传统闲置宅基地退出困境下的产权再造与政策因应

张富利 程书一

（1.广西师范大学法学院 广西 桂林 邮编：541006；2.福建农林大学公共管理与法学院 福建 福州 邮编：350002）

一、引 言

城镇化的快速推进下，2022 年城镇人口比重已达到63.89%，截至2022 年，我国仍然有近半数人口居住在农村，农村地区占全国土地总面积的非常高。可见，中国最广大的地区仍然是农村。农村是国家治理进程中的不可失却之地，在国家现代化与政治现代化建设进程中意义重大[1]。农村土地与城镇土地面积比呈48：1，属于严重失衡，同时，《中国农村经济形势分析与预测 (2018—2019)》指出目前我国宅基地闲置率平均高达10.7%,个别村庄达到30%以上。可见，农村土地中的闲置土地的整治盘活已成为当下国家推进城镇化和乡村振兴发展的重点问题[2]。

从政策和制度的演进角度看，2018 年中央一号文件就已提出加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。文件指出，扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，进一步完善设施农用地政策[3]。2019 年修改的《土地管理法》规定，禁止农户出卖、出租和赠与住宅后,再申请住宅用地，允许进城落户的农民依法自愿有偿退出农村宅基地,鼓励村集体经济组织盘活利用闲置宅基地及其住房。2023 年中央一号文件继续强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”，继续完善农村闲置宅基地和闲置农房政策，积极盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求，出台乡村振兴用地政策指南。

从1949 起，中国农村宅基地经历了从农民私人土地所有制到劳动群众集体所有制，宅基地归生产队所有，农房归农户所有，宅基地不准出租和买卖；再到按村集体成员权分配，确立一户一宅、面积法定等原则，禁止宅基地交易，尤其是严禁城市资本下乡购房置地；再到如今明确宅基地用益物权，探索宅基地三权分置，试图激活宅基地财产属性，同时探索盘活利用闲置农宅农房模式方法，以有效增加农民财产性收入、缩小城乡居民收入差距。中华人民共和国成立以来，国家持续出台了《土地改革法》《土地管理法》等，国务院也不断进行相关的策略调试，甚至是作为最高法宪法的多次修改都围绕农村土地制度。可以说，国家一直在探索一条契合中国境况和发展特色的农村土地制度道路，但始终未竟全功。城镇化进程中，由于城市、城市群自带的虹吸效应，农村人口大量涌向城镇，荒废闲置的广袤农村土地成为土地治理的焦点和难题。其中又以经济欠发达或偏远农村地区的问题最为棘手，这些区域因自然资源缺乏、人口负担大、农业在产业结构中比重高、资本与资源较为缺乏、城镇化滞后及剩余劳动力多而被称为传统农区[4]。传统农区在我国覆盖面大，城乡二元社会结构突出，宅基地财产性价值弱，市场价值不彰，是整个中国农村社会经济发展的缩影，其宅基地闲置问题突出，且具有巨大的治理潜力，成为突破困局的现实选择。本文拟从法社会学角度，采用多学科的研究方法，对传统农区闲置宅基地退出困境的问题进行探讨。从研究范畴上来看，本文研究领域属于社科法学范畴，不囿于具体制度条文、语词，与司法实务不存在交集，排除了法教义学及法律条文的规范分析。

二、闲置宅基地退出的试点案例

发达地区农村闲置宅基地的制度改革及治理经验，为传统农区宅基地退出问题提供了重要的实践样本。目前国内实践较好的宅基地退出情况，主要有以下几种。

（一）晋江模式

福建晋江自改革开放以来一直强势的民营经济著名，是福建省的经济第一强县。2015 年被选为“三块地”改革试点的晋江迅速探索出“货币补偿、资产置换、借地退出和指标置换”四种退出模式，走出一条具有自身特色的闲置宅基地的治理之路。即在村集体和政府的主导之下，除“借地退出”是由农户自愿无偿贡献自家荒废的宅基地用于村庄公共基础建设，其他退出方法都是自愿有偿退出的原则之下，对退出的农户予以住房、货币的补偿。自改革试点工作以来，晋江坚持民主决策原则，由政府、村社、律师、专家协同对退出的补偿标准、成员权等进行认定。至2019 年，晋江市累计腾退宅基地6345 亩，盘活闲置宅基地和农房 15 343 宗，大力改善了人居环境，提高了土地的有效利用率和促进了城镇化的进程[5]。晋江能够取得优异的改革成效不得不归功于其雄厚的经济实力，改革过程中的经济需求主要来自华侨、政府的投资和村民的自筹款[6]。

