顶层设计视角下的社区矫正执法主力军建设

侯迁广（湖南省社区矫正管理局局长）

吴荣羲（湖南省社区矫正管理局副局长）

侯映宇（湖南司法警官职业学院）

打造高质量的社区矫正执法队伍是提升社区矫正质量的保障与核心。关于社区矫正执法队伍的组成人员，不同学者有不同理解。部分专家教授认为，社区矫正执法队伍既包括具有法律等专业知识的专门国家工作人员，也包括协助做好社区矫正工作的社会工作者、居（村）民委员会和社会团体等辅助执法工作人员。笔者认为，根据《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）第十条的规定，社区矫正执法队伍仅包括社区矫正机构配备的“具有法律等专业知识的专门国家工作人员（社区矫正机构工作人员）”。因为社区矫正具有“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”的刑事执行属性，所以社区矫正机构工作人员应当是具有刑事执行执法权，以及具有政法专项编制、行政编制或事业编制的专门国家工作人员，他们是“履行监督管理、教育帮扶等执法职责”的专门执法队伍，是社区矫正执法主力军。

本文以湖南省为例，紧紧围绕《社区矫正法》，紧贴基层工作实际，立足社区矫正工作实务，谈谈如何依法建设好这支社区矫正执法主力军。

一、社区矫正执法队伍的现实困境

2021年，湖南省司法厅就“社区矫正执法队伍建设”作为年度重点课题开展调研，发现社区矫正机构工作人员作为社区矫正执法主力军，面临执法压力大、任务重、风险高、保障差等现实问题。2023年5月，湖南省司法厅根据司法部社区矫正管理局关于开展加强社区矫正执法队伍建设调研工作的通知，按照省司法厅党组提出的主题教育“三找三兴”调研要求，采取抽样问卷调查、数据统计分析、现场核实论证、集中座谈研讨、面对面个别交流等形式，进一步对全省社区矫正执法队伍建设进行深入调研。主要问题归结如下。

（一）社区矫正执法机构设置不专。根据《社区矫正法》的规定，社区矫正机构是我国法定的社区矫正执行机构。作为刑事执行机构，社区矫正机构应当具备专门性、统一性、独立性、完备性。目前，湖南有1个省级、14个市级和86个县级司法行政机关社区矫正机构加挂了“社区矫正管理局”牌子，还有37个区县未依法设立或加挂“社区矫正管理局”，仍由司法行政机关内设机构负责执法，有16个经济技术开发区（高新区）等没有设置司法行政机关或者没有社区矫正机构，暂由当地管委会的政法办等内设机构代管。此外，社区矫正机构名称也不统一，分别有社区矫正管理局（科、股）、社区矫正管理办公室、社区矫正中心、社区矫正服务中心、社区矫正执法大（中）队等。比如，衡阳市12个区县社区矫正机构中，有4个社区矫正工作股、4个社区矫正管理局、4个社区矫正服务中心。由此可见，上述这些社区矫正机构均未严格依法专门设置，实践中也难以担负起对外履行刑事执行的法律职能，较大程度影响了社区矫正执法的权威性和严肃性。

（二）社区矫正执法队伍力量不足。第一，政法专项编制紧缺。社区矫正制度是我国刑事执行制度的重要改革，是一项全新的制度设计，但自制度建立并开展这项全新的工作以来，国家层面一直没有增拨编制。由于缺乏中央层面相关政策依据，地方编制管理部门难以突破机构编制、人员工资与财政预算相互制约机制的政策限制。目前，湖南社区矫正机构政法专项编制都是在司法行政机关内部调剂，大多数地方难以调剂足额编制组建专门执法队伍。第二，专门执法力量不足。社区矫正工作人少事多、压力大、责任重，以至于司法行政机关内部很多人不愿到社区矫正执法岗位工作，在岗有跳槽想法的不少，人员流动频繁，很难留住人才。调查统计，湖南社区矫正对象年平均在册约3.1万人，全省社区矫正机构工作人员仅543人，社区矫正对象和社区矫正机构工作人员的配比约为55 ∶1。省内社区矫正对象列管最多的县有1000余人，而社区矫正机构工作人员仅3人。第三，执法队伍专业性不高。当前社区矫正工作主要由受委托的司法所承担，而司法所人少事多，难以胜任，大多采取聘用社会工作者、辅助人员的方式开展工作，受聘人员专业不对口的现象普遍存在，受限于他们的社区矫正专业素养和执法水准，存在较大的执法安全隐患。

