乡村振兴背景下农村突发事件应急管理的困境及解决路径

作者简介：盛丹丹（1999-），女，汉族，安徽滁州人，在读硕士，研究方向为应急管理。

摘要：在深入实施乡村振兴战略的背景下，加强对农村地区的应急管理是促进农业农村现代化的一项重要举措。文章在分析当前安徽省T县突发事件应急管理现状的基础上，发现目前T县在突发事件应急管理方面还存在应急管理体系不完善、可调动资源短缺、监测预警技术缺失、领导干部和村民危机意识不强等问题，并从体系、资源、技术、观念等四个方面提出完善突发事件应急管理的可行路径，以期提升农村突发事件应急管理的能力、减少农民因灾害而返贫的风险，助力乡村振兴。

关键词：乡村振兴；农村；突发事件；应急管理

文章编号：1674-7437（2023）12-0028-03     中国图书分类号：D422.6；D63      文章标识码：A

近年来，暴雨灾害、新冠肺炎疫情等突发公共事件频发，严重危害了人们的生命安全和身体健康，并进一步影响了我国经济社会的健康稳定发展。与城市地区相比，作为应急管理工作最后一公里的乡镇（街道），普遍存在应急管理能力较为薄弱的问题，一旦灾害事故突发，很难做到高效、有序应对处置。对于农村地区突发事件应急管理的研究也相对薄弱，现有研究也多集中于某一类突发事件，对农村整体突发事件应急管理的研究则较少。例如，陈昌华等人梳理了四川四类区域的主要灾害类型，在分析了制约四川农村灾害应急能力提升关键要素的基础上，从四个方面提出提升四川农村应急能力的路径[1]；刘岸在对湖南省岳阳县农村公共卫生应急体系处置新冠肺炎疫情进行实例研究的基础上，探讨农村应急管理体系应对突发公共卫生事件所面临的挑战并提出解决对策[2]。

“从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。”[3]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，打赢了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，启动实施乡村振兴战略，推动农业农村发展取得历史性成就、发生历史性变革[4]。在这一背景下，我国农村突发事件应急管理建设逐步推进，虽仍处于起步阶段，但也成为实现乡村振兴的重要环节。同时也要意识到，加强农村突发事件应急管理的过程不会是一帆风顺的，会面临诸多阻碍与挑战。比如一些农村刚脱贫不久，各方面的建设都还不够完善，基础比较薄弱，容易受到自然灾害、公共卫生事件等突发事件的影响，如果不能对发生的危机进行快速高效地处理，那么这些农村地区的村民很大可能会出现因灾返贫的情况。因此，我国农村地区应该不断强化应对突发事件的能力和水平，只有这样才能够最大程度降低突发事件对农村发展的影响，扫清实现乡村振兴道路上的障碍。

1   安徽省T县突发事件应急管理现状

农村应急管理是推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是新时代防范和应对农村各类灾害事故，切实保障村民生命财产安全、维护社会稳定的重要工作。近年来，安徽省T县政府结合地区实际情况制定、修订了各类突发事件应急预案，例如2020年制定的《突发公共卫生事件应急预案》、2021年修订的《突发事件总体应急预案》等，县公安局、交通局、消防大队等14个部门也根据自身部门职责制定了本部门的应急预案，基本形成多层次、广覆盖、相互联动、操作性强的应急预案体系；在应急管理机构建设方面，T县印发了《关于成立应急体系建设工作协调小组的通知》，成立了由县政府办公室主任担任协调小组组长，县政府信息办主任为副组长，县政府各单位分管负责人为成员的T县应急体系建设工作协调小组，负责指导、协调全县应急体系建设规划和实施工作；在应急管理制度建设方面，T县政府制定了应急管理值班制度、应急知识宣传周活动及科普宣教工作实施方案等，应急管理工作取得了一定的成效。

但随着社会发展，社会风险不断加剧，安徽省各类突发事件频发易发的基本省情没有发生变化，省内尤其是农村地区应急管理工作仍然面临诸多挑战。由于安徽省T县地处长江中下游地区，地形以山地、丘陵为主，地理位置偏远，因而相较于其他发达省份的农村来说经济发展水平较低，抵御风险的能力也相对较弱，如果遭遇某一突发事件，其应急能力不能满足群众生命健康安全的需要，所产生的后果与其他地区相比也更为严重。例如2023年7月底，受台风“杜苏芮”影响，T县出现雷雨大风、强降水天气过程，其中24小时降水量达330mm，达特大暴雨级别，但是由于应急响应速度迟缓，使得村民无法提前采取防范应对措施，最终产生大量直接或间接的经济损失，致使因灾返贫现象的出现。因此，T县亟待加强应急管理体系建设，不断提高应急管理的能力和水平，满足村民对美好生活的需求，在保障村民生命健康安全的基础上助推实现乡村振兴目标。