（二）平罗经验

宁夏平罗县在执行农村土地经营管理制度改革试验的任务时经过多年的探索，走出了一条“土地多元有偿回收”的模式。《平罗县2018 年度农村改革工作报告》指出：平罗县仅一年就退出闲置宅基地54 宗，腾退建设用地指标112.9 亩，累计清理腾退闲置建设用地 790 宗1300 亩。多年来平罗县发布了一系列农村土地改革的相关政策文件，对农村宅基地有偿退出的专项资金、价值评估、村集体收储程序等相关事宜进行了明确的规定。在村民自愿的前提之下对村民的退出申请进行讨论审查，并对退出宅基地的村民的后续生活保障规定了几项硬性条件：一是申请退出的农户须在城镇购买了商品房，且有一份稳定的非农工作收入可以满足在城市的生活；二是退地的老年农户必须在工作单位或者自行缴纳职工养老保险或政府推行的相应保障性的失地农民养老保险；三是对完全放弃村集体成员权的，政府对其在城镇落户、就业创业、住房保障、医疗养老等都给予了便利[7]。对于无法迁居城镇的老年人，以养老服务作为其退出宅基地的补偿，变相实现宅基地对农民的生活保障作用。

（三）余江样板

作为“三块地”试点改革的县(市、区) 之一的余江，以农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化为目标打造出了“一改促六化”的“余江样板”。[8]截至2022 年底，根据余江区农村宅基地制度改革试点工作领导小组办公室统计，余江共计退出占农村宅基地宗数37.1%，面积17.6%的闲置宅基地；为村庄规划建设了交通道路、水利设施、文化广场等公共设施上万计[9]。余江县陆续出台了多项的宅基地管理制度、运行办法、操作实施办法，在严格遵守“一户一宅”的标准面积的前提下形成具有余江特色的宅基地退出模式。针对不同类别的宅基地采取无偿和有偿的方式，对于超标准的不符合规划的“一户多宅”、违规建筑、倒塌的闲置农房等实行无偿退出或者根据村集体决定进行一定补偿并收归村集体进行统一规划公共设施。而对于符合规定的“一户多宅”则鼓励其有偿退出或在村内有偿流转，抑或由其对超标准面积缴纳一定的使用费并继续使用。对于自愿退出超标面积或全部宅基地的，可以享受进城落户在医疗保险、住房、子女入学、就业创业等方面的政府的相关优惠。

（四）义乌智慧

浙江义乌市在“三块地”试点改革中，创新性地提出了“一意见（《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》）、七办法（七项具体配套制度）、九细则（九项操作层面的实施细则）”的“1+7+9”的改革制度体系，涵盖了宅基地的取得、退出、市场流转等七方面的规范，而被誉为“义乌智慧”。[10]

至2018 年1 月，义乌市累计退出农村宅基地与建筑占地面积27.66 万平方米。义乌市高效执行了中央对村庄建设进行合理规划的指示，对全市的零落分散、人口数量少的村庄进行集中重新规划，建立城乡新社区以减少农民对宅基地的浪费，提高土地的有效利用率。再者参考重庆地票制度，在此基础上做出升级，创新运用城乡建设用地增减挂钩制度。将自愿退出宅基地农民的原有宅基地以及村集体所有的建设用地复垦为耕地等农用地转化为城镇建设用地指标，以“集地券”的财产形式发放给农民和村集体，并在市政府的宏观管理下进入市场交易或作为贷款融资的抵押物。这更好地发挥了一直以来所探索的宅基地财产性权益，提高了土地的增减挂钩效能。

此外，还有四川泸县采取的城乡土地增减挂钩模式，将农村闲置宅基地退出的节余指标在全省范围内流转；湖南湘潭市提出了自愿有偿退出闲置的和充分利用存量的宅基地的“循环经济”模式；湖北宜城市则提出了六种与村庄建设、产业发展相结合的宅基地退出模式[11]；重庆巴南区尝试农户将基于成员权所得到的集体收益分配权、宅基地使用权和土地、林地承包经营权有偿退出的模式；治理主体上创新性较强的模式主要是江西余江的宗族理事会治理和湖北宜城的村委会治理，有效地实现了集体化治理目标。

