则、制度相统一的模式，将简单的上传下达与乡村治理变成了人人可参与共同提振乡村治理能力，实现了制度治理效能的最大化，破解了过去管理工具化的困境，达到了乡村治理应有的目标追求。

三、“三治”模式在目标效能上的有效结合

(一)乡村治理主体: 对上负责和对下负责结合

乡村治理主体是乡村治理过程的重要构成要素。现阶段，参与乡村治理的主体主要包括政府工作人员、村委会、村民群体以及社会组织，乡村治理主体的治理能力在很大程度上决定着乡村社会的治理能力。《关于加强乡村治理体系和治理能力现代化建设的意见》规定，党委在乡村治理中发挥领导作用， 乡村治理目标责任制以刚性压力传导，乡村各类治理主体常常将上级安排和布置的事项作为优先任务，进而演变成一种对上负责、甚至唯上的倾向，在实际治理过程中往往忽视普通民众的自身需求，乡村自治主体所承载的治理负荷又非常繁重，民众主动参与乡村治理的积极性不高。针对这种情况，汉阴县乡村治理主体根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》精神，结合当地乡村实际情况，依法整合现有治理力量和资源，创建乡村“三治”新框架，赋予各治理任务的实施主体相应职权，把政策上传下达、对上负责和对下负责结合，让治理主体代表最广大人民的根本利益，保障人民权利和公共利益，上级党委和行政机关对下级的领导主要通过指导、监督来体现。汉阴县以提升乡村基础设施和公共服务体系为核心，制定的12项与乡村发展息息相关的重点任务，包括改善环境、优化乡村道路等八大工程，村干部与村民配合来完成治理任务，使治理主体的自主性不断提高，解决了乡村治理主体在很多时候并没有相应的治权而影响治理效果的问题，取得了明显成效。

(二)乡村治理客体: 权力规制和任务对等

乡村治理客体是指对相关行政事务做出管理及其发展要求，直接规定权力规制的界限，良好的乡村治理要求乡村治理客体的覆盖范围尽可能广泛。目前我国实行的是党委、政府、监委和经济合作社四个领域乡村治理的格局，在这一制度安排下，乡村治理实现了对辖区人员管理的全覆盖。在目标管理体制下，“三治”在实际实施时围绕“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”进行权责分配，虽然仍然存在上级“三治”掌握着任务目标的制定权和验收检查权，容易出现权力上移、治理下移的倾向，但目标管理体制中多部门共同参与的问题解决机制，在充分调动各方面积极性、提高行政效率的同时，在乡村治理时把治理目的看作是治理方式，如陕西省安康市宁陕县海棠苑村运用“两说一商”形式，将党的政策传达下去，将群众的智慧建议凝聚起来，并在组织振兴上进一步细化为“增强政策宣传实效”以达“扶贫扶志，让村民了解党的好”；通过“畅通民意反映渠道”以达“直言不讳，让村民把真实想法说”；努力“增强民主议事效果”以达“集思广益，让村级决策更民主更科学”；通过“丰富矛盾调节形式”以达“涣然冰释，让村民矛盾村内化解”等“八个工作目标”，对在乡村振兴促进工作中不履行或者不正确履行职责的，依照《中华人民共和国乡村振兴促进法》第73条规定及国家法律法规追责，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。用权力规制和任务对等建设人人有责、人人尽责、人人享有的乡村治理共同体。

(三) 乡村治理内容: 规范行为和指标管理

乡村治理内容是乡村治理过程的核心部分，是对处理具体事物的组织和个人活动的规定。乡村治理内涵丰富，包括上级决策规定、岗位职责划分、行政监管要求、公共服务提供等关涉治理过程方方面面内容。落实乡村治理内容，需要发挥目标管理体制效能，通过目标分解和层级传递，将宏观工作细化、具体化并根据落实情况和结果进行考核和评价。考核评价指标包括乡村党建、脱贫攻坚、综治维稳、民生保障、便民服务、环境保护、精神文明等，由于乡村治理过程中，治理主体的注意力容易分散，需要将一些影响民生的且非常紧急重要的任务拉入治理清单，将具体责任目标细化、分解，通过领导重视、媒体关注、工作人员落实等几个方面协同参与，乡村治理才会取得显著成效。如果在治理过程中，“眉毛胡须一把抓”，不能结合乡村实际开展治理工作，或针对所有突显的问题采取“层层加码”等方式，不仅不利于乡村治理问题的解决，有可能导致问题更加严重。如果不结合本地、本部门的实际，会在一定程度上使乡村治理偏离主渠道。针对“上面千根线”与“乡村一张网”的实际情况，“三治”坚持制度保障和技术运用并重，如在疫情防控中通过网格员和网格管理员“网格防”实时采集上报的无缝对接，形成“用数据说话、用数据管理、用数据决策”的乡村治理新机制，确保乡村治理工作落到实处，受益绝大多数人民群众。

