文化市场综合执法队伍建设的现实问题与完善路径

袁 青（四川省成都市金牛区人民检察院副检察长）

潘雅裙（四川省成都市金牛区人民检察院）

党的十八大以来，我国将全面深化改革纳入“四个全面”战略布局之中，以综合执法改革为主要创新点的行政体制改革是深化国家机构改革的重要内容。文化市场领域的综合执法改革作为此次改革的五大重点领域之一，是应对文化市场新发展、新问题的关键举措。其中，文化市场综合执法队伍建设更是综合执法改革得以顺利推行的直接影响因素。根据党的二十大的最新工作部署，深化行政执法体制改革、完善基层综合执法体制机制为当前行政执法领域的工作重点。自文化市场领域推行综合执法改革至今，执法队伍整合已基本完成，队伍建设成效显著，但仍然存在部分问题亟待解决。2023年2月召开的全国文化市场综合执法工作会议强调，要全面推进综合执法队伍建设。为进一步深化文化市场综合执法队伍建设，提高行政执法能效，本文致力于梳理文化市场综合执法队伍建设的现存问题并针对性提出完善建议。

一、文化市场综合执法队伍建设的背景与成效

（一）文化市场综合执法队伍建设的背景

文化市场综合执法队伍建设是综合执法改革整合执法主体、提高执法效能的要求。综合执法改革的重要目标之一是通过整合执法主体解决权责交叉、多头执法等问题。①程琥：《综合行政执法体制改革的价值冲突与整合》，《行政法学研究》，2021年第2期。文化市场综合执法改革整合了文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场的执法职权和执法队伍。根据《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》规定，各省、自治区文化和旅游部门原则上不再设执法队伍；各直辖市和市、县两级要整合组建文化市场综合执法队伍，由相关文化和旅游部门负责管理并以部门名义实施执法，除非有特别执法需要的区或较偏远的区，设区的市和市辖区原则上只设一个执法层级；县、市、区一般实行“局队合一”体制，对经济发达、城镇化水平较高的乡镇，县级市和县文化和旅游部门可根据需要和条件通过法定程序委托乡镇政府行使部分文化市场执法权。②周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，《政法论坛》，2022年第3期。行政执法队伍的集中整合和行政执法层级的整体压实对于破除文化市场执法权运行“堵点”具有重要意义，有利于解决行政机关“踢皮球”等行政“顽疾”。

当前，我国已迈入高质量发展新阶段，为与我国的高质量发展和现代化文化市场体系相适应，文化市场综合执法工作的任务日渐艰巨，其不仅需要承担市场发展职责，还需要肩负意识形态安全责任。因此，建设革命化、正规化、专业化、职业化的执法队伍是当下文化市场综合执法队伍建设的总体目标。

（二）文化市场综合执法队伍建设的成效

目前，文化市场综合执法队伍建设已经取得显著成效，执法硬件、执法软件和执法制度等方面都得到了落实或完善。首先，文化市场综合执法硬件建设稳步落实，执法保障进一步加强。在队伍整合方面，截至2021年7月，100%的省（区、市，含新疆生产建设兵团）、99%的市（州、盟）、97%的县（市、区）完成队伍整合；③薛帅：《全国文化市场综合执法改革推进现场会暨综合执法工作会在江苏常州召开》，《中国文化报》，2021年7月8日第001版。在信息化建设与应用方面，全国文化市场技术监管与服务平台得到广泛应用，综合执法业务线上办理普及率大幅提升。其次，文化市场综合执法软件建设趋于成熟，执法能力进一步提升。在人员管理及培训方面，综合行政执法证件统一换发，行政执法人员持证上岗和资格管理制度全面推行；文旅部制定《文化市场综合执法人员履职管理暂行规定》，明确了执法队伍职责范围以及执法人员履职尽责标准；形成部级示范培训、省级重点培训、市级普遍培训、县级兜底培训的执法人员分级培训架构。在激励约束机制建设方面，通过开展全国文化市场综合执法重大案件评选、给予重大案件办案单位办案经费补助等方式激励综合执法水平的提高，组织案卷评查工作全面检验各地案卷质量。在队伍形象建设方面，文旅部制定了《文化市场综合执法制式服装和标志管理规定（试行）》等以推进执法形象正规化，并积极落实“谁执法谁普法”普法责任制，借助政府门户网站、“文旅之声”微信公众号和微博等网络平台，宣传执法工作动态，回应人民关切事项，打造有温度、有力量的执法队伍形象。最后，综合执法制度建设不断完善，执法依据进一步健全。在执法程序方面，文旅部已围绕举报、日常检查、调查取证、重大案件管理、行政处罚裁量权适用、履职管理等方面制定或修订文化市场综合执法标准规范十余部。在执法协作方面，为推动跨部门、跨区域执法联动，国家层面建立了文化市场管理工作联席会议制度，省、市、县三级文化市场管理工作领导小组随之落地；为进一步提高文化市场综合执法协作水平，2021年，《关于进一步完善文化市场综合执法运行机制的通知》出台，从“明确执法主体”“建立协同机制”“明确职责权限”“强化执法保障”四个主体部分，对于执法协作进行统筹安排。

