市域社会治理法治化视角下地方立法研究——以山东省为例

郝颖钰

推进市域社会治理的创新，实现市域社会治理现代化，必须坚持法治在市域社会治理中的基础性保障作用。如何有效构建并完善地方社会治理的良法体系，以立法推动社会治理创新；如何将制度效能转化为治理实效，走出特色化的地方治理法治化路径，这些都是在推进市域治理法治化过程中需要思考的问题。基于山东省内区域协同发展的现实需要，本文以山东省域为研究范围，以市域社会治理法治化视角下的地方立法为研究对象，在分析立法实际、立法供给的基础上，提出地方立法的对策，探索市域社会治理创新的有效路径，以期贯彻落实新时代法治中国建设的战略部署，不断提高地方立法质量。

一、市域社会治理中的地方立法供给能力分析

我国现行的“中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权划分体制”，[1]为社会治理提供了中央和地方两个层级的立法供给。从法学角度来看，立法的供给实效依赖于立法的具体化供给。从社会治理的法制体系来看，中央立法需要地方立法发挥其主动性与积极性，运用法治思维与法治方式为市域社会治理提供法制保障。从社会治理的法治逻辑来看，立法制度需要具体有效地解决基层治理中的矛盾，为社会治理中的权力与权利构建良性互动关系，为参与治理的主体之间形成互信关系架构制度环境。“科学完备的市域法律规范体系，制定权责明晰、便于操作的地方性法规、地方政府规章，为攻克市域社会治理难题提供有效的法律依据”。[2]

（一）设区的市具备实现市域社会系统治理的地方立法权能

2019年12月，全国市域社会治理现代化工作会议把“市域”定义为“设区的市”，设区的城市不仅有城区，同时有农村，是两种社会形态的结合体，市域是统筹城乡一体化的有效载体。从空间范围来看，市域社会治理是国家治理在设区的城市区域范围内的具体实施。市域社会治理法治化是法治中国全面实现社会治理法治化的基础。

从社会治理的实践路径来看，“在国家治理布局中，市域治理是最容易被忽视的环节，也是最容易潜藏问题的方面。”[3]因此，“市域”社会治理创新是基于社会治理具有的天然地域性和基层性，在市域这个较高的层面理顺城乡基层联动的治理思路。从社会治理的法治构架来看，社会治理体系创新的重点从“县域”向“市域”转移的理由之一，就是设区的市拥有构建地方立法保障的能力。从国家权力行使的完整配置上来看，设区的市是可以制定地方法规和地方政府规章的权力层级。设区的市有了以地方立法保障治理改革创新的必要权力配置，可以制定规范具体、便于操作的地方法规，搭建完整的治理体系，加快推进基层社会治理创新；可以在立法、行政、司法上构建起有效保障社会治理的法治体系。

（二）省市两级立法统筹协调市域社会治理创新的法治规范

相对于设区的市的地方立法，省级地方立法在不涉及中央专属立法权限范围内，享有较大的立法权限。作为衔接中央与设区的市立法的中间立法，省级立法在其立法权限内必须分两个层次对省域内的地方立法作出统筹考量：一层是与设区的市的立法都有立法权限的事项范围，另一层是省级立法独有立法权限的事项范围。在省级立法独有立法事项范围内，省级立法主体只有发挥省级地方性法规的执行性立法与创新性立法两项基本功能；但在省与设区的市都有立法权限的事项范围内，省级地方立法由于所处的区位——中央立法的下位、设区的市的立法的上位，又衍生出一个区位性功能——中层衔接功能。这一功能实际上也是由我国的地域特点决定的。如山东省内的沿海与内陆城市之间的环境治理需求就会有所差异，立法需求必然也会有所不同。而省级立法要承接中央立法作出“地方性”的具体规定，以统一省内治理标准与原则，但又需要在统一省内原则的基础上给各地市留出“地方性”针对立法的空间，以解决各地差异治理的实际。因此，省级立法既要适应中国特色社会主义法治发展的要求，在立法的承上启下中实现精准对接，又要突出地方立法特色，引领设区的市的立法，还要考量如何通过省一级的先行立法引领省域地方的改革发展。

