电信网络诈骗犯罪行政执法与刑事司法衔接治理的新路径*

郭 华（中央财经大学法学院教授）

随着网络通信与数字经济的发达，以信息技术为代表的新兴现代技术在促进生产模式变革、生活方式改变以及交往环境变化的同时，叠加出不同于传统接触性犯罪的非接触性电信网络诈骗犯罪的新型样态。这种犯罪借助网络信息技术呈现隐蔽化、便捷化、增量化等特点，演绎出超越传统接触性犯罪“一对一”的“侵害—被害”间接互动的“多对一”“多对多”的诈骗犯罪行为方式。打击和治理这类新型诈骗犯罪仅仅依靠行政执法机关或刑事司法机关单方力量难以奏效，需要改变原有的强化单一刑事专项打击的路径依赖，寻求行政执法与刑事司法衔接互动源头治理的路径，以便更好地应对诈骗犯罪类型的变化。

一、行政执法与刑事司法衔接治理电信网络诈骗犯罪的历程及成效

电信网络诈骗自2002年在国内初见端倪后层出不穷，并呈现高发态势。“大陆与台湾地区的跨境诈骗经历了诈骗场域从台湾到两岸，再到非洲、欧洲国家的路径转变，并体现出职业化、动态化、难度大等特点，在跨境诈骗治理过程中，要立足于现存法律制度，从信息交流、罪犯遣返、罪赃转交等方面入手。”①参见吴照美、许昆：《两岸跨境电信诈骗犯罪的演变规律与打击机制的完善》，《青海社会科学》，2014年第4期。基于海峡两岸的电信网络诈骗问题，2009年，海峡两岸关系协会与台湾地区海峡交流基金会在南京签署了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》。同年，公安部组织了第一次打击电信诈骗专项行动，提出了建立公安机关内部相关部门、警种之间的犯罪情报会商机制，并与银行、工业和信息化部等部门建立长效协作配合机制。这一时期，“不法分子通过设立电信网络诈骗窝点，利用网络改号电话、‘伪基站’设备等，通过拨打电话、发送手机短信，跨境、跨省针对不特定群众大肆实施诈骗活动”。②参见乔文心：《最高法院公布九起电信网络诈骗案：去年全国法院审理此类案件逾千件》，《人民法院报》，2016 年3 月5 日。为此，2015年6月，由公安部牵头，组织工业和信息化部、中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、中国移动等23个部门和单位专门成立了打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议。面对利用电信网络实施的新型违法犯罪活动的日益增多，特别是利用电信网络实施的诈骗犯罪现象比较突出，2016年部际联席会议办公室制定了《防范治理电信网络新型违法犯罪工作机制》，建立了13个具体的防范工作制度，将银行和通信两大系统整合进治理体系中来，并明确了主体责任和各部门责任。此次会议标志着治理信息网络诈骗由公安系统孤军奋战到整合资源、扩大主体的治理观念、治理方式的转变。针对电信网络诈骗等犯罪的特点，为加强协作配合，坚决有效遏制电信网络诈骗等犯罪活动，最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2016年12月19日联合发布了《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》（法发〔2016〕32号）。为电信网络诈骗的证据认定以及共同犯罪、主从犯罪的认定和审查程序等提供指引，2018年最高人民检察院发布了《检察机关办理电信网络诈骗案件指引》（高检发侦监字〔2018〕12号）。上述机制的建立和相关规范性文件的出台，为行政与司法衔接共同治理电信网络诈骗犯罪提供了实践基础和处理依据。