（三）社区矫正执法队伍权责不清。从我国刑罚执行的整体制度设计来看，凡是与管理罪犯相关的国家工作人员，都具有执法身份、权责和任职等要求。社区矫正对象包含的四类人都有一个共同的身份，即都属于在社区接受教育矫正的罪犯，人身自由都受到一定程度的限制。《社区矫正法》虽然赋予社区矫正机构刑罚执行权，但并没有明确赋予社区矫正机构、受委托司法所工作人员的刑罚执行权力，存在“硬的不硬、软的太软”现象。他们在执法过程中欠缺必要的强制性和权威性措施，往往在面临社区矫正对象言语顶撞、行为攻击，以及调查走访遭遇冷板凳、吃闭门羹等情况时，难以采取及时高效的处置措施，难以维护刑事执行的执法严肃性。社区矫正机构工作人员权责不对等，导致执法存在不到位、不规范的问题。此外，如果存在执法过错，社区矫正机构工作人员轻则面临政务处分，重则追究法律责任，导致在执法过程中顾虑重重，执法效果大打折扣。

（四）社区矫正执法队伍管理失位。全国范围内既未对社区矫正执法队伍进行统一定义，也未对省、市、县级社区矫正机构工作人员进行统一、规范管理。根据目前的司法行政管理模式，省、市、县级司法行政机关彼此之间主要是业务指导关系，均管不到下一级司法行政机关的人事权、财权，各级社区矫正机构工作人员作为社区矫正执法主力军，处于分散式管理状态，很难拧成一股绳，形成一股专门执法力量，其执行力明显弱于监狱、戒毒人民警察。

（五）社区矫正执法配备明显滞后。由于社区矫正机构工作人员的职业定位难以适应社区矫正执法工作需要，导致与社区矫正高风险、高要求相匹配的执法保障配套措施难以到位。国家层面赋予了社区矫正“刑事执行”的特定职能，但对实际工作中执法保障严重不足问题的有效对策举措不多。比如，没有制定全国统一的社区矫正机构工作人员执法证件，与法律规定的亮证执法不相符合；没有配发全国统一的执法标识和服装，与刑事执行执法性质不相符合；没有配备全国统一标识的执法执勤车辆，与工作实际需求不相符合。由于保障社区矫正执法顺利实施的配套措施没有及时跟上，实际上影响和制约了社区矫正工作的深入开展，导致社区矫正作为“刑事执行”的法律严肃性在执行过程中受到质疑和挑战。

（六）社区矫正职业幸福指数不高。近5年，湖南社区矫正对象中患艾滋病的有58人，患严重精神疾病的有120人，患肺结核等传染病的有92人，患其他重大风险疾病的有53人。全省社区矫正工作人员因公牺牲2人，因公受轻伤以上6人，社区矫正工作环境风险隐患之大可见一斑。近3年，全省社区矫正机构工作人员因工作失误被追责89人，政纪处分36人、党纪处分9人、刑事处罚2人，由此可见，与司法行政机关其他岗位相比，社区矫正工作所面临的风险更高，所承担的压力更大，这也是很多基层同志不愿意干这项工作的一个重要原因。此外，我国实行社区矫正的时间还不长，社区矫正对象占比低，社区矫正从业人数少，宣传推广力度不大，“社区矫正”这一观念还没有深入人心，职业社会地位和荣誉感难以彰显，职业影响力有待提升。

二、立足当下，打造“三专三统”社区矫正执法主力军

2023年是社区矫正制度在我国推行的第20个年头，《社区矫正法》施行3周年，社区矫正执法队伍在推进社区矫正工作健康发展中发挥了不可估量的作用。笔者认为，在现行法律框架内，要建设好这支队伍，必须以问题为导向，突出全国社区矫正“一盘棋”思想，切实加强顶层设计，对全国社区矫正机构工作人员采取“三专三统”管理模式，即“专职、专编、专责，统一队伍管理、统一队伍装备、统一队伍培训”，打造一支过硬的新时代社区矫正执法主力军。

