人大代表参与基层治理的方式与成效研究——以青岛市为例

孙 涛

党的二十大报告指出，“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系”，同时提出要“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”的最新要求。[1]针对近年来基层治理面对的新情况新矛盾新问题和新挑战，习近平总书记多次作出重要指示，强调党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，内在包含基层治理的制度功能，是党领导下人民当家作主在基层治理领域的重要体现，也是推进基层治理现代化的重要环节。各级人大代表来自人民、植根人民，处在与人民群众密切联系的第一线，肩负着党和人民的信任和嘱托。人大代表代表人民行使国家权力，在参与基层治理中服务人民群众，在促进基层治理创新中有着独特优势。

一、人大代表参与基层治理的优势和作用

作为国家根本政治制度之实践运行主体的人大代表，承担着为民发声、参与决策、依法监督等职责使命，这与基层治理的目标、内容、方式等要素具有内在的一致性和互通性，人大代表始终是重要的基层治理主体。

（一）发挥人大代表政治优势，汇聚基层群众诉求

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，人大代表“要与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。[2]人大代表作为选民选举产生的人民群众代表，要做到对选民负责，通过各种方式保持与选民的联系，及时倾听选民呼声，既要做好选民的“发声筒”，又要做好党委政府的“传声筒”。人大代表既代表国家又代表人民的独特角色优势，成为联系党委政府和人民群众的“桥梁纽带”，在参与基层治理中发挥着无可替代的作用。人大代表来自各行各业各领域，除党政干部外，还有来自一线的工人、农民，以及知识分子、新的社会阶层人士等，这种制度设计能够反映社会不同领域和不同阶层的多样化诉求，有利于促进不同利益相关群体的协调融合，体现基层治理的共治性。特别是基层人大代表，他们由本地选民直接选举产生，很多工作在本选区、生活在选民中，与基层群众有天然密切联系，能够直接倾听群众意见、反映群众意愿、化解社会矛盾，体现基层治理的人民性。

（二）发挥人大代表履职优势，反映基层治理问题

提出议案建议是人大代表依法履职的一项重要内容，也是人大代表参与基层治理的重要途径。在每年各级人代会上，广大代表都提出了大量涉及基层治理的意见建议。有的地区人大常委会还建立了代表建议“直通车”制度，畅通闭会期间代表建议交办渠道。广大代表通过调查研究、面商交流和反复沟通，深度参与政府部门相关提案和意见建议的办理工作。通过充分发挥各级人大代表为民代言、收集民意、凝聚民智的各项功能，不断完善人大代表关于基层治理议案建议的提出、交办、承办、督办、反馈全链条体系，构建科学有效的群众诉求表达和反馈机制，有效统筹协调基层各方利益，增强基层治理的“善治”能力。

（三）发挥人大代表监督优势，提高基层治理实效

通过监督基层治理各方主体、促进科学治理、提高治理成效，实现人大代表全过程跟进式参与基层治理。围绕基层治理难题，狠抓社会安全、严防社会风险、优化社会服务，特别是针对疫情暴露出的基层应急体系建设、疫情防控救治、应急物资保障等领域进行重点监督，深挖根源、找准病灶、全面补齐短板。把准基层群众对美好生活的向往，以促进社会公平正义、保障和改善民生为重点，组织人大代表通过专项监督、滚动监督和现场监督等各种方式，持续跟进、久久为功，进一步强化有效化解基层矛盾问题的能力，提高基层治理的精细化、专业化、法治化和智能化水平。探索人大代表监督新模式，通过对基层治理中特定问题的调查、质询和罢免等刚性手段，让人大监督长出“牙齿”，提高对基层治理的监督实效。人大代表运用约见党政机关领导等法定权利，深化监督问责，促使党委政府提升基层治理能力。

二、人大代表参与基层治理的实践与成效

党的十八大以来，全国各级人大积极探索，推动人大代表通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各环节融入基层治理工作，对于夯实基层治理之基、彰显基层治理之效、加速基层治理现代化发挥了重要作用。

