互联网+“ 村改居”社区治理实践研究——以上海市JN 社区为例

滕燕华

（上海开放大学崇明分校 上海 邮编：202150）

一、引言

党的十九大报告提出：“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。”党的十九届四中全会研究坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。这是在增进民生福祉目标的前提下对我国构建治理体系和提升治理能力提出了新要求和新任务。改革开放以来，我国城市发展取得了巨大的成就，城乡二元结构被逐渐打破，在城市经济文化建设辐射带动下，农村区域发展已初见成效。但是，在现代化、全球化、信息化席卷下，在我国推进城市化进程中农村社会形形色色的问题急剧凸显，这也对我国渐进式农村社会治理提出了新挑战。信息时代的到来给人类社会带来了重大变革，不仅影响了人际交往途径与方式，还给社会治理提出了新问题，这是机遇还是挑战？在2016 年《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》中指出，信息化应用全面渗透民生保障、城市管理、政府服务等领域，城市精细化管理水平进一步提升。上海已经率先迈入5G 应用时代，上海居民在享受现代技术带来新的生活体验和生活便利之余，面向未来智慧城市的社区治理也需要跟上技术时代的步伐，利用信息技术手段提升社会治理能力，提高公共服务质量。

快速城市化所带来土地资源紧缺与农村人口逐步萎缩，产生大规模多样化经营方式的需要，提高土地使用率、推进上海市城乡统筹发展及“三个集中”战略迫在眉睫。2004 年上海市政府实施了郊区宅基地置换试点的政策意见，并初步确定了15 个试点。宅基地置换试点村在经历“村改居”的十余年变迁中，在互联网+背景下社区内部是否有其整合资源的内在张力？是否在“村改居”社区治理方面取得些许经验？是否能为农村集中居住的未来精细化管理提供指引？

二、文献回顾

在国家自上而下逻辑主导的城市化背景下，“撤村并居”使得传统村落逐步消失，以身份转变为主的新社区形式——“村改居”社区被迅速生产出来[1]。村改居社区的居民主体是当地通过拆迁安置等被动手段形成的农民群体。从原有农村村落走向村改居社区的农民，不仅仅意味着“农转非”的身份转变，还衍生了职业转变、生活空间、居住结构、生活方式以及个人社会关系网络等诸多转变。几十年乃至上百年所形成的村规明约、人际关系网络和社会结构的传统村落格局被解体，新生产的社区可能需要经历阵痛、磨合期。学界对于 “村改居”社区治理已从不同视角进行了探讨。从空间变迁[1,2]、农民市民化转型与社区意识[3,4]、基层政权与体制变革以及社区服务管理等维度进行了广泛讨论，而从社区自治的角度展开的讨论并不多[5-8]。主要原因在于“村改居”是推进城市化的产物，它的时间跨度较短，多数“村改居”社区治理尚未成熟。就现有文献分析，基于四种民主形式的框架下阐述“村改居”社区自治的困境并谋求出路。需要创新社区治理体制、加强社区自治法律建设、培育社区居民意识[9]；社区居委会行政化倾向严重、居民参与公共事务的渠道和领域不平衡、社区自治体制不完善等是居民自治参与度低的重要原因[10]；公共服务均等化程度低、社区三委关系尚未理顺、社区社团自治作用弱[11]。值得注意的是，一个传统自然村落的形成与发展，有其强大的内部张力。村落内生性理论认为，村落有保证地方经济体系的自主权。它强调地方社会行动者在决策过程中的中心地位，并且村落有自我平衡和维持的能力[12]。“村改居”后相当长一段时期内将实行“村民自治”，从村民自治现有条件、自治主体、村民自治自有的强大生命力等方面进行合理性分析[13]。“村改居”社区是一个中国社会特有的过渡型社区，它的治理方式应是渐进性的。长久以来所带有的村民自治意识和内部社会关系网络并不会在短期内被政府主导性的“村改居”而消化。但是，无可否认，在社区转型期，存在着社区组织架构建设、集体经济发展、群体利益整合、公共服务供给在内的系统性难题[7]。