（一）配置专职机构。建议司法部积极协调中央机构编制部门对依法设置社区矫正机构出台可操作性、指导性文件，进一步明确具体如何在县级以上地方人民政府设置社区矫正机构，如何在全国范围内统一社区矫正机构名称，有效解决地方机构编制部门在设置专职社区矫正机构时的实操问题。结合工作实际，在县级以上地方人民政府设置专职社区矫正机构可采取三种途径：其一，可以在省、市、县司法行政机关内设社区矫正管理处（科、股）加挂“社区矫正管理局”的牌子。这个办法最简单，只能解当务之急，并非长久之计。有条件的地方可以尝试在司法行政机关设置作为二级机构的社区矫正管理局。这个办法能有效解决社区矫正机构设置问题，但推动难度较大。其二，可以比照人社部门设置农业综合执法总（支、大）队的做法，在省、市、县司法行政机关社区矫正管理处（科、股）设置或者加挂社区矫正管理总队、支队、大队，推进社区矫正队建制。这个办法较符合当前工作实际，但需要顶层设计，一体推进。其三，重新调整对监狱、戒毒、社区矫正机构的设置和编制数额。可以借鉴河南、浙江、上海的做法，将部分戒毒所整体转制为社区矫正机构。2023年，湖南有3个戒毒所整体转制为监狱。这种统筹安排监狱、戒毒、社区矫正机构设置编制的做法，在现行法律框架下难度最大，但不失为未来解决社区矫正机构编制不足的一种选择途径。

（二）增加专项编制。当前，全国社区矫正对象常年维持在70万左右，湖南各区县的社区矫正对象平均在300人左右，开展社区矫正工作对维护国家安全稳定的职能作用日益凸显。建议明确社区矫正机构工作人员与社区矫正对象的配比率，一般而言，配比率为1∶20左右较为科学，各地可以根据实际情况进行调整。照此测算，湖南每个区县一般配备10～15名社区矫正机构工作人员即可，共需配备2000余名，省、市两级共需配备200余名。笔者认为，现阶段可以从以下四个渠道探索解决编制问题：一是从中央政法专项编制中动态调整增加编制数额。2015年，中央编办、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部印发《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》规定，根据形势任务的发展和依法履职的需要，按照控制总量、盘活存量、动态调整、优化结构的原则，强化政法专项编制动态管理，促进编制资源有序流动，提高编制使用效能。各级机构编制部门应当对社区矫正这项全新的工作动态调整增配中央政法专项编制，通过面向社会公开招考方式，将增加的编制专门用于招聘专业社区矫正机构工作人员。二是从推进刑罚执行一体化建设中调剂解决。在司法行政系统中，监狱与社区矫正工作性质相同、目标一致、措施关联、方法相通，具有一体化推进的理论基础和实践基础。①晏国福：《完善刑罚执行一体化建设路径初探——以安徽司法行政系统为视角》，《中国司法》，2020年第8期。随着缓刑、假释和暂予监外执行力度加大，刑罚缓刑化、行刑社会化的发展是大趋势。在刑罚执行一体化的背景下，将来从监狱划拨超额警察编制转入社区矫正机构是可行的。三是从选派戒毒警察从事社区矫正工作中调剂解决。自2014 年起，湖南扎实推进选派监狱、戒毒人民警察到社区矫正机构工作，已经累计选派500余人。2023年，湖南省司法厅一次性选派市级戒毒警察161人、省级戒毒警察4人分派到社区矫正机构工作，首次实现了司法部提出的“一县一警”目标，这些实践和经验做法为监狱、戒毒警察转型从事社区矫正工作奠定了一定基础。四是积极争取地方政府支持，调剂部分地方行政、事业编制到社区矫正机构充实力量。