（一）全面加强阵地建设，夯实参与基层治理根基

在基层治理中构建多元化履职平台，为基层治理打造“前沿阵地”，可以有效提高人大代表的活动质量和积极性。近年来，青岛市以《关于加强全市人大代表联络站建设的意见》为抓手加强代表联络站建设。按照标准化建设、规范化运行、精细化管理、机制化保障“四化”要求，实现了全市各乡镇、街道人大代表联络站的全覆盖。本着庄重、简洁、实用的原则，按照“有固定场所、有标识标牌、有设备资料”要求提升硬件设施。目前青岛市已分层分级建立代表工作站(代表之家)、代表联络站点等各类履职平台565个。在人员配备方面，人大代表联络站设站长、副站长、联络员各1名，有效服务保障了联络站运转。按照“就地就便、合理编组”原则，将全市各级人大代表编入人大代表联络站。建立完善了代表集中学习、视察调研、联系群众、联络站及人员职责等工作制度，以及年度工作计划、开展代表活动情况、代表和群众反映问题及处理情况等工作台账。组织各级代表常态化进站，常态化开展代表接待、群众约访活动，收集群众意见、协调解决问题、化解潜在风险，真正察民情、解民忧、惠民生，将代表履职“根据地”打造为基层治理“前沿阵地”。

（二）建立健全建议督办机制，厚植参与基层治理民意基础

对与基层治理密切关联的一批建议进行重点督办，指导推动人大代表建议的落实。青岛市人大相关会议将“治理城市乱停车”等34件建议确定为常委会重点督办建议，由常委会领导牵头督办，同比增加了113%，以重点督办带动面上代表建议的落实。加强与基层治理有关事项的日常督办，人大各专门委员会按照归口督办要求，与各承办单位共同会商代表建议的办理落实方案，组织代表现场督办基层治理提案。人大有关工作部门会同市委市政府有关部门通过召开座谈会、“三方面复”等形式，主动听取人大代表关于基层治理领域的意见建议，全流程对代表建议办理工作进行监督，对办理质量不高的建议进行“一对一”挂牌督办。经常听取人大代表关于基层治理领域提案建议的办理情况报告，开展满意度测评，制定代表提案建议办理工作考核办法，对承办部门的办理工作通过适当方式进行考核，对工作成绩显著的予以表彰奖励，对办理落实不到位的予以通报批评，通过适时开展优秀建议评选表彰等活动举措，让凝聚民意的代表建议真正落地生根。

（三）构建新型决策参与机制，健全参与基层治理体制机制

对基层治理工作打出监督“组合拳”，通过日常查、定期报、专题督、年终评和大会听，实施全过程监督。依托人大代表的有效参与，推行民生实事和基层治理项目代表票决制，实现政府决策从“为民做主”到“由民做主”转变。近年来，青岛市围绕城乡规划、城市管理、历史城区保护利用和交通建设等情况，不断强化人大刚性监督，针对社会关注度较高的闲置土地、物业管理等问题，打造“联合调研—听取报告—专题询问—跟踪问效—满意度测评”的“闭环式全链条”监督，增强了监督实效，创新了人大监督工作方式。同步听取审议“公、检、法”扫黑除恶专项斗争情况报告，创新市域社会治理现代化青岛实践。聚焦群众关注的市区山头公园管护问题，作出关于加强城市山体绿地保护管理的决定，推动对山头绿地进行统筹规划和依法整治。[3]

三、推进人大代表参与基层治理的现实路径

党的二十大报告提出，要加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。下一步，要通过人大代表的依法有效履职，把握人大工作与基层治理的结合点，将人大代表参与优势转化为基层治理效能。

（一）加强党委领导，保障参与基层治理的正确政治方向

坚持、完善和发展好人民代表大会制度，最根本的在于必须坚持党的领导，只有加强党的领导才能保证人大代表参与基层治理工作方向不偏、力度不减。要深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要论述，牢牢把握做好新时代人大工作的基本原则、思路举措和重点任务，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，自觉做到“两个维护”，以高度的政治自觉和制度自信，扎实推进人大代表参与基层治理的工作实践。当前要按照党的二十大精神要求，加强人民当家作主制度保障，全面发展协商民主，积极发展基层民主，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。主动顺应形势和任务变化，围绕“人大代表参与基层治理”这一新课题，着力打破人大参与基层治理的传统路径依赖，创造性地开展工作，进一步积累经验、完善制度，更好地推动人大代表在基层治理中发挥应有的作用。