在大量以“互联网+”背景的社区治理研究中，都是以城市作为背景。主要分为两个研究维度。第一是“自下而上”式。关注互联网技术平台和虚拟网络作为媒介的居民参与问题，居民的参与机制和参与路径[14]。第二是“自上而下”式。从关注微博、微信等现代技术对现代社会治理所带来的变革、困境与挑战；到关注政府运用现代技术进行社会治理的可行性和必要性；再到关注政府依托大数据等现代技术进行治理转型。关于“互联网+”背景下的社区治理研究从被动治理转向主动治理；从阐述治理困境到寻求治理新模式，实现了治理思维的重大变革[15]。城市居民的多元化需求、成熟的市场机制、多样化的社会组织是“互联网+”现代技术快速应用的重要因素。随着信息化高速发展、城市化快速推进，“村改居”社区已具备通过现代技术应用推进现代化社区治理的可能性和可行性。同时，现代技术的应用不是一种被动性嵌入机制，而是构建现代化沟通机制的重要媒介，在传统治理已无法满足社区需求的现代化困境中谋求新出路。目前，以“互联网+”为背景的“村改居”社区治理实践研究至今还是空白。

三、“村改居”社区治理困境

JN 村是上海市最早15 个宅基地置换试点村之一。原址拆迁置换后的JN 社区于2008 年底新建居委会。JN 社区由80 多栋四五层的住宅楼组成，现有1112 户原住村民和420 户商品房居民，人口数约2158 人，其中60 周岁以上老年人有700 余名，空巢老人30 名；外来租客约200 余名。社区处于城郊结合的区域。该社区分为一期、二期，其中一部分是拆迁农民，另一部分是城镇居民和外来租客。社区虽属于GX 镇，但它与区域政治文化中心的CQ 镇却只有一河之隔。该社区在CQ 镇以北，受到了CQ 镇的区域辐射，交通、公共服务设施较为便利，但该社区的房价是CQ 镇均价的一半。因此，在2009 年社区建成后，吸引了一批城镇向外搬迁的城镇居民和一批享受租金“福利”的租客。社区居民中，既有洗脚离田的农民，又有买商品房入住的居民，社区是属于典型的“混合式”社区。

（一）居民结构复杂性与外来居民边缘化

JN 社区居民存在着以户籍和地域身份为基础的初级分化和以职业身份为基础的次级分化[16]。以户籍和地域身份为代表的本土村民和以职业身份为代表的进驻居民在年龄结构方面存在较大差异，本土村民多以中老年为主，而进驻居民以中青年为主。在社会关系方面，混合式社区社会关系复杂，原住村民、外迁城镇居民、租客三方利益诉求不同，社区问题相互交织。居民结构的复杂性决定了居民生活方式的多样性、需求的多元性、处理社区事务的艰难性。本土村民与进驻居民无论是在生活方式、身份认同、社区归属感甚至是个体利益都有所不同。首先，搬迁后的村民在一定时期内仍保留着“种菜地”“晒谷子”等农作习惯。他们认为集中居住只是居住方式的转变，他们的村民身份没有改变，生活方式也亦如从前。其次，本土村民公共区域概念模糊。他们在处理个人事务时常动用公共区域资源，如卡车停入小区事件。再次，人口基数和社会关系占主导性的本土村民是该社区的居民主体。在村委会尚未撤销的体制下，村民仍实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。置换居住形式的村民基本收入是流转的土地收入。每年通过集体决策在集体资产中支出老年慰问和困难补助。作为本土村民独享有的“福利”，无疑会造成排外性，挑战公平性，进一步加深本土村民和进驻居民之间的矛盾。JN 社区呈现了“村改居”社区普遍存在的新老居民矛盾、居民身份认同度不高、民意沟通渠道不畅、外来居民被边缘化、社区治安差等一系列社区治理难题。