综上，文化市场综合执法队伍建设工作的顶层设计日臻完善，地方亦在不断跟进落实。例如，四川省为跟进文化市场综合执法改革的顶层要求，确保与上位法有效衔接，修订出台了《四川省文化市场行政处罚裁量实施标准》；在此之外，文化市场综合执法联席会议机制作用发挥、文旅执法师资力量加强、综合执法信息化建设等也在不断推进。在此背景下，梳理总结队伍建设存在的现实问题并予以应对，是推进文化市场综合执法队伍建设向纵深、成熟发展的重要方式。

二、文化市场综合执法队伍建设的现实问题

文化市场领域的执法队伍建设需要在我国顶层设计之下，不断完善建设细节，以促使改革目标的切实实现。为有效提升文化市场综合执法水平，以下队伍建设问题亟待解决。

（一）队伍建设系统性有待加强

队伍建设要落实系统理念。④丁煌、李雪松：《整体性治理视角下综合行政执法改革的深化之道》，《南京社会科学》，2020年第12期。文化市场综合执法队伍建设包含政治思想建设、业务能力建设、行为规范建设、职业伦理建设，以及机构建设和管理机制建设等方面，各个方面内部自成体系且外部相互联系、作用。当前，文化市场综合执法队伍建设相对欠缺整体配套观念和综合系统思维，主要表现为：队伍建设的框架体系尚未实质形成。一方面，与队伍建设有关的政治思想建设、职业伦理建设、文化建设等缺乏相应的制度规则。另一方面，既有的制度规范还未完全实现与文化市场综合执法改革相关重点目标任务的一体契合，也没有有效落实与文化市场综合执法业务相关的业务能力建设要求。

（二）队伍建设针对性不够凸显

队伍建设工作既面临所有综合执法队伍都会存在的共性问题，也面临本领域存在的个性问题。这是因为不同领域的综合执法队伍来源不同、历史承继关系不同、面临的现状和问题也不同。目前，交通运输、农业农村、生态环境等领域的综合行政执法队伍建设均体现出差异化内容，如将队伍建设工作与“交通强国”“乡村振兴”“污染防治攻坚战”等中心工作的有关需求紧密结合，⑤可参见《交通运输综合行政执法队伍素质能力提升三年行动方案（2021—2023年）》（环执法〔2021〕54号）、《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2022〕1号）、《“十四五”生态环境保护综合行政执法队伍建设规划》（环执法〔2021〕113号）等文件，具体措施包含交通运输部门开展执法大调研大走访、农业农村部门通过发布农业行政执法典型案例和推行执法办案指导小组制度提升农业综合执法能力、生态环境部门构建执法技术支撑体系等。但是文化市场领域的队伍建设尚着眼于机构整合、人员归并等夯基固本工作，在对标自身特殊需求、彰显自身特色和差异化推进队伍建设等方面还存在不足。