(四) 乡村治理程序: 合规控制和法律秩序

乡村治理程序是乡村治理主体启动乡村治理时需要遵循的一系列制度规范，包括党和国家的大政方针、法律法规及地方政府的相关规制等，社会各种形式的自治是现代国家治理的重要组成部分。社区作为一种现代意义上的管理方式，在遵守政策法规前提下，有效地整合社会中的各种自治要素和自治资源，以职业标准和服务理念作为内部控制机制，来履行管理者的职责规范和责任义务。“三治”方略采用合规控制导向的乡村治理方式，把符合相关法律法规的规定渗透到社区之中，避免因乡村治理实际与治理内容不匹配的情况，以提高社会自治的效果。由于乡村“三治”方略尚处于发展阶段，其本身还存在某些不完备之处，且行政事务具有相互关联性和多维性特点，这就要求治理主体运用行政程序开展治理工作时，不仅要深刻理解党和政府的方针、政策，而且在贯彻执行中一定要与当地实际情况相结合，积极探索行之有效的治理机制。

(五) 乡村治理结果: 绩效改进和治理有效

乡村治理旨在最大限度地实现人民安居乐业，提升人民的幸福指数，达到善治的目的。良好的乡村治理结果被用于开展乡村振兴工作的群体、个人、组织进行考评的重要依据，对于具体工作的实施者具有激励作用，能够实现权责一致与错责相当，在治理过程中紧扣群众期盼，聚焦乡村治理，聚力探索组织再造过程。陕西省汉阴县“三二一”乡村治理模式，以“党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长联系村民”发现问题，以“管理网格化、服务精细化”分析问题，以“高效村级治理平台”解决乡村治理难点痛点问题，进而使乡村治理主体最大限度地服务基层民众，保障社会安定有序，最大限度地增进人民福祉。此种基层治理模式的达成，不仅要有科学有效的工作方法，还要有充足的时间和资源，多者的结合才能提高乡村治理效力。但有些地区在开展乡村治理过程中，将“三治”简单化、粗暴化，没有结合乡村发展实际，简单执行上级文件要求，使乡村治理工作流于形式，造成了资源的浪费及人民群众的不满。我们要尽力避免此种现象的发生。

四、乡村“三治”内在的治理新机制

乡村“三治”分统结合不仅要增强乡村治理效能、强塑良好组织环境和政治生态，更要满足社会期望、消解群众和乡村干部对乡村治理的价值认知。我们需要在清醒认知乡村治理现实的基础上，从制度调适、环境优化和动机重塑等多个维度建构治理体系新机制(见图1)[9]，在实践中协同推进乡村治理体系和治理能力现代化进程，以期达到“三治”目标。

图1 乡村“三治”分统治理体系新机制

(一)权责匹配：乡村治理创新的制度调适

我国地域辽阔，生活在不同民族、地区的人们因生活习惯、风俗礼仪的差异而形成一个个逻辑自洽的村落共同体，正是这种逻辑自洽，从根本上决定了乡村事务的冗杂繁琐、突发及应急。面对乡村的实际情况及问题，应在这种“熟人”社会中，高效、合理、公平地解决问题，合理的制度与目标相契合的评价体制显得尤为重要，进行创新的制度调适就成为必然。近几年来，乡村治理已进入相关学者和专家的研究领域，通过实地调查和分析，发现在乡村治理中，存在责任与权利不匹配的现象，造成了“权小责大资源少”的现实困境，如何从源头规范制度，实现权责匹配是实现“三治”的内在要求。一是结合乡村工作实际科学立法，通过权责清单明晰治理主体的职责范围，增强乡村干部干事能力，提升“三治”时效。二是将资源与规制相匹配，以法律制度为保障，最大限度地使乡村的资源、服务、管理与规制相配套，确保乡村治理稳步有序。三是建立和完善权力监督体系，通过纪律监督强化创新“红线”意识，公开与群众利益切身相关的信息，增强创新透明度，提升社会参与度。