（二）传统村落结构解体与社会功能弱化

传统村落是农民经济、政治、生活的公共空间。村落的兴衰直接关系到每一家农户。长期形成的村落共同体意识，使得农民参与村落公共事务的主动性非常强。过去，村落的自留地、村内商店、桥头等都是农民交流沟通的重要场所。“村改居”是“自上而下”的政策主导，它不仅改变了居住结构，而更多的是改变了农民的信息沟通方式。与城市社区治理相对而言，村改居社区治理更多的不再是考虑如何激励公众参与公共事务，而是要如何建立通畅有效的沟通机制，调解内外部冲突。尤其在居民闲暇增多、多元化需求强烈未得到满足、沟通渠道不畅通时，预防矛盾激化和群体性事件升级显得尤为重要。

除此之外，传统村落普遍存在经济、文化传承、社会交往等功能。其中，社会交往是维系村落社会关系网络最重要的载体。传统村落的人际交往主要是建立在血缘之上，在行政区域划分的基础上，村落的人际交往通常以“小队”为整体。“小队”的农户以堂亲为主，即三代以内的“亲堂”和“远堂”的同姓家庭，也有小队内存在着两姓或者三姓的家庭。即使是同姓家庭也不足以很好地建立社会关系，更多的是通过祖辈忌日和红白喜事等集体活动来加强血缘邻里沟通并强化社会关系。在 “村改居”后，原有的村落结构解体，这在一定程度上大大弱化了原有村落的社会关系网络。居住结构的变化却需要数十年的时间[17]。JN 社区初建时，原有的人际交往方式被淡化，交往频率有所下降。

四、互联网+ “村改居”社区治理实践

在打破城乡二元结构，城市辐射能力日益增强，农村信息化水平逐步提升的社会背景下，农村社会不再是“世外桃源”，它也受到信息化、全球化、现代化的多重影响。对效率提升的追求和协调统一的社会运作是技术应用的价值。“村改居”社区从单一治理主体走向多元；从自治走向低成本的治理运作；从重叠的传统生产生活空间走向社区新空间，村改居实现了互联网+社区治理的实践道路。

（一）“双轨制”：“村改居”治理模式创新

建立与社区实际发展相适应的社区治理模式是基层社区治理的根本。“村改居”社区治理模式是推进城镇化，提倡集中居住后的重要议题。JN 村作为上海最早15 个宅基地置换点之一，因有几户村民未置换，而继续保留村委会“四个民主”的村民自治内容。这既是“村改居”社区的特殊问题，又是未来广范围集中居住中遇到的核心问题。与此同时，居委会的成立又给JN 村带来了新难题，到底走哪条道路？最终，JN 社区实行两条腿走路的“双轨制”管理模式。形成了由JN 村、村民小组、村民小组长；以及JN 社区、片区楼组、片区长楼组长的管理队伍，在党员群众一家亲、村民居民一家亲、区域共建一家亲的“三个一家亲”建设目标构建下，党总支引领，形成信息员、调解员、宣传员等团队，共同参与社区治理。“双轨制”管理模式既继续保留村委会原有的居民自治原理，又突显政府主导居委会的制度优势。在因居住位置改变而使村民小组长无法全覆盖社区的限制下，通过片区楼组、片区长楼组长来进一步合理布局，推进社区网格化管理。

（二）微网格：打造群防群治网络

践行党的群众路线，把社会治理深深扎根于人民群众创造性实践中，是社会治理的中国特色[18]。群防群治是构建社区安全网的重要制度机制。以“互联网+”建立和拓展群防群治力量是时代的必然要求，更是社区居民参与社区自治的重要途径。一方面，该社区居民部分是原地拆迁农民，原村落村民社会关系网仍存在，原有的“村落自治”意识较为强烈。拆迁后村民有更多的闲暇参与群防群治，原有的村落社会关系网也为村民进行群防群治带来便利性。另一方面，JN 社区原有乡村精英发挥带头引领作用。乡村精英是村落中具有个人魅力与较高声望，为村民提供资源和服务，甚至是推进村落发展的部分人群。在“村改居”后原有村落精英对本土村民的影响力依旧存在。他们连同社区新进骨干在JN 社区构建以志愿者团队为首的16 支团队建设中发挥重要作用。