（三）明确专门职责。根据《社区矫正法》第十条的规定，社区矫正执法队伍主要履行对社区矫正对象的监督管理、教育帮扶等执法工作。一方面，明晰执法权责。从国家层面出台社区矫正执法权责清单，明晰权力名称、内容，规范权力运行，突出社区矫正机构特别是县级社区矫正机构的执法主体职权，确保社区矫正刑事执行工作主体适格，实体内容和运行程序均依法规范。湖南省司法厅于2021年明确了27项社区矫正规范执法内容，2022年制定了社区矫正执法权责清单，编印了《社区矫正实务手册》《社区矫正法律规范汇编》，致力从社区矫正调查评估、交付接收、入矫解矫宣告、监督管理、教育帮扶、收监执行等执法环节入手，明确执法内容，绘制执法流程，规范执法行为，具有可推广、可复制的价值。另一方面，明确岗位职责。当前，湖南省级社区矫正机构比照司法部社区矫正管理局，内部定岗定责为刑罚执行、教育矫正、综合工作等，但市、县级社区矫正机构因人员不足，没有细分岗位和职责。在实际工作中，基层社区矫正工作人员必须一人顶多岗，岗位与职责不清。建议社区矫正机构自上而下定岗定责为监督管理、教育帮扶、刑罚执行、社会联络、综合执法督查等岗位，并明确具体职责。特别是在社区矫正机构内部增加专门执法监督职责。调研中发现，在社区矫正监管教育、刑事执行等重点执法环节存在监督盲区，衍生出社区矫正工作人员执法不规范、违法等问题。目前，社区矫正执法督查主要来自上级对下级组织的交叉评查、线上线下监督检查，以及来自检察机关的法律监督，但缺乏来自社区矫正机构内部的执法监督。及时对同级监管教育、刑事执行等重点执法行为进行同步监督，能够有效规范执法，填补同步监督的空白。

（四）统一执法队伍管理。第一，建立社区矫正执法队伍准入标准，严把社区矫正机构工作人员的入口关，侧重吸纳具有法律、教育、社会、心理、信息化等专业技术人才进入社区矫正执法队伍。第二，健全社区矫正执法队伍管理办法，实行全国统一登记管理。可以借鉴人民警察管理办法，对各级各地取得社区矫正执法资格的国家工作人员进行统一编号。第三，建立全国统一的社区矫正执法队伍信息库，实现对社区矫正机构工作人员的动态、准垂直管理。通过大数据平台，不仅能够查询到社区矫正执法人员的姓名、性别、民族、出生年月、工作单位等基本信息，还可以涵盖人员专业构成、业务特长、教育培训和执法证件审验等信息，并通过网络实现数据及时更新。这将有效保障社区矫正执法队伍依法行使职权，推动严格执法、规范管理，为社区矫正执法工作的深入开展提供有力保障。

（五）统一执法队伍装备。社区矫正作为刑事执行应当严于一般性行政执法，统一社区矫正执法队伍装备和标识十分重要，这样更能增强社区矫正刑事执行的严肃性和法律的权威性，更能提升社区矫正机构工作人员的职业荣誉感。建议在全国统一社区矫正场所建设标准的基础上，统一社区矫正执法队伍的执法证件、服装、执法执勤车辆等专门装备，设计配发社区矫正专用标识，尽早实现全国社区矫正执法队伍“一个样”。在统一社区矫正执法证件方面，可以参照行政执法证件方式，对社区矫正机构工作人员取得刑事执行执法资格设定条件标准，达标后方可发放全国统一编制的刑事执行执法证件或者社区矫正执法证，而对非社区矫正机构工作人员但从事社区矫正工作的社会工作者等，可以发放社区矫正工作证。目前，浙江、河南、陕西等省份在统一执法证件方面出台了制度，取得了良好的实际效果。湖南已经启动这项工作，2023年年底即可实现社区矫正机构工作人员亮证执法的目标。可见，要做到全国统一执法证件的难度并不是很大。但在统一社区矫正执法服装、专用标识、执法执勤车辆等方面，需要依靠司法部顶层设计，才能实现目标。

（六）统一执法队伍培训。湖南致力提升队伍素质，每年组织一期社区矫正业务骨干培训，并于2013年、2017年、2022年、2023年先后4次组织全省岗位练兵、技能比武。特别是2023年全省社区矫正技能大比武，紧贴社区矫正工作实务，精心设置业务知识测试、业务知识抢答、“五知道”核查、模拟制定和实施矫正方案、分类教育授课、班队列操演6个项目，突出“教、学、练、战、考、用”一体化实训，全省总决赛首次采用网络直播，共有16.8万人观看了实况，反响很好。建议司法部统一制定社区矫正执法队伍建设中、长期培训规划，设定培训的阶段性目标，制定可行性方案，确定菜单式内容，编印普及式教材，扩大对全国业务骨干培训的对象范围，加大集中培训、交流力度等。在当前省、市、县分级培训模式的基础上，各地依据全国统一的队伍建设培训中、长期规划，可以采取以学带训、以会代训、以案释法等多种方式，对区域内社区矫正机构工作人员开展上岗培训、业务培训和骨干轮训，甚至可以借鉴监狱系统的做法，在省与省之间采取外派骨干人员交流挂职方式，达到拓宽视野、交流经验、规范执法的目的，有效提升社区矫正工作实战化水平。