上述建立的工作机制虽然对电信网络诈骗犯罪活动有所遏制，但因这种利用通信工具、互联网等技术手段实施的犯罪与掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益等上下游的关联犯罪交织，依然不断蔓延并持续高发，严重侵害人民群众财产安全和其他合法权益，危及人民群众安全感和社会和谐稳定，社会危害性大，人民群众反映强烈。③参见2016年12月19日最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》（法发〔2016〕32号）。随着现代通信的普及和移动支付技术的快速发展，手机卡非法交易、信用卡非法转借、黑灰产业链蔓延以及大量上下游关联犯罪参与，这些具有催化剂和助燃剂作用的因素，使得电信网络诈骗犯罪活动持续高发多发，电信网络诈骗犯罪形势日趋严峻复杂。“在一些大中城市，此类案件发案量在刑事案件中的占比甚至达到50%。”④参见彭宁铃：《最高法：去年全国电信网络诈骗财产损失达353.7亿元》，光明网，https://m.gmw.cn/2021-06/22/content_1302371558.htm/2023年10月11日。这对打击此类犯罪提出了更严峻的挑战和更高的要求。2021年6月17日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》第二条规定：“为电信网络诈骗犯罪提供作案工具、技术支持等帮助以及掩饰、隐瞒犯罪所得及其产生的收益，由此形成多层级犯罪链条的，或者利用同一网站、通信群组、资金账户、作案窝点实施电信网络诈骗犯罪的，应当认定为多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理。”即使这种关联犯罪发生在不同的地方，也不再将案件“分割”管辖，办案机关可以并案处理，强化打击的聚焦点。据统计，2019年至2021年，检察机关分别起诉电信网络诈骗犯罪3.9万人、5万人、4万人。其中，未成年人2200余人，约占2%，同比增长18%；初中及以下学历的占70%；无固定职业的占94%。全国公安机关不断开展对电信网络诈骗的专项打击行动，如“断卡”“断流”行动。仅2021年，“全国共破获电信网络诈骗案件39.4万件，抓获犯罪嫌疑人63.4万名，同比分别上升28.5%和76.6%。公安部会同国家移民管理局组织开展‘断流’专案行动，打掉非法出境团伙1.2万个，抓获偷渡犯罪嫌疑人5.1万名。会同最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部、人民银行和三大运营商持续推进‘断卡’行动，打掉‘两卡’违法犯罪团伙4.2万个，查处犯罪嫌疑人44万名，惩戒失信人员20万名，惩处营业网点、机构4.1万个”。⑤参见潘铎印：《筑牢反电信网络诈骗法治防火墙》，《民主与法制时报》，2022年12月6日第177期。据统计，“各地利用公安大数据产出预警线索4170万条，拦截诈骗电话19.5亿次、短信21.4亿条，封堵涉诈域名网址210.6万个，紧急止付涉案资金3291亿元，成功避免6178万名群众受骗。工业和信息化部组织三大运营商升级启动‘断卡行动2.0’，先后清理高危电话卡7769万张、行业卡1931万张。人民银行深入开展‘资金链’治理工作，拒绝可疑交易1.3亿笔。”⑥参见闫晶晶、谷芳卿：《检察机关全链条惩治电信网络诈骗犯罪 帮助信息网络犯罪活动罪成为电信网络诈骗犯罪链条上的第一大罪名》，《检察日报》，2022年3月3日。可以说，行政执法与刑事司法协作配合的工作机制取得了初步成效。

为依法治理电信网络诈骗犯罪，2021年10月19日，《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》提请十三届全国人大常委会初次审议，十三届全国人大常委会第三十六次会议于2022年9月2日表决通过了《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（2022年12月1日施行）（以下简称《反电信网络诈骗法》）。同年，最高人民检察院印发《关于加强刑事检察与公益诉讼检察衔接协作严厉打击电信网络犯罪加强个人信息司法保护的通知》，并强调在容易产生个人信息泄露风险的重点行业、重点领域予以强化治理。由于电信网络诈骗不受限于地理与空间边界，国内打击力度强，致使犯罪阵地转移到境外，跨境作案更加肆无忌惮。据国务院联席办数据显示，国外缅北电信网络诈骗窝点作案量已占境外电信网络诈骗案件的68.5%。2023年先后抓获269名缅北涉诈犯罪嫌疑人后，1207名缅北涉诈犯罪嫌疑人成功移交我国。⑦参见吴非：《打击跨境电诈，未来可能难度更大》，《环球时报》，2023年9月12 日。“2021年1月至2023 年6月，全国法院一审审结电信网络诈骗案件5.9万件13.3万人；一审审结帮助信息网络犯罪活动案件15.6万件24.3万人；审结侵犯公民个人信息案件0.7万件1.2万人。”⑧参见张素：《电信网络诈骗案件明显反弹 中国法院将“出重拳”》，中国新闻网，https://www.chinanews.com/china/2023年9月26日。2022年年底以来，全国电信网络诈骗案件出现明显反弹，案件总量持续高位运行，其形势依然严峻复杂，呈现境外诈骗集团垄断化、犯罪形式复合化、实施主体离散化、犯罪手法多样化、黑灰产犯罪境外化等新特点，并成为当前发案率最高、损失最大、犯罪成本低廉的突出性犯罪类型，严重威胁社会的安全与稳定，成为当今社会治理的一大难题。