以利用互联网+技术建立的“微巡逻”JN 家园卫士项目实现了动态管控。在“GX 警务室”的技术支持下，社区联合物业和平安志愿者组建了“一警、一会、多员”的多元化群防群治巡逻队伍，实现了辖区点、线、面巡逻的全覆盖，民警对社区的控制和管理能力得以明显提升，志愿者有了服务着力点。借助微信平台实现了每日巡逻班次、巡逻重点和巡逻区域即时发送给每个队员，并可实时进行调整，提高了巡逻管理的灵活性、实效性。同时，该平台还实现了即时上传功能，将巡逻发现的诸如楼道电控防盗门未关闭、楼道堆物等治安、消防隐患拍照上传，向微信群、朋友圈的居民进行即时推送，提醒群众即知即改、引以为戒。同时，居民群众也可以通过微信将发现的问题第一时间反馈给警务室民警，提醒民警及时落实针对性工作措施，从而实现了警民良性互动。智慧公安的“微巡逻”与社区“JN家园卫士”项目的共同推动下形成了乡镇全覆盖的社区治安网络。

JN 社区通过志愿者队伍利用互联网平台、实地发动进行线上线下动员招募。JN 社区提出了精细化的志愿者积分管理模式，将志愿者队伍分为夜间巡逻队、日间巡逻队、环境整治服务队、重点路口服务队等四个板块，进一步细化网格管理，志愿者队伍服务功能不断完善，志愿者人员覆盖到了所有的楼、层。人民调解队伍加入群防群治。充分利用互联网的便捷，吸引和凝聚人员的优势，强化该软件在GX 镇范围内的推广。将人民调解员信息输入软件中，使GX 镇人民调解队伍力量融合到群防群治队伍中，充实群防群治的队伍力量，拓展群防群治工作的范围、丰富工作内容，更好地促进居民自治、矛盾纠纷化解及社会和谐稳定。

（三）四治协同：治理主体多元化

社会功能主义理论认为社会作为一个有机整体，其内部存在多个子系统，子系统中相互配合与作用，发挥其各自功能。社区是社会的微小细胞，是多元化主体共同作用的客体。但是，在发生社区公共问题后谁进行协调统筹，以谁为社区治理的主导？如果政府、市场、居民未能在信息沟通、资源配置、治理目标等方面相互协调，无法实现结构耦合、资源共享、相互协同和共同行动，将造成被动治理局面。

JN 社区曾出现很多早出晚归的重型卡车、大型吊车等工程车不断涌进小区，总共85 栋居民楼的小区里重型工程车高达30 多辆。这些工程车，凌晨四五点钟出，直至深夜返回，给居民带来噪音困扰，严重损坏了小区基础设施，同时还产生了僵尸车长期霸占停车位，机动车乱停占道等一系列衍生问题。而这一问题反映过无数次，经过许多部门，却始终无果。最终借助互联网+技术，通过社区摄像头布控，派出所调取车牌信息，居民进行每日巡查，做好登记。在联合业委会、物业公司，通过村民会议、片区长会议和楼组长会议，广泛听取社区居民、车主等意见，最终形成了解决方案——在小区门口设置限高栏，在小区西北侧开辟工程车停放场，并进行调解，引导其主动将车辆停放在停车场地。大型吊车事件的成功解决，厘清了“村改居”社区多元化主体参与的社区治理机制。

第一，政府的介入与适度干预。警务工作室代表政府发挥主导作用，组织多元化协同主体参与，通过互联网技术手段实现多元化主体信息共享，进行有效干预。在技术化社会，只有政府才能拥有技术控制权。同时，“村改居”社区已不再是单一主体治理。以基本社会关系为基础的关系治理已不再能维护“村改居”社区秩序，社区开始走向以组织而生成的社会关系的组织治理[19]。基本社会关系与组织关系之间存在着复杂的互动和联系，有时两者之间或存在冲突矛盾。具有号召力和公信力的政府，是解决冲突与矛盾最重要的推动者。