三、闲置宅基地退出的实践困境

虽然各地都在努力探索对土地制度的改革，也取得了一定的实践成果，但是随着改革进入深水区，一些潜在问题逐渐显露。国务院在“三地”改革试点情况的总结报告中指出，从内容上看，各地的实践探索还缺乏对国家、集体、个人三个层面之间收益的平衡考虑[12]。从已有的改革现状，对比传统农区和经济较为发达的改革地区存在着如下一些问题。

（一）祖业权观念的长期影响

从上文四个样本改革试点的经验对比而言，传统农区农户的思想工作是改革面临的第一道挑战，农村闲置宅基地的退出意愿决定着改革是否具有可行性。社会学上已有较多学者探讨了农户不愿退出闲置宅基地的原因，从中国传统的乡村社会属性进行了分析，认为主要原因在于传统文化观念中乡土情结、落叶归根、祖业传承、归属需求的家意识和把农村的房子作为地位象征的以房屋规模、传宗接代、子代婚事、尊严需求等的面子观等一系列非正式制度的影响[13]。然而法学上对此的分析却是寥寥无几，当下的法学研究未能对农村宅基地背后的社会问题进行阐述。从乡土社会到城镇化的巨变，农村土地问题已成为三农问题的焦点。长期以来，我们都以西方的产权理论，欲图对农村宅基地进行法律制度上的规定，将中国土地进行物权化，然而一味追求西方的制度规定却忽视了我国几千年来的非正式规范的重要性和农村土地产权的复杂性。渊源于“祖业观”而建构的“家业产权规则”体现的正是宗族子孙对土地等祖业财产独占欲共享的“祖业观”，构成了传统社会运行、发展的基础。“祖业权”更多体现出宗族承继、文化传承的意涵，以身份认同为主要价值基础的这一束权利无法与一个开放的现代社会相匹配,最终导致了尖锐冲突[14]。从权利角度上看，作为家业产权中的土地产权要从社会、文化、习惯上进行梳理方能理解祖业权观念对农民不愿退出宅基地的缘由。传统中国社会在小农经济下即对土地赋予了高度象征意义，不再是冰冷的物质财产而是具有高度的人格化意义。“祖业”顾名思义是来由祖宗创造并且世代流传下来的家业，每一代人对其都是在有限生命时间里的使用者，仅拥有使用权而已，并不具有完全产权，因为其权利主体包括家族中已经逝去的先人、暂时掌握着对家业的有限处置权的“我”和尚未出生的子孙后代，这样一个在时间上无限延伸的代际族系[15]。因此，农户一般不敢轻易变卖家业，尤其是土地，那将受到先人的谴责和旁人的议论，也是对后代财产的透支，这叫“吃掉前人的，也是吃掉后人的”。因此，在祖业观下，作为家业的拥有者对祖业的处置权限是限制的。

（二）市场化手段的不完全适用

区别于以晋江、义乌为例的以非农业收入为主要经济来源的经济强盛地区，余江、平罗传统农区因地理位置区别城镇化水平相对较高的交通发达有着开发潜力的城市边缘农村，在改革中常遇到村集体经济乏力，缺少闲置房地收储的资金。以传统农区的主体地位来审视当下的农村闲置宅基地退出模式存在着退出补偿资金不足的问题，传统农区大多数农村不具备治理宅基地的经济基础[16]，宅基地改革专项财政又资金有限，一些地方宅基地治理甚至因政府投入财政资金较大而成为包袱。因此基层政府必须将有限的改革资金有序运转起来。这也引发出另一个问题——由村集体回收的闲置宅基地如何参与市场变现，以维持更大范围的改革实践。21 世纪初，国家为平衡耕地保护与发展建设，2008 年6月国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，首次提出增减挂钩政策。2014 年国土资源部又在此基础上提出，通过“城乡建设用地增减挂钩节余指标 ”应对城乡之间、工农之间资源资金双向流动和农民宅基地及房屋的财产置换关系。然而传统农区由于区位偏僻和资源匮乏，受到交易平台和交易范围的现实约束，又缺乏相应的政策支持，难以适用城乡建设用地增减挂钩；无法得到预期收益，对闲置宅基地进行恢复的费用也难以从退出主体中收取。如此高成本的投入换来的却是村集体和当地政府部门的低收益，导致村干部缺乏推动农村宅基地流转的动力[17]。由于缺乏足够的退出补偿资金,具备退出条件的农民也不愿退出。因此,传统农区闲置宅基地退出工作出现中断是常态[18]。其次，自然资源劣势及市场化运作能力不足，导致无法以出租、抵押等财产化的手段盘活利用闲置宅基地，也无法提升农民收益，促进农村非农产业发展的进路便难以起效。