二、行政执法与刑事司法衔接治理电信网络诈骗犯罪面临的新问题及困境

随着网络深度影响人们的日常生活以及全面触网局面的生成，特别是电信网络技术的共享性及裂变式的传播方式嵌入人们的日常生活，打破了固有的地域和空间边界，致使社会互动超越传统时空的限制，潜在犯罪人和适宜的目标在网络空间存在聚集，为滋生出犯罪提供空间和机会，潜在犯罪人面对大量电信网络犯罪机会极易转化为现实犯罪人。许多为合法目的而进行的科学技术进步被犯罪利用，使得犯罪人实施犯罪更快捷有效。⑨Felson M, Cohen L E. Human ecology and crime: A routine activity approach[J]. Human Ecology, 1980, 8(4): 393.由于犯罪各个环节可以分离独立，电信网络犯罪凭借信息网络技术的发展和创新呈现出显著变异，并能够借助于“合法”渠道避开打击。原有的行政执法与刑事司法衔接机制治理电信网络诈骗犯罪面临新的难以解决的问题。这些新问题主要聚焦在犯罪活动嵌入电信网络技术以及原有治理机制缝隙等环节。具体表现在以下两点。

（一）从犯罪活动嵌入电信网络技术层面来看，犯罪活动方式虚拟化和实施主体的分离化，尤其是电信网络上呈现的人和事多点连接，使得依赖一个中心点的监管过滤机制的作用甚微。如有些信息网络技术不断延伸到监管不到的新领域，网络电话运营商基于利益最大化的追求无限扩大所从事的网络电话服务空间；电信部门将 VOIP业务外包给服务提供商，因层层外包绕开了监管；微信等社交媒介的相关功能不断开发与创新使监管难以应对；等等。尤其是利用APP功能违规违法收集个人信息、过度索权的情况发生，致使网络监督成本不断增加，这也为治理带来了不能承受之重。刑事打击对于截获的零星诈骗犯罪数据，很难梳理出诈骗犯罪脉络，也难以锁定隐藏于后的犯罪行为人。由于犯罪行为人的实体行为转化为虚拟数据，特别是团伙成员之间广泛使用具有端到端加密、阅后即焚、私密聊天等功能的加密通信软件，使犯罪人的虚拟身份与现实身份不对应、不一致，在犯罪环节中的上游、下游人员均不知道其真实身份，犯罪无共同性和协作性。如涉及GOIP（GSM Over IP）设备的诈骗案件中，犯罪嫌疑人在境内架设设备，为境外的电信网络诈骗窝点提供通信支持，实现境外呼叫但接听端变为本地来电号码显示，这为发现犯罪带来困难。一旦信息网络犯罪发生，能够在瞬间完成，然后通过各种可利用的技术手段逃匿或者消失，信息网络体现出的聚合性和交互性的功能，不仅为降低犯罪成本提供了可能，也为提高犯罪效率、细化犯罪分工、扩大犯罪结果提供了便利工具。刑事打击犯罪因时过境迁难以完成打击的任务，致使一般性的行政执法与刑事司法的案件移送衔接机制在信息网络技术日益创新的背景下难以发挥作用。