第二，以原有乡村精英为主体的利益代表者。村改居后，乡村精英逐步转变身份，或成为社区的业主委员会成员、片区长或楼组长。他们所得到的社会信任是村改居社区所特有的，建立在固化的原有村落社会关系基础之上的，是继续维系基本社会关系的重要媒介。村改居社区的高关联度的社会关系网使得居民行动趋同一致，更易形成集体赋权。被居民集体赋权后的精英主体具有更高的行使效率。因此，乡村精英是“政府—市场—公众”关系网络中的重要连接点。

第三，信息流动的双向性。在传统农村治理中，一般由村委将民意诉求信息反映给政府，民众无法与政府进行直接互动。在技术化的推进过程中，已逐步简化信息沟通环节，并建立民众与政府的双向性互动。该事件的发生、监督、处理等环节嵌入了微信公众平台及软件系统的实时信息沟通、反馈和监控功能，在政府追求效率、民众诉求多渠道的情景下体验到互联网+的技术价值。

因此，JN 社区以村两委班子成员、社区工作者为主体的核心力量，以党小组长、村民议事会、楼组长、人民调解委员会等为主体的骨干力量，以业主委员会、警务室、物业公司为主体的协同力量，以区市场监督局、区敬老院、区救助管理站、区成人学校等区域资源为主体的共建力量，以区讲师团、区关工委、寺庙等为主体的社会力量，依托互联网+技术实现精准化、人性化、智能化，全面推进四治（社区事务自治、社区管理共治、社区文明德治和社会秩序法治）协同。

（四）技术增能：低成本治理运作

从过去的政府治理模式，转向政府与市场相结合的治理模式，到现在所提出的社会治理模式，其治理主体发生了巨大变化。城市社区在社区公共事务的运行中依赖于服务性市场的投入。一方面，“村改居”社区是原有村落的整体迁移，社区居民的消费能力和消费意愿限制了将其社区公共事务完全托付于服务性市场。但是，在面临居民多元化服务需求的同时必须要寻求一条新的出路。原有村落村民强烈的自治参与意识和意愿可以将服务性领域进行了新的划分，在行政、市场、自治的三大体系中寻求新平衡。

居民自治和技术增能是低成本治理运作的基础。社区治理归根结底是处理社区内各种社会关系。JN 社区通过工作机制优化，线上线下共同发力，高效率、低成本地处理社区事务。一方面，JN 社区形成了村委总支、社区工作站、物业公司、业主委员会的“四位一体”工作机制。构建“JN 社区一家亲”微信平台，将单一互动转向双向互动，多头参与及时、高效解决居民问题。JN 社区将市场参与力度不足的治理困境与居民自治之间找到了契合点。社区志愿者队伍的建设和管理，为居民自治释放了巨大空间。志愿者队伍是社区自治中不可缺少的组织，它能将社区中能利用的党员群众聚集起来，真正释放了自治空间，形成一股社区自治的强大力量。JN 社区志愿者队伍的建立和发展依赖于该社区强大的社会关系网络。居民的想法趋同、个体行动一致形成了社区的高度整合。利用互联网+技术和社区志愿者等社区资源降低了社区运行成本，并将社区安全治理走上常态化、制度化、长效化新进程。

另一方面，JN 社区通过“微互动”架起警民沟通桥梁。针对社区居民的不同需求层次，分门别类建起了“JN 小区治安防范一家亲”“警社共建群”“志愿者驿站”“警务工作监督群”等4 个不同主题的微信群，实现了异地实时或非实时互动，及时掌握社区动态，捕捉和把握居民的呼声需求、心理情绪，避免群体性事件的发生。除此之外，在“智慧公安”建设的推动下，“警民在线”软件实现了实时定位巡逻服务、违法举报即时受理服务、一键报警高效出警服务、在线沟通窗口服务、预约办事便民服务、信息推送普法宣传服务六大功能。建立了互联网软件下矛盾纠纷高效处理模式。