（三）宅基地权属四至不清，权属不明

倘若从保护农民财产权利的层面出发对农村宅基地进行财产化改革则必须存在于宅基地确权的基础之上。晋江、平罗、余江和义乌在改革的第一阶段都是围绕宅基地确权展开工作。研究制定农村宅基地和集体经济组织成员的资格权、户的界定等认定操作细则对土地进行确权登记颁证。农村宅基地所有权制度在经历了多次变化——从“五四宪法”规定了农民私有制，到1962 年《农村人民公社工作条例修正草案》规定的宅基地归生产队所有，再到“八二宪法”明确规定我国土地由国家和集体所有演变；农村土地管理制度也历经了审批主体、审批条件和建设标准的多次变更。由于农村宅基地的居住保障属性，让其财产价值难以显现，农民对宅基地申请登记缺乏主动性。余江、平罗这种传统农区的农村的土地情况更加复杂，地域广阔使得基层政府对宅基地审批登记和农房建设管理工作存在严重不足，出现了大量违法建筑，进一步放大了农村宅基地退出难题。

此外，由于新一代人的分户择址另建新房而后又继承了老一辈的老房子，客观上违反了“一户一宅”规定；而大量老宅由于原权利人过世，历史久远导致很多确权材料缺失，没有明确的界址点坐标，导致更加复杂的权属纠纷[19]。北京市房山区人民法院司法数据显示 ，2022 年审结宅基地权属争议类案件 200 余件[20]，而这仅是法院受理的数量，对于大量由基层政府、人民调解室，村两委解决的宅基地纠纷更是数不胜数。2021 年福建莆田甚至因为宅基地建设纠纷发生了2 死3 伤的恶劣刑事案件[21]。

（四）退出后的配套机制不完善

基于传统乡村文化的影响，大部分村民退出闲置宅基地是想进入城市脱离农民身份，但昂贵的商品房让即使在城市有稳定工作的进城农民也难以承受，而价格低廉的小产权房却面临着无法办理产权证书，一旦出现争议钱房两空的风险。为进城农民保留宅基地，是“八二宪法”的智慧。“八二宪法”明确了农村土地集体所有权的价值在于使其承担了社会保障的兜底功能，在进城农民谋生不利之时至少能够返乡耕种，不至于落到无立锥之地的境况[22]。不过，虽然各地都在积极推进闲置宅基地改革，对愿意退出宅基地的农户给予了相应补偿并承诺在其购买商品房或者迁居到镇（村）集中居住区时给予优惠政策，但实施效果并未完全达到预期，大部分村民认为政府、村集体的补偿没有达到预期，且居住环境的改变对其生活方式造成了严重影响。即使如晋江、义乌这类经济较为发达地区，虽然为宅基地退宅农户提供了多种补偿选择，但离开世代定居地带来的生活不适感、失去长期依附和劳作的环境可能带来的净福利损失、城镇高成本生活带来的幸福感和获得感的下降等等，都不是经济补偿所能弥补。发达地区尚且如此，这种情况在余江、平罗等传统农区更是有过之而无不及。退出宅基地的农民进入城镇后，若想融入其中，往往还需要付出一定的时间、金钱成本，所在地区的教育、医疗等公共服务若未能完备也会给农民的市民化进程造成障碍。该问题的彻底解决，有赖于一系列前置性、基础性难题的破解——城乡二元机制带来的公共服务布局不平衡问题、农村社会保障体系薄弱问题以及城乡不同的经济水平、就业机会、创业环境等。传统农区退宅农户的长远生计保障问题，将是宅基地制度改革不可忽略的关键点之一。