（二）从行政执法和刑事司法衔接治理机制层面看，《反电信网络诈骗法》虽然确立了网信部门互联网内容统筹协调的监管职能，但有关部门协同配合和快速联动机制因分业管理分散的局面没有打破，特别是“回应型”或者“事后型”行政执法和刑事司法衔接机制，在应对电信网络犯罪链条行为以及产业化特征的犯罪时，依然呈现力所不逮的疲惫应付状态。行政法规定的行政犯前置条款与刑法在规范体系上的对接，是实现电信网络诈骗治理领域行刑衔接机制的规范依据，也是保障其机制有效运行的法律制度保障。但因行政法的部门法特点以及电信网络的有些问题涉及公民基本权利等因素，现有规范体系难以实现行刑有效衔接。实质上，“行刑衔接机制不畅的根节不仅在于规范不足，更在于行刑数据壁垒稳固存在，这一现象并未随着信息化建设而被消除。数字检察督促办案人员‘在个案审查中发现问题，在数据碰撞筛查中发现类案线索’，破解既往法律监督的被动性、碎片化、浅层次难题，有效推动对行刑数据壁垒所带来的犯罪黑数和监督盲区的综合治理” 。⑩参见邵俊：《数字检察中行刑衔接机制的优化路径》，《华东政法大学学报》，2023年第5期。一方面，我国实施的《反电信网络诈骗法》采用了“小切口”立法模式，因电信网络领域治理的复杂性，仅仅依此作为开展电信网络诈骗治理工作的法律，还不足以实现治理电信网络诈骗犯罪的任务，需要《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等其他相关法律以及相应法规的配套，解决好一般法与特别法的适用关系。特别是电信网络诈骗犯罪活动嵌入网络宣传推广、信息类物料供应、工具类物料供应、技术支撑、资金结算等各个环节，这些环节均存在滋生与电信网络诈骗犯罪相关的网络黑灰产业，在实践中形成了复杂的以电信网络诈骗犯罪为主的网络犯罪生态体系。针对每一个环节需要不同的执法部门或者联合执法进行管控，过于分散的执法机制难以解决上下游关联性违法犯罪问题，单一的管控无法触及整体的根基，而行政执法领域面对网络技术迭代更新，与其衔接的刑事司法又难以对涉及电信、个人信息、网络安全等诸多方面的执法工作一一作出回应，治理效果不显著。另一方面，基于电信网络诈骗的上下游关系的复杂性以及实施技术手段链条的新型性，《反电信网络诈骗法》第三十二条规定了公安部门、金融管理部门、电信主管部门和国家网信部门等对电信网络诈骗样本信息数据共享机制。这种信息共享的范围仅局限于涉及电信网络诈骗的样本信息，面对新型电信网络诈骗仍不足以为涉嫌线索和案件查处提供充分的案情判断资料，基于犯罪的特点和发展的趋势需要予以适当拓宽。由于行政执法手段的使用对电信网络相对人的影响较大，如果仅仅依靠行政执法治理极有可能出现行政执法对违法犯罪的干预超越刑事惩治的问题，致使行政执法手段与刑事处罚种类之间出现责任配置上的失调。这种既存的现实促使行政执法机关之间沟通涉诈信息弱化，进而影响了行政执法与刑事司法衔接的力度。

为了应对治理日趋高发的电信网络诈骗犯罪的难题，我国《刑法修正案（九）》扩大了犯罪圈，前移了刑事防线，采取新设网络黑灰产业链相关罪名、提高刑罚处罚等措施，如非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪以及不履行信息网络安全管理义务罪，并在犯罪形态上实行“预备行为实行化、帮助行为正犯化”做法，旨在通过扩张的刑法、增加犯罪成本来惩治电信网络诈骗犯罪以及相关黑灰产业链。如《反电信网络诈骗法》第四十六条第一款规定：“组织、策划、实施、参与电信网络诈骗活动或者为电信网络诈骗活动提供相关帮助的违法犯罪人员，除依法承担刑事责任、行政责任以外，造成他人损害的，依照《中华人民共和国民法典》等法律的规定承担民事责任。”根据该规定，无论是电信网络诈骗犯罪分子还是为其提供相关帮助的违法犯罪人员均应承担“民事、行政和刑事”责任。该规定虽然有利于消除承担刑事或者行政责任后免除民事责任或者承担民事责任后不再承担刑事或者行政责任的误读，解决了电信网络诈骗犯罪治理中存在的一些问题，特别是帮助信息网络犯罪活动罪等犯罪的独立化，对打击呈现带有独立产业化特征的犯罪链条行为以及治理电信网络诈骗犯罪起到了积极的作用。但因这些责任追究的发动事由和判罚机关不同，在不同责任承担上需要注意“禁止重复评价原则”适用以及不同责任追究的先后顺序。基于2023年电信网络诈骗犯罪的反弹，出现高发、频发的情势，折射出原有治理电信网络诈骗犯罪的行政执法与刑事司法衔接模式的效果不佳，需要破解电信网络诈骗在信息链、技术链、人员链、资金链遇到的困境与瓶颈，实现全链条防治必然成为当前预防和打击电信网络诈骗犯罪的重点与关键。