构建体系化的市域社会治理新格局，就必须将市域整体治理与全省立法统筹规划相结合。“市域”可以根据地方治理实际，将地方立法的注意力精准定位在城市自身的建设、发展与保护上，以为本地域内市民服务为基本价值导向，统筹城市发展部署，制定规范具体、便于操作的地方立法，为加快基层社会治理创新、攻克市域社会治理难题奠定基础的法制条件。省级立法可以充分发挥优势，将省域全局与地方社会治理实践经验相结合，以科学的地方法制体系对全省社会治理的基本要素进行统筹协调与优化整合，对全省市域社会治理进行统筹规范。

二、市域社会治理地方立法供给不足的现实障碍

从山东省来看，相对于市域社会治理的现实需要，市域社会治理法制基础仍然薄弱，法治的规范、引领、保障作用与功能还未充分发挥。如何在全面依法治国的法治框架内有效地化解基层社会矛盾，解决社会治理中的突出问题，对市域社会治理法治化提出了挑战。

（一）依法治理理念不足

依法治理社会的理念，本身蕴含了对法治的价值认同，对制度的尊崇信赖，对民主参与的共识。但从实践来看，各地社会管理工作向社会治理工作转变的过程中，法治理念、社会治理的法治思维能力仍滞后于全面依法治国建设的要求。第一，市域社会治理中统一的、整合型的法治理念还有待增强，在市级层面缺乏制度的情况下，基层推动社会治理的方式也多是以文件的形式。第二，在治理手段上，还未形成完善的共治治理模式。第三，从地方的立法计划可以看出，立法中社会共治性规范的内容占比不足。

（二）法治的系统性思维不够

运用法治方式解决治理问题，就是要运用系统性思维，既要注重市域内的整体性治理，又要抓住当前治理的关键环节和主要任务，以有效的制度设计确保治理的活力，树立法制的权威。总体而言，当前的基层治理缺乏系统性。第一，从市域内治理情况来看，“共建共治共享”的社会治理格局还未形成，社会治理的体系化与系统性明显不足。第二，依法治理的系统思维还存在不足，缺乏法治政府、法治社会建设同步推进的体系化规划。比如，在基层网格化管理中，法定的职责清单不清晰，基层网格员往往承担许多一层一层下达的任务，而无法把更多的精力放在“共治”上。第三，以法制和规范塑造良好公共行为和秩序的法治氛围还未形成，遇事找法、解决问题靠法的社会治理路径还不够畅通。相关治理主体的法治思维能力与依法办事能力还不适应整个社会不断提高的法治要求。

（三）社会治理法制顶层规划不足

党的十八大以来，法治化已经是社会治理发展的必然路径。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出了“加快建立健全社会领域法律制度，完善多层次多领域社会规范，强化道德规范建设，深入推进诚信建设制度化，以良法促进社会建设、保障社会善治”的明确目标和措施。这既是对法律制度体系建设的要求，也是对法治引领社会治理创新的期许。这就需要地方结合治理需求，从发现短板、补足制度空白、推动基层社会治理成效的角度，积极进行创新性探索式立法，以发挥地方立法创新性与具体操作性的作用。但从目前山东省内市级层面的法制计划推进来看，各地普遍没有系统推进社会治理法治化的纲领性文件，也没有相关的立法计划。从已制定的市级地方法规与规章来看，对社会治理的领域、政府的职责要求都较为模糊，缺少市级系统性立法的顶层设计。从基层治理的法制需求来看，市域社会治理相关法规缺位，无法满足现代基层社会治理需求。差异化的治理效果现实地反映出，基层社会治理的内容、标准、具体操作等方面还缺少地方立法的全域设计，地方法制供给一定程度上滞后于基层治理需求。

（四）地方立法重点不突出

社会治理的基本领域范围十分广阔，内容庞杂，现有的一些与社会治理相关的法规、规定十分分散，部分领域立法空白，基层社会治理实践急需市域层面实现立法突破与创新。比如，山东省内各市近两年的立法计划显示，当地的主要制度突破还是围绕法治营商环境建设进行，以民营经济发展的法制保障和营商环境规范的立法为普遍立法意向，产权保护的相关法制建设还未实现新的突破。再以实名登记制度为例，从目前国家的立法来看，《民法典》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》都加强了对个人信息的保护。但是，对于市域内而言，还需要进一步规范城市生活、经济社会发展中的实名登记范围，明确社会治理中哪些情况是必须要进行实名登记的，如何规范实名登记、保护好相关信息，避免信息的泄露。