（五）退出实践的制度供给不足

目前，我国现行法律中对农村宅基地进行规范的主要是《宪法》《民法典》《土地管理法》，这些法律中仅是对土地所有权、用益物权和宅基地的取得等方面做出了模糊的规定。作为一个国土面积位居世界第三、农村土地面积占全国总量的94.7%的国家，土地问题处理却缺乏清晰、明确的可操作性规定。制度的缺失必然导致实践的背离。宅基地退出制度规定的缺失，导致农村宅基地退出没有正式的法律制度可依[23]。对于宅基地使用权退出的规定主要出现于近年各试点出台和实施的地方文件中，如余江区的《宅基地有偿使用、流转、退出暂行办法》、晋江的《晋江市土地征收管理暂行规定》、浙江义乌的“一意见+七办法+九细则”、平罗执行的《宁夏回族自治区土地管理条例》等。一些地方尤其是县级、乡镇级别的规定较为具体，较为详细列明了财产补偿以及房屋补偿的条件和方式、补偿资金来源、退出流程等，但实践中，很多地方文件只是原则性地鼓励农户自愿有偿退出宅基地，在补偿标准上缺乏具体规定，造成一村一价的尴尬局面。对于退出主体的界定也不统一，有的将退出主体界定为“常年在外生活并且购买了城市商品房的农民”，有的将之界定为“拥有两处以上宅基地的农民”等。

总之，对宅基地退出问题的规定主要散见于一些效力等级较低的地方性文件中。这些文件从各自地区特点出发，由各地政府根据当地情况具体制定因地制宜，虽有利于改革成效的立竿见影却不利于国家对宅基地改革的宏观调控。此外，从救济方式来看，因宅基地改革引发的诉讼也缺乏相应的法律法规解决依据，常常由行政手段处理，很多地方政府出于“矛盾化解在基层”的理念，最后又交由村集体解决，但村集体往往就是宅基地诉讼中的被告，原告起诉被告最后变成被告主导来解决，这看似戏剧化的循环恰恰是法律在宅基地纠纷中被弱化的结果。

四、传统农区闲置宅基地退出的产权再造

（一）淡化传统家业产权思想观念

产权再造治理模式是基于农户对闲置宅基地的退出并为将土地顺利进入市场而提出。农村的祖业观念严重影响着农民的退出意愿，尤其是在传统文化观念深厚的传统农区，退出行为受到农户的自身认知水平、传统习俗和周围人的行为影响。祖业观念的根源是小农经济下农户的土地依赖性、风险规避意识、产权私有化意识和农村熟人社会下的代际伦理规范、祖业的非财产化等思想观念。

消除祖业观念对宅基地退出的影响，首先在物质上要完善对退宅农户的配套保障。传统农区经济水平落后，土地拥有量是一个家族能够世代绵延的物质保证，越多地产越证明其财力雄厚，香火能够延续得更长久[24]；同时农村地产也是农户对未来风险的预防意识，是其未来能够退回农村的储备资源。所以在鼓励农户自愿退出闲置宅基地时，首要之务在物质上对农户的后续生活制定相应保障的制度以消除农户对日后生活的顾虑。

其次，精神意识上要加大对农村宅基地法律法规的知识普及，纠正农户产权认知偏差，特别是宗族型农村，普遍存在着土地是自己祖上在土改时分得的合法土地，宅基地的产权意识浓厚[25]。同时，要完善公共服务设施，重建社区归属感。农村熟人社会是基于地缘下长期共同生活所形成的关系网，村落社区对长期生活其中的民众具有心灵归属的文化意义和人际交往间的社会意义。强烈的社区归属感能够提升农户投入村庄公共建设的积极性，提高退出家庭闲置宅基地的意愿。如果新规划的集中居住区具有较高的社区归属感和居住幸福指数，必会吸引着更多农户退出闲置宅基地，服从村集体的统一规划。

最后，要合理发挥农村公共规范、村规民约、民间法的作用。关于村落移风易俗的有效治理，除了物质利益诱导和法律规范的普及，还需要从自治规范指导的各维度和路向找回村民主体性。具体实践中，从村庄场域中移风易俗的治理技术看,推进村规民约等自治规范目的在于使村民“遵规守矩”，实现内生性自治规范引导与群众性自治组织督导圆融结合的柔性治理[26]。传统农区的村落尤其是宗族型农村，农户的行为在村域内会受到身旁人的行为的影响，具有强烈的从众心理；农村的公共规范也会不断规制着他人的行为，影响着其做出符合集体利益的行为，履行应尽的社会责任和义务。