三、着眼未来，不断推进社区矫正执法队伍长足发展

长远来看，在社区矫正执法队伍建设达到一定水平后，可以通过修改《社区矫正法》或者创新体制机制方式，进一步推进社区矫正执法队伍向更高水平发展。

（一）实行社区矫正队建制。队建制改革是一项涉及面广、政策性强、任务繁重的系统工程，改革的核心是将社区矫正机构专门化，社区矫正执法工作从司法所剥离。②刘强：《中国社区矫正机构和执法队伍建设——主要基于与俄罗斯的比较研究》，《社区矫正理论与实践》，2022 年第1 期。由社区矫正专门执法支队、大队、中队担任执法工作，更符合党中央关于法治队伍专业化、职业化的要求，从而进一步提升教育矫正质量。实践证明，社区矫正队建制更加符合工作实务，也将是社区矫正工作发展的一大趋势。2018年年初，湖南省司法厅积极探索队建制改革，决定在长沙、湘潭、怀化等地开展改革试点，主要做法是在市、县两级分别设置社区矫正执法支队、大队，因地制宜将辖区相邻街镇划分为若干片区，以片区为单位设置社区矫正执法中队，形成支队—大队—中队三级监管执法运行机制，其中溆浦县、冷水江市、武冈市、韶山市等区县的队建制改革成效明显。队建制打破了地域上的界限，优化了地方社区矫正执法资源，节约了执法成本。目前，湖南的队建制试点经验仅停留在县一级，如何在省、市级，甚至是全国范围内循序渐进地推广实施这一制度，还需要司法部从顶层设计的视角作出科学统筹。

（二）建立中国特色社区矫正官。社区矫正官是推动社区矫正职业化的重要抓手。普遍认为，现有的社区矫正工作队伍“1+N”模式中，“1”主要指社区矫正机构工作人员，“N”主要指社会工作者、社会志愿者等。今后，通过修改《社区矫正法》等途径，不断完善体制机制，将从事社区矫正的工作人员发展成中国特色社区矫正官。借鉴四川、浙江、江西、河南等省份开展社区矫正官试点的经验，探索社区矫正官的设立架构、任职条件、岗位职责、职级职务等，逐步建立起科学的社区矫正官制度，逐步建立起分类科学、结构合理、权责明晰、晋升顺畅的社区矫正队伍管理机制。第一，将社区矫正官纳入职业序列。参照法官、检察官、警官制度，推动将社区矫正官纳入人社部门职业序列，并通过写入《中华人民共和国职业分类大典》等方式向社会公布，赋予职业身份，增强社区矫正工作人员的身份意识和职业归属感。第二，健全社区矫正官选任培养制度。可以参照河南省南阳市的做法，设立统一的准入条件：政治忠诚，拥护中国共产党领导和社会主义制度；严格遵守宪法和法律，忠于职守，严守纪律，清正廉洁；具有法律等专业知识的专门国家工作人员，或者持有法律职业资格证书的事业编制工作人员；业务上，掌握社区矫正的基本内容和要求，把握社区矫正对象矫正教育的特点和基本规律，能够熟练应用社会工作的一般方法；从事社区矫正工作满两年等。注重引进法律、公共管理、社会学、心理学、教育学等专业人才，改善社区矫正工作队伍专业结构。③连春亮：《河南省南阳市社区矫正官制度的实践探索》，《中国司法》，2022年第10期。第三，建立社区矫正官“团队”制度。团队成员可以考虑由一名社区矫正官、一名社区矫正官助理和三名至五名社区矫正员构成。社区矫正官对本团队的社区矫正工作负总责，负责人员分工、任务分配；社区矫正官助理一般由司法局新入职的国家工作人员担任，协助社区矫正官开展工作，满足社区矫正官条件时可以晋升为社区矫正官；社区矫正员由专职社会工作者担任，负责社区矫正辅助性工作。如此，可确保团队资源互补，形成合力。四是建立健全社区矫正官优化激励机制。积极建立健全社区矫正官的考核制度和激励措施，优化评价机制和职业晋升渠道，积极宣传和表彰先进典型，不断提升社区矫正官的社会价值和社会地位。