（五）立法经验总结与创新不足

立法的重要功能之一，就是运用科学、严谨的语言对已有经验进行规则化的总结与概括，以推动实践的发展与完善。但从基层的情况来看，各市域在社会治理实践上有不少先进的成功经验，但这些在实践中探索出的社会治理新举措还停留在经验总结层面，还没有进一步整理、总结、提升，以地方立法的形式明确、稳定下来。市域内的社会治理还没有走上以立法供给保障、以法制推动创新发展的法治道路。

（六）立法内容不够精准

立法内容的精准是制度发挥作用的重要环节。当前存在于地方立法内容上的问题主要有：第一，立法体例过于“大”而“全”。地方性法规作为上位立法的补充与细化，整体上看，仍然存在着法规体例过于注重形式，总则、分则、附则俱全，章、节、款、项都有的现象普遍。第二，与上位法仍有过多不必要的雷同。《立法法》第73条规定“上位法已经明确规定的内容”，地方性法规“一般不作重复性规定”。但在实际的立法中，重复性仍然是地方立法的普遍性问题。第三，地方立法内容原则性、粗放性规定过多，立法内容的特色化、具体化、针对性仍有待提高。第四，立法内容的逻辑严谨性有待提升。以物业管理立法为例，《物业管理条例》规定的是业主“选聘物业服务企业”提供服务，《山东省物业管理条例》规定的是“业主通过自治管理，选聘物业服务企业或者其他管理人”提供服务。某地《物业管理条例》规定的是“业主通过自行管理或者委托物业服务人”服务。显然，三级立法对于物业管理的范围、物业管理的服务主体有着不同的立法逻辑。

三、市域社会治理地方法制体系的构建路径

市域社会治理法治化的基础在于有法治的共识性规则，有效的地方法制体系可以为市域社会治理提供一系列共识性治理规则。通过构建以省市两级地方立法为基础省域内的市域社会治理地方法制体系，明确社会治理的基本原则与实现目标，确定多元治理主体之间的权利义务关系和相应的法律责任，营造出和谐共治的治理环境。

（一）省级统筹：制定省级社会治理综合性法规作为省域基本法

从社会治理法制的总体规划设计来看，应建立省级社会治理综合性地方法规，作为社会治理地方法制体系的基本法。从立法的体系框架来看，需要确定具体的立法构架。从立法的内容上看，省级立法在对社会治理的领域、原则、制度、责任等作出总则性和原则性规定的基础上，规范明确省级立法内容，以科学的制度推进市域社会治理创新。

1.确定社会治理的基本内容

从中国社会治理的实践及《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》的内容来看，社会治理的内容主要有：政治社会稳定、公共服务、环境保护、安全生产、社会治安、突发事件应急、公民权利、社会保障、社会公平维护、基层自治、社区治理、社会组织发展等方面的内容。从基层治理实际情况来看，省级地方立法可以采用列举与概括相结合的方式，以明确地方社会治理的范围。通过明确社会治理范围，可以将市域社会治理格局放大、方向明确、目标拓宽，谋求的公共利益和群众利益最大化，促进全社会共同参与社会治理改革创新，推动基层治理现代化。

2.建构多元主体协同治理的社会治理主体制度

中国特色的社会治理的基本特点是多元主体的协同共治，通过法治的方式明确多元社会治理主体的角色定位、权责关系是社会治理体系有效运行的基础。以省级立法来确定这种总体性的主体制度安排，有助于实现省域内的主体关系之间的公平，为省域内跨地域的便捷公共服务创造良好的法治环境。在具体制度上，要厘清政府与社会的相互关系，在法治的框架内明确政府职责，规划各治理主体的法律地位、职责权限、运行机制、基本法律责任等，培育社会参与能力及自治水平，提高社会治理的法治化水平。