总之，面对祖业权观念带来的对宅基地改革的阻碍，既要提升民众法治意识、引导农户对家业产权的正确认识、转变农户传统思想文化观念，又要拓宽对闲置宅基地自愿有偿退出的政策宣传渠道[27]，告知宅基地改革中的农民利益保障举措。同时，以市场经济的利益导向突破传统祖业观念的代际伦理禁锢，鼓励将荒废的闲置宅基地变现以改善当下的生活水平[28]。此外，还要坚持“三治合一”的农村社区管理制度，提升公共服务水平，吸引农户积极参与公共事务的实施和决策，增强农户的社区归属感，重塑农民的社区认同。

（二）提升市场及政府的主导作用

产权再造治理模式，是为解决农村宅基地利用率低下导致大量宅基地闲置问题，在宅基地三权分置政策下由市场机制盘活农村宅基地资格权和使用权的产权再造策略。纵观各试点的探索，大体有两种形式: 一、宅基地和房屋使用权的流转；二、宅基地资格权和房屋所有权的集体内或跨集体的转让[29]。但这些举措在一些地区的实施效果并不理想。以湖北宜城为例，调研发现，传统农区由于区位偏僻、经济基础和社会基础较为薄弱导致市场不能完全发挥出作用，无法达到政策设计初衷，大多数村庄的闲置宅基地资源并没有因增减挂钩、三权分置政策而被盘活。因此，必须充分认识到产权再造型治理模式中的市场主导作用，从市场供给与市场需求两方面入手推动产权再造治理模式。

综合传统农区与非传统农区的特点，吸取现有宅基地改革中的实践经验，针对传统村落分布零散、市场机会稀薄的问题，首先要从自身入手，即从供给侧改革角度出发，合理规划村庄居住格局、优化乡村空间结构、重塑村容村貌,整治人居环境和完善村庄基础设施和公共服务以提升自身在市场中的优势。

其次，传统农区有别于沿海地区农村，沿海地区尤其东南沿海农村拥有成熟市场优势和雄厚村集体财政能力，可以通过市场方式实现宅基地资源的集约利用，而传统农区的市场化水平较低、村集体财政能力相当薄弱，单纯依靠村集体自身无法实现对土地资源最优配置，村民也无法得到预期的改革利益，势必会阻碍宅基地退出改革的进一步深化[30]。因此需要发挥政府在土地改革中的主导作用，在资金需求、村庄规划、公共设施建设等方面给予政策支持，做出统筹安排。

同时，政府要做好退宅农户共同参与的协调工作，形成多方合力。农区问题的复杂性和重要性依赖任何一方单兵突进都将步履维艰，除了政府、社会的主动介入，农民的积极参与和配合是提高乡村经济、社会、生态效益的关键要素。此外，传统农区的市场需求量较少，政府需加强外资引入，对外来企业予以政策福利让其带来的经济效益造福当地农户，同时也要根据当地的自然地理因素大力发展本土优势产业，提升土地价值。

最后，应尽快建立官方的农村宅基地退出交易机制，打通宅基地退出制度实践的最后一公里。2019 年《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中规定，严格限制了农村宅基地拥有主体的成员资格，严禁城镇居民到农村购买宅基地建设别墅大院和私人会馆等[31]。这一文件严格限制了农村宅基地的流转主体和范围，客观上封闭了城镇资金和人才的流入，致使资源欠缺的农村发展受限。因此，要进一步盘活农村闲置宅基地的利用，必须在合理范围内用活现行法律和国家政策对宅基地的“封闭性”管理，成立农村宅基地交易中心，扩大流转范围，提高农村宅基地资源在市场中的流动性，清晰认识到宅基地改革的内在驱动力——通过“回收”与再利用增加土地的财产收益。与此同时，也要认识到国家层面对产权再造治理模式制定相应制度保障的重要性。

（三）确立和完善宅基地的用益物权

立法是法治的龙头环节。现有的宅基地法律法规和政府规章存在不完善不明确的地方，且一些具体的权利行使规范多出现在级别较低的地方性法律文件中，导致各地的退宅实践做法不一，规定不明，对农民土地权益的保障也存在极大的不确定性[32]。因此，在产权再造的治理模式下，建构一项科学、公平、合理、以保障农民土地权利为核心的宅基地退出法律制度，将宅基地退出纳入法治轨道，是首要任务之一。