(二)协同互动：优化乡村新形态的治理环境

社会治理需要依靠基层去开展工作，同时也要处理好基层所显现出的尖锐矛盾。“三治”方略层级上是“自治为基、法治为本、德治为先”，在治理机制要求用协同互动方法，需要党委、政府、社会、群众等各方力量携手合作，形成社会治理共同体，充分发挥经济组织、社会组织、党员、人大代表、能人、乡贤、中心户长、普通群众等社会主体的作用。研究乡村治理，不能只解释基层治理实践中已出现的治理现象，而是要形成较为科学的管理理论，化解由治理环境复杂性带来的问题，开展预测并形成可行方案以引领实践。首先，在乡村治理实践中，融入“三治”理念，借鉴“枫桥经验”，把一系列治理工具有效结合，发挥党员示范引领作用，遇到问题就地化解。其次，以利益为驱动，吸纳更多人才投身于乡村治理中，构建科学合理的治理评价机制。最后，以民生发展为根本，鼓励老百姓参与乡村治理工作中，确保民众的知情权、参与权及监督权，在多方联动下，提升群众的幸福指数。

(三)创新转化：发挥传统文化的根基作用

作为传统中国最重要的政治法律概念，礼法既是中国传统文化的核心范畴，也是中国传统社会政治制度的集大成者。从某种意义上说，礼法不仅塑造了中国传统的社会政治形态，也塑造了中国人的行为方式。“三治”充分利用中国传统社会的礼法合治方式及对民众行为习惯的认同，将“德治”赋予“诚孝俭勤和”渗透在村规民约中，定期开展道德评议会，建立道德积分管理超市，凡是有利于“诚孝俭勤和”价值的行为习惯，则会受到物质和精神的奖励；凡违背“诚孝俭勤和”公共秩序者，将受到一定程度的惩罚。“三治”始终围绕产业发展和富裕村民作为中心任务开展基层治理，如在家庭农场和农民合作社两类经营主体中，深化农业供给侧结构，扩大土地利用率，结合当地地域人文特点，发展地域经济，引导龙头企业带动当地经济发展，确保乡村治理提质增效；建立“基本报酬+绩效报酬+创收奖励”岗位报酬体系，用创收增量的一定比例奖励村干部和致富带头人，发挥好基层治理中经济组织法人、乡贤能人等“关键少数”的带动引领作用。“三治”建立在对社会发展规律的科学把握上，设置的治理体制不仅有法律体系，还有道德体系；不仅贯彻国家法规制度，还体现社会习俗；不仅凸显法治，还浸透着人文关怀，以实现真正意义上的“治理有效”。

(四)规范组织：重视乡贤在乡村治理中的作用

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出要从制度上狠下功夫，建立科学合理的乡村管理体制，推动乡村经济、政治、文化等多方面发展，同时强调在治理过程中，要全员参与，搭建社会参与平台，加强组织动员，构建政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制[10]。由于经济、文化、民生层面发展不均衡，各个区县的乡村治理也存在层次不齐的问题，如在乡村组织机构设立层面，有的没有形成体系化的机构设置，或者即便有也形同虚设。鉴于此，应加大力度规范组织建设，引进高层次人才用先进理念支持乡村经济发展，循序渐进地引入社会组织孵化器完善乡村治理组织机构，并且在实施乡村治理和振兴过程中，要增强民众参与度。同时发展乡村经济，要重视一定区域内乡村先贤的引领作用，正如习近平总书记所说：“要发挥新乡贤在乡村建设中的特殊作用，凝聚起乡村振兴的强大力量。”基于此，实施乡村治理工程不仅需要正确的政治决策、科学的管理制度、强有力的治理团队，更要发挥新乡贤的引领作用，更大力度培养高素质农民，强化村民乡村治理的主动权。

(五)激励约束：构建乡村干部治理中的容错纠错机制

在大力发展乡村经济、完善乡村治理过程中，构建容错纠错机制，对于提升乡村干部安全感、端正治理动机方面发挥着重要作用。陕西省在现行经济和民生发展条件下，相应出台的“三个区分”及相关乡村治理的立法和容错制度文本，明确治理容错标准，激励乡村干部发挥主观能动性，切实提高乡村治理水平和能力。在保障乡村干部干事积极性方面，要形成乡村干部的职业发展规划和路径，打通乡村干部的职业上升渠道，从工资待遇、福利保障、职业期望等方面激励乡村干部干事内动力。同时，要经常性地开展乡村干部职业培训，提升乡村干部的荣誉感和职业价值感，并且依据容错纠错机制塑造乡村干部扎实工作的心态，增强干部理想信念教育，实现工作效能的最大化。

综上所述，实施乡村治理是现阶段党的一项重点工程。本文以价值导向为基础，以“三治”为抓手，运用“国家-社会”一体化发展模式，探索乡村治理的目标效能、运行基础与方法要素之间的深层关系，从权责匹配、协同互动、创造转化、规范组织、激励约束等层面重塑乡村治理的新机制，期望这种探索对提振乡村治理底气、增强治理效能产生积极影响。