三、行政执法与刑事司法衔接应对电信网络诈骗犯罪变异的路径

面对行政执法与刑事司法衔接机制治理电信网络诈骗效果不显著，需要改变治理的“事后回应型”衔接模式，建立聚焦重点领域、采用新型手段、针对特殊对象的跨地区、跨部门的新型联合机制。反电信网络诈骗犯罪的法治体系需要关注多链条、多层级、多环节等“一对多”的全链条治理机制，也要倚重技术流、信息流、资金流等非接触性的系统性治理机制，还应对上、中、下游等“黑灰产业”渗透电信网络诈骗犯罪环节建立综合治理机制，从而构建相关行业、机构、组织和群体反电信网络诈骗犯罪的源头治理机制、系统治理和生态治理体系。在前端，侧重利用全面数据监控、涉诈预警反制、加强业务管理等方式建立覆盖电诈犯罪全链条、抑制电诈犯罪机会的防控机制；在后端，压实治理为诈骗活动提供电信网络技术支持和参与服务链条的“黑灰产业”，减少诈骗得以利用的技术渠道、压缩诈骗活动得以施展的空间以及控制其骗取钱财的机会，继而消除犯罪赖以生存的土壤和得以实现的环境，最低限度地降低公众被害的可能性。具体做法包括以下几个方面。

（一）加强与电信网络部门、数据部门的联系机制。联合电信部门对特定词句进行屏蔽，防止通过任意显号进行诈骗活动，从根源上堵住诈骗的信息来源。国家网信办对各类APP的功能权限需要严格把关，网络监管部门应加强对各类平台、网站、论坛、聊天软件的信息监测，对涉及银行账号、密码、资金、安全账户等敏感内容进行重点关注。通信运营商应对违法短信和不明来源电话加强监管，加大对群发数量巨大短信内容的过滤检查和阻止力度。为了应对信息网络“平台化”的现实，“监管部门开始强化‘平台责任’，将平台作为网络用户与网络监管者的中介，并且事实上构建了监管者—平台—用户的阶层式结构”。⑪参见李怀胜：《网络犯罪治理的刑行衔接——基本价值与运作模式》，《南京师大学报（社会科学版）》，2023年第3期。应严格落实网络服务提供者、电信业务经营者等在经营活动中的法定义务以及监控责任，强化网络服务提供者的“网络服务提供者责任”。最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》第三条第八项规定：“金融机构、网络服务提供者、电信业务经营者等在经营活动中，违反国家有关规定，被电信网络诈骗犯罪分子利用，使他人遭受财产损失的，依法承担相应责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”强化网络服务提供者法定义务的同时，需要加重其防范犯罪与治理违法的责任，使之成为过滤电信网络诈骗违法犯罪的门槛之一。基于网络信息安全保障衍生出了网络服务提供者的义务，网络服务提供者既要对必要的信息收集和留存负有职责，也应对违法有害信息负有阻拦和处置的法定义务。

（二）解决犯罪背后的黑色产业链。诈骗分子得逞后，会迅速将赃款通过境外汇款终端机分多次多笔汇入不同的账户，大部分赃款会通过“地下钱庄”“漂白”通道完成，致使涉案款项走向十分复杂。这就需要行政执法和刑事司法机关加强与金融部门的联系机制，在落实银行开户实名制和开户数量验证机制的同时，对于涉嫌违法账号进行必要的跟踪，破解电信网络诈骗犯罪灰色地带和利益共同体，但这些信息不得用于反电信网络诈骗以外的工作。具体而言，一方面，行政执法与刑事司法衔接机制应与金融机构协作，建立完善警银联动工作机制，在平台内成立查控中心，保障快速查询、止付短卡、拦截通道能够迅速及时实施，构建电信网络诈骗犯罪案件受理、查询、处置的一体化机制，保障资金流查控功能发挥作用。另一方面，对与电信网络诈骗犯罪存在关联型勾结、上下游联手关系的活动进行清理，打击直接触犯法律的网络犯罪“黑产”以及游走在法律边缘的争议行为“灰产”的黑灰产业链，铲除引发潜在犯罪人成为作案人的温床。电信网络诈骗治理，“困境背后，是传统的犯罪治理方式与科技时代资源高度流动性之间的不适应”。⑫参见卢建平、王昕宇：《以现代化治理方略应对电信网络诈骗》，《检察日报》，2021年4月29日。据全球反诈骗联盟(GASA)的统计，2021年全球诈骗损失达553亿美元；据美国联邦调查局（FBI）的报告显示，2022年向其报告的在线诈骗损失超过100亿美元。这就需要充分利用科技时代资源高度流动性，依托于大数据技术对大数据进行相关关系分析，通过识别电信网络诈骗犯罪与某些数据信息之间的强关联性，发现当前犯罪迹象并预测未来犯罪的可能性。以全面的数据监控代替个案惩治，以大数据和大数据分析技术在前端及时发现并消除电信网络诈骗犯罪的诱发因素和犯罪机会，“挤压”黑灰产业的生存空间。