目前，我国宅基地法律规定较为模糊，《宪法》中规定了农村土地由村集体享有，但是在对宅基地做出处分时往往受到政府部门的干预。为此，立法上必须确立宅基地交易的民事法律关系，明确农民和集体之间的民事法律关系和权利主体地位，按照私法属性规范农民集体和农民个体之间关于宅基地的法律关系，以进一步保护农民的合法权益和增加其经济收益。

1.保障宅基地使用权是完整的用益物权

2007 年实施的《物权法》规定，农村宅基地具有独立的用益物权，农户依法应享有占有、使用、收益的权利。2019 年以来的中央一号文件和中央农村工作领导小组办公室和农业农村部的一系列文件亦都在强调通过宅基地使用权的灵活流转以加强农民财产性收入。目前试点地区尝试了有条件地允许宅基地使用权抵押融资，通过集体经济组织担保、多户联保等形式，探索收益权多种实现形式。对此，《民法典·物权编》应建构统一的农地权利体系，确认并完善宅基地完整的用益物权权能，赋予宅基地使用权的转让、入股、退出及抵押权能。

2.扩大并规范宅基地使用权的规模经营

保障并实现土地财产权是保护农民权益增加农民收益的重要途径[33]。自2013 年起，中央就出台各项文件要求严格保障农民的宅基地使用权、土地承包经营权等土地权利，努力探索对农民土地权利的利用，提升农民收入。从多年的试点探索可知，要盘活农村闲置宅基地的经济效益，必须参照从土地承包经营权衍生出的土地经营权的权利再造方式，从宅基地使用权上分化出宅基地经营权，在所有权仍由集体所有的前提下，由村集体对闲置宅基地统一管理进行规模性经营或者引入社会第三方主体，利用社会资本推进乡村发展。四川泸县的共建共享模式即是如此，在农民户有所居的同时，引进社会资本解决农户退出宅基地所需资金的难题[34]。至于农户对其房屋的所有权，则可在与村集体的退出协议中具体协商，至于具体方式，是根据物权法的规定，坚持房地一体，在村集体对其进行补偿后彻底退出对原有宅基地的使用权；还是协议将宅基地有期限的交由村集体进行规模性经营；甚至村集体对退出的宅基地是否有权改变土地性质，都可在农户与村集体的合同中依法约定。

（四）规定公平的多元化补偿标准

补偿是宅基地退出中的核心要素，亦是确保产权再造模式得以实现的关键，但各地在探索闲置宅基地的退出改革时对退宅农户的补偿并没有统一的、硬性的补偿标准，况且，退出宅基地所在的传统农区地方政府财政大都较为困难，对退宅农户的补偿往往难以到位，个别地区还出现为了发展以损害农民利益为代价的情况。对此，需要在补偿方式、补偿标准、补偿监管等方面做出明确、细化的规定，保障农户得到合理的宅基地退出补偿金，在制度细则上保障宅基地改革顺利开展。补偿金额的不确定性——异地异价、异时异价，是农民退出宅基地意愿的决定性因素，在尊重退宅农民意愿的前提下，应做出如下应对。

1.确保补偿方式多元化

确立多种方式并存的补偿方式，最大限度尊重保障农民的受补偿权益，让退宅农户可以根据自身需求自由选择。如晋江试点，既有货币补偿又有住房置换，农户可以任意选择，如此方可言之为提升农户财产利益而改革。当然，多样化的补偿方式并非一人一方案，而应由村集体、专家、政府等通过民主论证、协商等方式得出的具有可行性的补偿方案。

2.统一补偿评估标准

行政区域、宅基地位置、宅基地的四至界限和权属、宅基地上的房屋破旧程度等因素都会影响到价值评估，而我国尚未出台关于补偿标准的法律法规或指导意见，导致部分农户对迥异的补偿标准不满意、不信服。补偿实践中，农户从未来城镇生活成本考虑往往提出高额补偿金，而传统农区地方政府的财政本就捉襟见肘，补偿资金缺口长期存在，只得一再压低补偿标准，因此农户与政府在宅基地退出补偿具体标准的讨价还价中往往陷入僵局。唯有确立农村宅基地第三方评估主体、以科学的精准评估和测算方法确定每一块退出的闲置宅基地价值、充分发扬协商民主策略、让农民参与补偿标准的确定，方能减少农户对补偿金额的落差感，提升农户的退出意愿。例如平罗县试点，对退出宅基地办理贷款时的价值评估采取了分段区别的方法，即根据借贷数额确定评估人员和专业评估机构，退宅农户对方案均无异议，宅基地退出实践收到了良好的效果。