文化市场综合执法队伍建设针对性不够凸显主要体现为：第一，执法队伍建设未结合文化市场执法工作实际和队伍建设现状，提炼出特色化、标志性目标任务，并与文化强国、意识形态安全、法治政府等重要理念深度融合。第二，文化市场综合执法要求文化市场执法人员具备政治敏锐性和政治鉴别力，⑥祁述裕、徐春晓：《深化文化市场综合执法改革：演进、挑战与建议》，《山东社会科学》，2021年第2期。文化市场执法队伍建设的有关培训内容应该在彰显特色、体现差异的内容方面作出明确的培训安排。

（三）队伍建设适应性亟待补足

除了执法人员不足、执法保障设施欠缺等一般性问题外，文化市场队伍建设在适应性方面还存在两方面特殊问题。其一，文化市场综合执法的部门整合力度较大，执法人员面临对执法职能、法规的再学习、再适应，故执法人员执法能力亟待提升。其二，当前，文化市场执法面临数字技术赋能后的文化产业新发展，对于执法人员认识新事物、学习新事物、应对新事物的能力提出了较高的要求。因此，当前的队伍建设在强化基础研究、创新研究能力方面还存在缺陷，在相关咨询组织建设、推进执法难点问题研究攻关等方面还缺乏相关规划。

三、文化市场综合执法队伍建设的完善路径

（一）汇聚融合队伍建设制度，明确队伍建设框架体系

为实现文化市场综合执法队伍的系统化建设，应汇聚融合相关制度，对队伍建设框架体系进行结构化、明确化。具体而言，文化市场综合执法队伍建设应由基础体系达标化建设、执法队伍正规化建设、执法行为规范化建设、执法形象优化建设、执法作风一流化建设、执法环境改善提升建设、执法调研常态化建设七方面构成。基础体系达标化建设应包含执法机构和执法保障体系的规范化建设；执法队伍正规化建设应包含综合执法人力资源规范化建设和执法人员资格管理和在岗轮训体系化建设；执法行为规范化建设应由标准化执法、权责清单与裁量基准细化普及以及综合执法责任制和责任追究规范化建设组成；执法形象优化建设应包含执法制式服装和标志管理的规范化、执法理念和方式的持续更新；执法作风一流化建设应包含执法队伍思想政治建设、职业伦理和执法文化建设以及执法队伍风纪建设；执法环境改善提升建设应注重落实“谁执法谁普法”普法责任制以及推进形成文化市场综合治理生动局面；执法调研常态化建设应以文化执法新问题、难点问题的调查研判以及常态化学习为主要内容。基于此，建议文化市场综合执法队伍建设形成明确的框架体系，以指导队伍建设工作的全面开展及有序推进。

（二）突出队伍建设特色，创新队伍建设工作机制

第一，明确文化市场综合执法队伍建设的目标任务。有关任务目标需要涵盖机构组织建设更加标准化、人员结构素质进一步优化、执法行为进一步规范化精细化、相关工作制度更加体系化、文化阵地保障作用发挥更加有力等内容，并且几个具体目标之间应形成逻辑连贯的体系，系统概括文化市场综合执法队伍建设的要素要求，形成价值内涵体系。

第二，针对性制定文化市场综合执法人员的培训内容。具体应结合岗位职责，差异化设定专门性强且注重申请人实际运用能力的培训内容，以确保获得执法资格证的人员可以胜任执法任务。同时，优化在岗轮训内容，建议完善以下四方面内容：其一，加强执法人员政治素养，强化文化市场管理工作中对涉及文化安全及意识形态安全等重要问题的关注。其二，优化分级分类培训体系，按需施训，针对执法人员工作特性定制专门化的培训内容，并提供菜单式培训服务。其三，持续强化法制专题培训，并强调对法制审核人员的针对性培训。其四，提升执法人员信息化执法能力，以进一步适应文化市场发展变化快、科技含量高的特性。