（三）依靠通过数据挖掘、数据分析、数据碰撞、数据对比等技术方法获得犯罪行为的分析与指向关系，建构从“个体”到“单机”再到“网络”的链条式、整体化治理方式。综合犯罪线索，找到查处的突破口，迅速打击，避免社会危害性的扩大。将刑侦、技侦、大数据、网侦、经侦、情报、出入境等警种更进一步整合，不断健全完善信息共享、数据共用新机制；同时强化异地警务协作机制，特别是要加大对重点地区、高危地区的警务协作，避免少数地区长时间陷入案侦资源“挤兑透支”的被动局面。侦查机关立案后，及时通过电信、金融机构获取通话记录、短信、银行卡的交易资料、取款录像；掌握开户时间、地点、电话、地址和开户时的摄像图片；查看犯罪嫌疑人诈骗成功后的资金流向等信息。对于跨地区的电信网络诈骗，要加强多方合作，建立长期协作机制，提高办事效率。

（四）加强检察机关行刑衔接和内外部协作。针对高发问题，提出建议，堵塞漏洞，对办案中发现的管理漏洞，及时通过提出检察建议促进源头治理，发挥“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”机制的功能优势。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。《人民检察院检察建议工作规定》第十一条规定：“人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议：（一）涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的；（二）一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的……”同时加强案件反向审视，注重从类案监督中发现社会治理的“短板”，对履行反电信网络诈骗监督职责法定职能部门或者义务单位，其行为侵害国家利益或者社会公共利益的，检察机关可以依法提出检察建议，会同有关部门进行综合治理，或者向法院提起公益诉讼。

（五）积极发挥惩戒功能。我国《反电信网络诈骗法》第三十一条规定：“任何单位和个人不得非法买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、电信线路、短信端口、银行账户、支付账户、互联网账号等，不得提供实名核验帮助；不得假冒他人身份或者虚构代理关系开立上述卡、账户、账号等。对经设区的市级以上公安机关认定的实施前款行为的单位、个人和相关组织者，以及因从事电信网络诈骗活动或者关联犯罪受过刑事处罚的人员，可以按照国家有关规定记入信用记录，采取限制其有关卡、账户、账号等功能和停止非柜面业务、暂停新业务、限制入网等措施……”第三十六条第二款规定：“因从事电信网络诈骗活动受过刑事处罚的人员，设区的市级以上公安机关可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，决定自处罚完毕之日起六个月至三年以内不准其出境，并通知移民管理机构执行。”无论是记入信用记录抑或限制出境的规定，均是针对受过刑事处罚的人实施的刑罚附随措施，这些措施的实施需要人民法院、公安机关以及移民管理机构等主动配合。基于此，行政执法与刑事司法衔接治理电信网络诈骗犯罪需要建立以智能化、信息化、技术化统领的电信网络部门与行政管理前置信息流控制、金融机构与科技金融服务部门资金流控制，刑事打击兜底的长效治理体系。

四、余论

治理信息网络诈骗犯罪，需要综合治理、系统治理以及溯源治理等多管齐下，既需要基于防控的目标建构预测型模式，实现源头治理的目标；也需要基于电信网络诈骗犯罪“发生机理、技术特性、行为表征”，“从终端的犯罪行为处罚，层层向上回溯，最终回到网络犯罪的源头”，⑬参见李怀胜：《网络犯罪治理的刑行衔接——基本价值与运作模式》，《南京师大学报（社会科学版）》，2023年第3期。建立动态化控制模式；还需要将不同类型的治理纳入网络社会治理体系和治理能力现代化建设中，形成生态治理的理想状态。同时也要关注国外在治理此类犯罪的教训。英国犯罪学家巴顿认为：“世界范围内的跨境诈骗活动，在美国、德国、澳大利亚等发达国家也并不是犯罪监测工作的首选，跨境诈骗在评估问题以及危害性方面根本没有受到足够的重视，没有成为犯罪工作的中心。”基于此，我国电信网络犯罪的行政执法与刑事司法衔接机制应当契合其协同治理的现实诉求，以电信网络诈骗犯罪的系统性治理作为主轴，发挥衔接机制的预测、控制和惩治的整体功能，建立健全电信网络诈骗犯罪的多元共治的配套机制，激发行政执法机关、电信网络服务提供者与刑事司法机关的相互配合效用，形成持续打击治理电信网络诈骗的强大合力和良好氛围，共同构建反电信网络诈骗的预防、遏制和惩治一体化的治理体系。