2   乡村振兴背景下安徽省T县突发事件应急管理的困境

在乡村振兴背景下，安徽省T县突发事件应急管理工作已经取得了一系列成效。但在农村转型发展的新时期，各种社会矛盾与日俱增，突发事件产生的原因也越来越复杂，给T县的应急管理工作带来严峻挑战，仍存在应急管理体系不完善、可调动资源短缺、监测预警技术缺失、领导干部和村民危机意识不强等问题。

2.1   应急管理体系不完善

安徽省T县基层组织在处理突发公共事件时缺乏统一、清晰、明确的应对机制。一是分級处置机制不明确。面对复杂的社会环境和地理环境，安徽省T县的每一个乡镇都有可能发生突发公共危机事件，而突发事件可以划分为不同的类型，其发生程度也存在较大差异，但在当前的突发事件应急处置中，T县缺乏多元化的风险防范和应对机制，对于由哪一级组织上报、自行处理哪一种类型和程度的突发事件等缺少明确规定。二是应急管理过程中职责划分不明确。由于职责权限划分缺乏针对性，无法适应T县各乡镇突发事件现场的具体情况，导致责任落实不到位，应急管理组织不力。同时，应急法规标准、应急预案、应急救援等体系尚不健全，应急联动、信息共享、监测预警等机制尚不完善，致使T县各基层部门救援力量之间交流不畅，不利于应急工作及时开展。此外，社会力量参与T县应急管理的机制和支持政策不够系统，社会组织、村民等无法充分有效地发挥自己的力量，参与到突发事件应急管理中来。

2.2   可调动资源短缺

从突发公共事件处置全流程看，各种资源的储备和调动是有效防范和应对危机的关键因素，这些资源包括资金、物资、人才等。首先，可调动资金方面，安徽省T县经济发展水平相对落后，人均收入较低，外来企业少，大部分储备资金来自上级的财政拨款，但却很少直接用于防灾减灾基础设施建设，一旦发生突发公共事件，能够调动的资金也较少。其次，可调动物资方面，一般包括生活物资和医疗物资。T县偏远地区生活物资储备相对较少，虽然人们在日常生活中大多会储备一定数量的蔬菜、粮食等，但一般规模不大且无法集中保存，一旦遭遇自然灾害、突发公共卫生事件等，短期内能够自给自足，满足基本的生活需要，但是无法满足长时间危机应对的需求，一旦物资消耗殆尽村民就会面临生存威胁。此外，T县地广人稀，医疗条件相对薄弱，一旦发生危害村民生命安全和身体健康的突发事件，如洪水、森林火灾、传染病疫情等，伤者容易得不到及时救治。最后，可调动人才资源方面，相较于城市，农村能够吸引人才的条件少之又少，致使T县缺乏专业的应急人才和应急救援队伍，当发生公共危机事件时很少有相关方面的专业应急人员参与应对处置。

2.3   监测预警技术缺失

安徽省T县经济发展水平较低，大数据、云计算、互联网、人工智能等数字技术的应用与城市地区相比较为落后，许多地方的村级预警和防灾减灾体系尚不健全，防灾减灾的责任无法落实到位。特别是T县较为偏远的地区，农村居民对新技术、新方法的接受度低，信息化手段和先进设备在应急处置中的使用率不高，加之受地理环境等因素的影响，危机监测预警成为提升T县应急管理能力的难点之一。此外，T县缺乏完善的监测预警机制，如果发生危机事件，有关信息很可能得不到及时有效的传递和共享，进而导致基层政府无法第一时间详细了解事件情况，从而无法及时采取多样化、有针对性的应急举措，最终影响危机应对的成效。

2.4   基层工作人员和村民危机意识不强

农村基层工作人员往往处于应急管理领导体系的末端，他们直接与村民联系，服从上级领导的指示和建议。在突发公共事件发生之前，T县基层工作人员很难主动识别，从而无法及时采取相应的处置措施，只有在接收到指令和安排后，才会根据上级领导的具体要求开展危机应对工作。基层工作人员缺乏危机意识以及主动性的缺失往往会错失危机处理的最佳时期。此外，由于受到教育水平、生活环境等的限制，T县村民普遍缺乏危机防范意识，应急管理知识与技能不足，自救与互救能力也比较弱，如果发生突发事件则可能会产生不必要的人员伤亡和财产损失。

3   乡村振兴背景下完善安徽省T县突发事件应急管理的路径

完善农村地区应急管理体系、提升农村应急管理能力成为当前迫切需要解决的问题。针对安徽省T县突发事件应急管理中存在的不足之处，T县政府和村民应结合地区实际情况，采取有效防范措施应对各类突发事件。文章将从体系、资源、技术、观念四个方面提供完善路径，因地制宜地解决T县在突发事件应急管理过程中存在的问题，从而保障人民生命安全和社会稳定，推动构建宜居宜业和美乡村。