（五）社区新空间：现实与虚拟空间糅合一体

在村落原有地理结构的改变后存在着很长一段时间的居民适应时期。在这段适应期内，有居民与物业之间的利益博弈，也有市场进入社区的有力转型。居民公共事务多元化需求迫使社区新空间的拓展，充分体现了社区居民在参与社区公共事务的自主性。具有社区生活方式的服务空间、交往空间、生产空间糅合为一体被生产出来。JN 社区构建了“JN 一家亲”党建工作站、便民服务站、综治工作站、志愿者工作站和JN 社区文化生活服务中心的“四站一中心”服务平台。社区的新空间实现了线上与线下、实体与虚拟的有机结合。

第一，以社区服务中心为代表的实体交往空间。社区服务中心承接公共服务，组织公益服务，指导社区服务。老年活动室、阅览室、健身场等新型公共设施代替了曾经的桥头、商店等乡村活动场所，这些成为居民信息传播、情感交流、社会交往的新空间。它被作为重建集体记忆和共同体认同的重要空间资源[1]3。

第二，以线上与线下有机结合的服务空间。线上，JN 社区借力“微推送”开启居民服务平台。定期推送包括国家政策、时事要闻、防范贴士、政务信息、警情通报、文体新闻在内的优质信息资源。微信公众号灵活的推送时间、便捷的阅读体验、贴近需求的发布内容满足了居民对于“微阅读”的需求，培养了居民每天关注的习惯。JN 社区还将在微信平台上开设志愿服务、党员微课堂、民情微讨论、民生微信息等板块，为社区居民提供全方位的服务。线下，为了更好地发挥服务群众的功能，村党支部以“信任”“关爱”“奉献”“进步”为宗旨，成立了 “JN 一家亲”工作站，以党员志愿服务打通联系服务群众“最后一公里”。结合“微信线上服务平台”让党员志愿者通过“在线上岗”的形式与居民对话沟通，提供线上服务。

借助互联网+的线上服务空间还只停留在以“推送”为主的被动接收状态。依赖于线下的动员与宣传将线上服务推广与普及。线下的“JN 一家亲”工作站，通过对弱势及困难群体的自主服务，将边缘化个体纳入社区主流群体中来，加强居民的身份认同。通过各类活动，营造 “村改居”社区的新传统。以部分原有村落精英为志愿者主体的线上服务，让志愿者的闲暇转换为具有服务特质的劳动价值，实现居民自助的线上内部服务形式。

五、讨论与结语

农村人口的急剧减少、提高土地资源利用的集约程度、农民生活环境的改善等因素促使未来农民集中居住势在必行。在“自上而下”的政策推动下，社会对于“村改居”社区治理以及居民生活更为关注。“村改居”社区普遍存在着新老居民矛盾、居民身份认同、网络安全意识薄弱、现实需求和意愿没有得到满足；民意沟通渠道不畅、社区治安差、社区公共服务不足；社区管理主体整合不够、社区自治公众参与不足、政府公信力不强等一系列盘根错节、相互交织的各层面问题。上述的一系列问题在JN 社区建立初期都曾一度爆发，笔者称之为社区转型的“阵痛期”。但是，随着该社区近十年治理经验的沉淀，互联网+技术的推进，社区在治理理念、治理思维、治理模式等方面取得了重要突破。社区内部强大的社会关系网络、社区居民的强烈的自治意愿以及原有村落乡村精英的社会信任在社区治理转型中产生巨大的张力。政府是社区治理的重要主体，多元化治理必须以“人民为中心”，尊重居民意愿。居民强烈的自治意识和技术推进使得低成本的治理运作成为可能。通过协调与妥协等创造出新的社区规则，使得JN 社区重获新的生命力。

探索“村改居”社区管理模式、深度挖掘社区内部资源、整合多元化治理主体，JN 社区的互联网+创新实践产生了巨大的效能，从而破解了社区治理的几大难题，让社区居民感到现代化所带来的安全感、幸福感、认同感，也为打造共建共治共享的社会治理格局提出了创新实践。未来，在完善的共建共治共享的社会治理制度框架下，“村改居”社区在已有社区治理经验和创新的基础上，社区治理能力还将进一步提升，城乡一体化发展指日可待。