（二）发挥模范带头作用，画好基层治理“同心圆”

人大代表源于群众、根植群众，在基层治理中发挥模范带头的“领头雁”作用，可以放大聚合效应，将共建共治共享的基层治理“同心圆”越画越大，让人大的履职活动嵌入基层治理。[4]倡导人大代表在基层治理中增强榜样意识和标杆意识，增强参与的主动性。积极参与下沉社区，协助做好信息排查、服务弱势群体和物资保供活动，同时积极参与普法宣传和学习教育活动，广泛凝聚社会共识，增强基层治理向心力。建立完善人大代表参与基层治理能力提升体系，使其善于从人民立场观察分析问题、能够从群众角度审视基层治理成效，拓展人大代表的知情知政渠道，在实践锻炼中提高解决错综复杂基层治理难题的能力。合理利用不同领域类型代表的特殊身份，发挥人大代表人才优势和专业优势，培树各界代表参与基层治理中的先进典型。

（三）探索推进制度创新，优化参与基层治理的体制机制

完善人大代表参与基层治理制度。对人大代表每年参与基层治理的方式和内容等作出相应规定进行规范。完善履职激励机制，做好人大代表向选民述职和选民对代表履职评议工作，增强人大代表履职的压力和动力。对参与基层治理积极性高、履职能力强、作用发挥好的基层人大代表，可由选民提名连任，人大部门可以推荐其承担更重要的职责。探索建立基层治理领域提案评审和督办制度。对不符合提案标准，缺少调查数据，敷衍了事或者内容空洞的提案不予受理。完善督办跟踪制，推进前期、中期和后期的督办全流程管理。加强基层治理领域调查研究，不断改进调研方法。注重把全面调研、抽样调研、专题调研与联合视察、分组视察、专项视察结合起来，根据调研视察对象的不同、调查内容重点的不同，采用有针对性的工作方法。围绕基层治理和民生实事每年确定一定数量的重点调研事项，力求选题要“精”，问题要“准”，方法要“实”。集中力量督促重点问题的解决，切实维护基层群众利益。

（四）提高人大代表素质能力，提升参与基层治理的效能

坚持正确政治方向和党管干部、党管人才原则，将政治素质放在第一位，严把代表入口关。适当提高基层代表、一线职工、专业技术人员及妇女代表比例，有利于与基层群众密切相关的社会治理问题得到反映和解决。积极构建完善的人大代表参与基层治理能力的培养体系，包括对人大制度等法律法规的学习，提升人大代表对履职尽责参与基层治理的认知和能力。加强对基层治理相关专业知识的学习应用，提高代表分析和解决错综复杂社会问题的能力。提高联系群众的沟通协调能力和调查研究能力，正确界定基层群众的利益诉求，提高人大代表联系服务群众和组织协调各方资源力量的能力。

（五）密切与服务对象的联系，创新参与基层治理方式途径

完善各级党委、“一府一委两院”与各级人大代表的联系制度，建立常态化制度化联系。“一府一委两院”及相关部门对基层治理领域的重大问题，可邀请相关人大代表参与其中提出意见。完善人大代表列席人大常委会会议制度，合理规划安排人大代表年度主题活动，将基层治理主题作为重要议题纳入其中。充分发挥人大代表专业组别作用，聚焦基层治理重点难点，通过调研、视察、约见和走访等活动，畅通表达和反馈渠道，为政府决策出谋划策，探索政府重大决策事先接受人大和人民代表监督制度和重大民生工程票决制等制度，拓宽人大代表参与基层治理、监督政府依法行政的平台。密切基层人大代表与人民群众的联系，充分利用线上线下各类工作平台，线上要用好互联网和大数据加强民意收集，做好信息的发布宣传。线下要用好人大代表“工作室”等平台载体，建设好基层立法联系点，在社区工作人员配合下，联合专业社工机构和咨询机构参与社区自治和社区协商，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，形成基层治理的合力。