3.1   健全应急管理体制机制，完善应急体系

农村应急管理是一项系统工程，因而可以从事前预防、事中应对、事后处置这三个层面构建具有较高实操性的突发事件应急管理体系[5]。首先，要完善监测预警体系。T县及所辖各乡镇政府在严格落实有关规定的基础上， 应主动适应应急管理形势要求， 坚持以需求为导向编制应急预案，充分考虑危机发生后可能发生的各种情况，制定有针对性的应急措施，以此提升预案的有效性和科学性。其次，要完善应急救援体系。在应急预案启动之后，有关部门及其工作人员要做到上下联动、精准调度、信息共享，保证应急处置工作高效开展，同时要注重吸纳社会力量参与应急救援工作，为高效处置危机提供外部支撑。最后，要完善应急保障体系。健全跨城乡、跨部门、跨行业的应急物资装备共享和协同保障机制， 建立政府储备与社会储备、实物储备与生产能力储备相结合的多元储备体系， 不断提高综合保障能力。

3.2   提高应急储备能力，整合应急资源

提高资金、物资、人才等的储备能力，整合各类应急资源，完善应急保障体系是安徽农村应急能力水平提升的重点。因此，T县政府可以设立专项资金保障救灾储备体系建设，科学合理调配应急资金、应急设备物资、应急救援队伍。有条件的乡镇还可以选择合理的位置建设应急避难场所，设置包括生产生活、医疗卫生等基本救援物资在内的物资储备点，用最小的代价获取最大的安全保障。此外，T县政府应结合自身实际情况，加强对基层政府应急部门管理人员以及第一书记、大学生村官等工作人员的应急专业培训，培养专业应急队伍和包括社会团体、企事业单位等人员在内的非专业应急队伍，提高不同人员参与应急管理的能力和水平。同时，T县政府可以适当提高福利待遇，留住已有人才，吸引更多外部人才参与到T县应急管理事业中来。

3.3   推动应急平台建设与创新，提高应急技术

农村应急管理离不开现代化技术支撑和科技创新，事前预警预防是农村地区应急管理的关键环节。因此，T县应积极引入物联网、云计算、大数据等高科技成果和各种先进技术装备，并依托这些高新技术创新升级突发事件应急预警信息系统和农村监控系统，健全应急广播体系，提高预警的时效性和覆盖面。此外，T县相关部门还应着眼于应急管理平台建设和信息交流平台建设，积极推进城乡交流合作，不断加强村与村之间的信息数据共享，以此降低突发事件带来的损害。

3.4   加强防灾减灾宣传教育，转变应急观念

基层干部和村民的危机意识以及所掌握的应急知识技能，对农村地区应急管理水平有着直接影响，应急教育培训是促进防灾减灾理念在农村地区传播的重要手段。T县政府及其有关部门应该依据不同地区的地形特征，结合安徽省“应急下乡”活动经常性地开展防灾减灾知识宣传和应急培训演练，以此增强T县村民的紧急避险、应急处置和自救互救能力，并帮助他们准确解读政府所发布的危机预警信息，及时主动地采取应对措施。

4   结束语

文章以安徽省T县为例，在系统分析T县突发事件应急管理现状的基础上深入挖掘其中存在的突出问题，提出为巩固脱贫攻坚成果，防止因灾返贫现象出现，助力乡村振兴，应结合地区实际情况建立健全农村应急管理体制机制、提高应急储备能力、推动应急平台建设与创新、加强防灾减灾宣传教育等。同时需要注意的是，文章在问题和对策建议部分都只是针对T县存在的主要问题论述的，但现实中，T县突发事件应急管理过程中还存在其他的一些问题，在之后的研究中还要深入探讨。此外，由于我国幅员辽阔，不同地区农村发展存在差异，因而文章所提出的对策建议可能不能完全适用于其他农村地区，需要具体问题具体分析。

参考文献：

[1]陈昌华，杨家超，杨小杰，等.乡村振兴背景下四川农村自然灾害应急能力提升路徑[J].西部经济管理论坛，2022，33（05）：8-14+76.

[2]刘岸.新冠肺炎疫情背景下农村公共卫生应急管理体系存在的问题及其对策[J].湖南理工学院学报（自然科学版），2021，34（02）：63-69.

[3]中华人民共和国农业农村部.民族要复兴，乡村必振兴[EB/OL].（2021-03-05）[2021-03-05].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2021lhjj/mt-

bd_28671/202103/t20210305_6362969.htm.

[4]人民网.谱写全面推进乡村振兴新篇章（人民融观察）[EB/OL].

（2023-03-08）[2023-03-08].http：//lianghui.people.com.cn/2023/n1/2023/0308/c452482-32639256.html.

[5]冯晓灿.4R应急管理理论下的农村应急管理体系构建[J].中国市场，2021（24）：27-28.