3.建立公众参与社会治理的制度保障

社会治理就是要实现“政府治理同社会调节、居民自治良性互动”。公众的参与是这三元主体实现互动的基础之一。因此，为公众参与提供必要的法制保障是推动市域社会治理的重要方式。要以省级地方性法规将公众参与的事项范围、参与程序、参与结果等固定下来，依法保护公众的参与权，公平有效地推进全省公众参与社会治理。

4.规范市域社会治理的基本程序

程序法治是现代法治的核心内容之一，也是基层社会治理实践需要重视的内容。法治化的程序，可以通过法定的方式、步骤、手段等实现法律法规所保障的权利与权力。“在公正的法律程序中，不同的主张或异议可以得到充分表达，各种利益要求能够得到和平解决，这就极大地减少了对立法结果事后怀疑和对抗的危险。”[4]基层社会治理同样如此。通过省级立法设定社会治理的基本共治程序制度，特别是建构公众参与的基本程序，畅通矛盾议题解决的法治路径，允许双方在法定程序内讨论、争议、协商和做出最优的决定。这样对市域社会治理来说，以上位法的方式建构基本的程序制度，为权力运行提供自我约束的方式；对公民而言，有效的权利保障程序，便于公民以更广泛的方式参与到社会共治中，提高共享的质量。

5.规范省内区域性社会治理框架

在山东“一群两心三圈”的区域发展格局中，共同发展是一个显著的特点。那么创造“三圈”内以及“三圈”之间城市公共服务与社会治理领域协同联动、合作交流，不断提升城市社会治理能力和水平，必然需要以立法来提供保障。因此，要由省级立法来构建基本的法治框架体系，确定立法的指导原则、基本制度、协调机制等，依法统筹产权保障、社会公共服务等社会治理的重点领域，建立各城市法律互认、共享的原则与机制，在省域范围内建立基本公共服务均等化机制、公共资源交流共享机制、公共事务协调组织机制、公共服务供给多元主体参与机制、社会治安综合治理联动机制等等，为市域社会治理的发展搭起区域合作的制度平台。

（二）设区的市创新突破：有重点地推进社会治理领域立法

在现有法制体系内，通过地方法规或规章的立法方式，不断创新与完善地方立法，以法治方式保障社会治理的创新与良性发展。

1.做好立法谋划：整体规划市域社会治理的市级立法体系

一是统筹市域立法，加快地方立法节奏。地方立法应依据市域社会治理规划，着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题，统筹地方立法规划，分层次把握好地方法规与规章的立法节奏。同时，发挥政府熟悉情况、管理专业等绝对优势，加快制定市域社会治理措施，与地方法规配合打好地方立法组合拳。

二是精准地方立法选题，加大地方立法制度供给强度。深入研究全市社会治理领域决策部署，推动立法决策与改革决策精准衔接，积极推动地方立法向社会治理重点领域延伸。聚焦市域社会治理中的痛点、难点、堵点，严格立法选题，组织立项论证，特别是针对当前基层治理急需的网格化建设、社区治理等，突出地方标准化要求，加快制定法规规章，以法治规范保障基层社会治理。

2.突出重点立法：坚持创新性立法与经验立法相结合

“实现创新社会治理的灵魂与核心在于实现社会治理法治化，法治作为社会控制的规范手段，是创新社会治理的内生变量。”[5]地方立法的创新性特点是架构市域社会治理规则的基本要旨，将实践中已经成熟的经验在法治的逻辑中凝练提升，形成法治化的运行模式，是推动社会治理创新的有效法治途径。

一是以立法提升现有治理经验。从我国立法的实践来看，以立法把实践经验上升为法制规章，是推动实践发展的有效路径。从目前的基层治理实践来看，网格化建设、社区建设是各地域普遍都有先进经验的社会治理领域，市域应在立法调研的基础上，尽快出台相关法规，为基层治理提供科学的良法保障。各地还可以针对本地特色化创新领域，加快市域立法，为省域内其他城市提供法治化经验，以提升全省社会治理的质量与速度。

二是健全与人民群众根本利益相关重点领域的立法。要加大立法研究，以改善和保障民生为重点，通过立法来解决公共服务不到位、不全面、不均衡等问题。同时要充分考虑“经济圈”内城市之间发展的需要，立法时留下制度衔接空间，以立法促进“圈内”基本公共服务的均等化和全覆盖，为区域内社会治理创新发展创设法制条件，奠定法制基础。