（三）激发队伍能力提升内在动能，强化执法任务承接能力

第一，形成全国性文化市场执法人员能力提升的政策措施。首先，需要建立人员资格管理制度。加强执法人员行政执法资格管理，严格把控新招录人员准入门槛，不断提高执法人员学历水平，同时按照“新人新办法、老人老办法”的原则处理既有人员问题，通过探索与有关高等院校合作完善继续教育等政策措施，定向提升既有人员学历水平。其次，在现有部、省、市、县四级执法培训体系的基础上，研究制定全国统一的分类培训大纲和考试大纲，编制培训教材及考试题库，提出全员轮训和专项培训的具体计划和课时要求。最后，持续开展大练兵活动。聚焦重点难点执法事项，充分利用现代科技手段开展现场实战练兵，提升理论联系实际的水平。

第二，形成合理有效的激励约束机制。在激励方面，应定期选拔文化市场综合执法队伍先进集体和个人典型，最大限度发挥典型的示范带动作用。同时，为鼓励干部敢担当、会作为，应适度细化薪酬管理级别，加强重点岗位和风险岗位的薪酬待遇，探索制定执法人员非领导职务类晋升制度。⑦刘昕、刘颖、董克用：《破解“城管困境”的战略性人力资源管理视角——基于对北京城市管理综合执法队伍的调查研究》，《公共管理学报》，2010年第2期。在制约方面，有必要进一步完善绩效评估体系，合理形成执法约束。具体应推动形成多元化评估主体，设定科学的评估指标，并注重评估工作的可操作性和评估结果的可参考性。

第三，深化基础体系达标化建设。首先，着眼于落位属地建设责任，激发属地通过自身探索解决机构编制难题的内在动能。可以考虑设置标准线并实行动态调整，以考评上的“一票否决”杜绝“短板效应”。其次，结合文化执法需要开展部门间协调的需求，强化文化市场综合执法联动协作机制建设。充分发挥文化市场管理工作领导小组和联席会议制度的协调议事作用，积极探索形成跨部门跨区域协作联动机制。完善上下级之间、部门之间、地区之间线索通报、案件协办、联合执法制度，注重以行政协助带动整体治理能力的提升，并强调系统的制度建设对于相关合作保持的重要作用。⑧中国行政管理学会课题组、高小平、沈荣华：《推进综合执法体制改革：成效、问题与对策》，《中国行政管理》，2012年第5期。其三，将完善信息共享机制作为重要的建设内容，形成信息共享合力。推动文化市场综合执法队伍做好部门内、部门间、上下级以及与行业监管部门的信息共享工作，畅通信息沟通渠道，探索建立便捷高效的信息共享机制。最后，强化上级的业务指导与统筹协调，为基层执法配置相应的专业化执法人员和技术支持，保障执法工作有效开展具备良好的基础条件，并全面评估乡镇综合执法的范围与标准，判定适宜下放的行政执法权限。⑨吕普生、吕忠：《中国基层执法中的相机选择：从策略赋权到话语使用》，《中国行政管理》，2020年第2期。

第四，进一步建好专家智库团队，持续跟进对于执法热点难点问题的研究。文化和旅游管理部门可以通过筛选一批理论功底深厚、执法经验丰富的文化执法骨干，组建成立专家库，就当前市场文化执法中存在的新问题、热点问题、难点问题进行研判，以加大对于执法领域新兴问题和可预见问题的研究和预警。同时，可依托科研院所、高校等机构，围绕文化市场综合行政执法工作重点、难点，加强分析研究，并鼓励各地加强相关工作理论研究能力建设，推动执法理论与实践的融合提升。

四、结语

综合行政执法改革的推行给地方尤其是基层执法队伍建设提出了较高的要求，真正实现执法力量整合、促使执法力量下沉，需要注重队伍建设工作的有效开展。文化市场领域的综合执法队伍优化，不仅需要确保执法人员能够有效承接各类执法工作，还需要保证其始终保持学习新事物、应对新问题的能力，更需要其保持敏感性与政治鉴别力，以维护国家文化安全，助力文化强国建设。当前，文化市场综合执法队伍建设应在完善顶层制度设计的基础上，持续推动地方制度建设向纵深推进，并鼓励地方先行先试，根据地方实际情况细化落实各项政策规定，保障人员队伍长足发展，建设规范、专业、高效、能作为、善担当的执法工作队伍，不断巩固增强执法工作力量，推动队伍建设水平迈上新的台阶。