3.建立健全补偿资金监管体系

建立健全宅基地退出补偿资金监管体系，对退宅农户补偿资金的发放进行实时监督，是农户能够及时、足额领取到补偿金的重要制度保障[35]。基层政府要依法规范对宅基地退出专项资金的监管，既要组建专项资金监管部门，实行政府部门内部的纵向行政监管；又要严格执行政府信息公开制度，让民众参与监督资金的流动，杜绝违规拦截、挪用、贪污农户的补偿款。

（五）明确和坚持保障属性

农村宅基地对农民的社会保障作用并不囿于宅基地这一客体之上，农民具有相应的社会保障需求才有了宅基地，而非因为有了宅基地才出现社会保障需求。因此在推行闲置宅基地退出的地区中尤其是传统农区，更需要国家层面的立法对此明确规定。具体而言，立法应涵盖如下内容。

1.提供居住保障

不愿退出闲置宅基地的农户，很大程度上是对未来生活的不确定性充满忧虑，想通过保留宅基地的方式为未来养老储备生活保障资源，能够老有所居。因此，盘活农村闲置宅基地，地方政府应从居住保障角度入手，为退出宅基地的农民提供安置房、廉租房、给予一定的购房补偿或政策优惠确保农民居有其所，老有所养。

2.完善社会保障

长期的城乡二元机制产生了两种完全不同的社会保障政策，不同身份的民众只能参与相应的社会保障制度。城镇的社会保障福利远远高于农村，但参保人员的资格认定也较为严格。因此农户在退出宅基地后能否顺利转入城镇社会保障系统，是决定宅基地顺利退出的关键一环。对此，必须完善农村与城镇各种社保的对接机制，将农村的养老保险、医疗保险、低保等社会保障有机衔接入城镇社会保障体系和机制之中，降低退宅农户的社会保障成本。

3.提升社会公共服务保障服务

教育、医疗等社会公共服务对进入城镇安置的农民有着巨大影响。这其中，进城农民最关切的是子女的教育、入学问题。城市教育水平较高但教育资源紧张，教育成本畸高，众多想进入城市的农民担忧子女无法享受到城市的教育资源和入学机会。虽然各试点为进城农户的子女设置了配套学校，但总体上与城市核心优质教育资源尚有较大距离。未来城镇教育部门需要严格贯彻城乡学生平等的受教育权，从教育行政体制上完善进城农民子女教育资源的共享问题。政府各相关职能部门亦要采取相应举措，提升迁入地的社会公共服务水平，打消退宅农户对进城后生活保障的顾虑，让其在新的居住地重获生活幸福感。

除了为农户的转型建构保障制度以外，还要明确退出进城农户的返乡制度，为无法融入城镇的农户保留返回原来村集体的退路，对于这一部分农户，村集体不能人为创设障碍，在对其申请资格进行审核后，对于符合重新分配宅基地的，应在统一规划的地块上重新分配新的宅基地，保障其最低生活标准。各试点中，余江地区在政策上就明确保留了退地进城落户农民的宅基地分配权和待遇，并允许其15 年后再次回村建房[36]。

五、结 语

土地制度是影响国家治理与社会秩序的重要安排，更是传统中国的国家危机与王朝更替之根源所在。中国的土地制度在缔造农耕文明的同时，也带来了一大附产品——超稳态结构。作为土地制度的重要一部分，农村宅基地不仅仅是国家层面的土地资源，更是世世代代生活于此的农民的家园，农业生产的基地和构建熟人社会人际关系获得生活意义的故土，是进城务工农民的归属与乡愁[37]。规范对宅基地的管理，在农户自愿的前提之下，以保护农户财产利益、增加经济收入和提高土地利用率为目的，对传统农区闲置宅基地进行改革，方符合党和国家改革的根本宗旨和改革理念。而对于这个具有中国特色、关涉历史传统和地区习惯又与农村民众息息相关的典型社会问题，必须在跨学科的多元视野下，进行全面剖析，方能寻找到既能助力经济发展、规模化经营，又能切实提升农户生活质量、提升幸福指数的可行性道路。完善农村宅基地退出机制，盘活闲置宅基地，探索出一条符合国情、能为民众接受的利用的路径，对大转型时期的农村经济社会可持续发展和全面推进乡村振兴具有重大意义。