三是创新完善社会组织培育与管理的地方立法。社会组织是社会治理的重要参与主体，社会治理的创新离不开社会组织的有效参与和健康发展。因此，地方政府应通过系统、完善的地方立法为社会组织的发展提供持续的制度保障，构建起政府与社会组织之间合作共治的制度体系。一方面通过地方立法不断拓宽社会组织培育路径，引领社会组织参与公益创投和承接政府购买服务，为社会组织的生存和发展预留足够的制度空间；另一方面，探索将一部分政府职能合理让渡或委托社会组织承担，通过制度规定引导社会组织广泛参与社区服务、养老服务、救灾救助、困难帮扶等社会治理领域，全方位提升社会组织参与社会治理能力。

四是提升公共安全领域立法质量，确保社会公共安全和稳定。设区的市应通过不断加大公共安全领域的立法力度，确保食品、药品、交通等公共领域安全，提升对突发事件和灾害的应急反应能力。尤其是在社会治安综合治理领域，借助数据综合治理平台，结合当前的“雪亮工程”“社会综治中心”建设，设置一套完整、系统、科学的监测指标，从地方立法上完善公共服务、社会福利、纠纷调解、矛盾处理、打防结合的社会治安综合治理机制，有效应对各种矛盾和突发问题，保障人民群众生命和财产安全，维护社会和谐稳定。

五是加强自治立法，推动地方立法自治制度规范体系建设。地方立法应加强社会自治立法，健全社会治理主体广泛参与的地方法制。完善城乡居民自治制度规范，以地方立法推动《居民（村民）公约》《议事规则》《管理规约》等制度形成，提高村规民约等自治性制度的质量与实效。健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型村居社区治理体系，不断完善外来流动人口参与基层群众自治的制度建设。适应互联网时代发展需要，完善网络交易、平台交易等网络交易领域的制度，加强网络社会的地方立法治理，维护网络安全，推动网络社会自治规范体系建设。

3.提高立法质量：坚持精细化与操作性相结合

市域社会治理立法必须以高质量立法为标准，以法规条文构建协调顺畅的共治体系与监管机制，提高立法的精准性与可操作性。

一是科学设计立法方案，增强地方立法内容的实效性。地方应当设计好立法的框架与内容，切“准”特色，找准立法需求，明确立法要解决的社会治理问题；严密立法逻辑，做到法规自身逻辑结构的自洽；科学合理设计核心制度，合理合法构建实施条件、治理手段、权责条件等；切“实”措施，力求每一条都可行有效。

二是依法优化手段，扩大地方立法制度的供给宽度。随着经济社会的发展，行政管理方式也在不断科学化。新修订的《行政处罚法》在资格罚中增加了“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等处罚，同时规定“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚”，等等内容。地方立法应在法律赋权的范围内积极运用法律手段保障地方社会治理。比如，这些资格罚的规定可以与地方信用体系建设相联系，运用地方立法积极稳妥地推动信用的适用范围、覆盖主体以及信用的规范使用，实现市域内信用体系与制度建设的创新。

三是精准内容表述，提高地方立法的治理针对性。精准的内容表述是高质量立法的基本要件，地方立法的用语必须精炼准确，才能正确表达上位法规以及自身法规的精神与内容。首先，地方立法在法规条文的表述上应明确具体、科学规范，避免用语的模糊与理解上的歧义；其次，法规的字词要精炼，所用字词准确、规范、周延、恰当，避免偏差，引发争议与纠纷。第三，坚持逻辑严谨，地方立法应注重上下位法之间以及本身的立法内容的逻辑一致。

四是依法构建安全的智慧化信息平台，强化科技支撑。要充分利用大数据、人工智能、云计算、区块链等互联网和信息化手段，最大限度整合资源、集合要素、集中力量，实现社会的精细化治理。要依据《民法典》《网络安全法》等法律法规，结合地域治理特点，构建精准的信息安全制度与数据安全使用制度，规范社会治理智慧平台建设，构建覆盖全市、便捷高效、均等普惠的信息互联、数据共享、高效运转、集成共用的现代化社会治理智能化系统和公共法律服务网络，有效维护国家、社会、公民、法人安全。