国家治理体系和治理能力现代化的宪法学解读

王德志（山东大学法学院教授、山东大学习近平法治思想研究中心副主任）

魏清阁（山东大学习近平法治思想研究中心）

“治理”一词在汉语中有多重含义，包括统治和管理、理政的成效、治理政务的道理、处理公共问题等。①参见徐勇、吕楠：《热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话》，《当代世界与社会主义》，2014年第1期。中华人民共和国现行宪法的文本中虽然没有出现“治理”这一术语，但是却频繁使用“领导”“管理”“决定”“自治”等近似词，如《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”； 第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”等，这些近似术语表明了国家治理的不同主体在国家治理中的不同地位和作用，表明了国家治理的不同方式和手段。

目前国内理论界对于“国家治理”的概念有多个角度的界定，有学者认为：“国家治理的概念是现代国家所特有的一个概念，它是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。”②燕继荣、何增科、叶庆丰：《关于国家治理现代化的对话》，《科学社会主义》，2014年第1期。从宪法学的角度，可以把国家治理界定为：宪法规定的国家治理领导力量和国家治理主体，按照宪法规定的指导思想、基本原则和价值理念，行使宪法和法律规定的治理权力和治理权利，履行治理责任和治理义务，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，以实现国家治理目标和任务的制度安排和活动过程。我国宪法规定了国家治理的领导力量、治理主体、治理制度、指导思想和根本任务，形成了一个立体化、体系化的国家治理图式。

一、国家治理体系的宪法结构

宪法规定了国家治理的领导力量，规定了国家治理的政权主体、基层群众自治主体和社会主体。首先，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，是国家治理的领导力量。正如习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党中央制定的理论和路线方针政策，是全党全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的依据和基础”。③《习近平谈治国理政》第二卷，外文出版社2018年版，第21页。

其次，国家治理的政权主体包括国家机构和政治协商机构。国家机构从纵向看可以分为中央国家机关和地方国家机关，从横向看可以分为权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等。宪法规定了国家机关的性质地位、权限范围和相互关系。在国家治理中行使立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等。在人民代表大会的制度框架下，各司其职，各负其责。政治协商机构包括中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会，人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，是具有中国特色的重要制度安排。

再次，基层群众自治主体包括村民委员会、居民委员会和企事业单位的职工代表大会。村民委员会和居民委员会是城乡社区治理中群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治组织。工会、职工代表大会是企事业单位实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权利的机构。党的十九届四中全会提出健全充满活力的基层群众自治制度，强调“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企业职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益”，④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《十九大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2021年版，第277页。进一步凸显了职工代表大会在基层群众自治中的重要地位。

最后，公民是参与国家治理的社会主体。宪法视野中的国家治理，既包括公权力对社会政治、经济、文化等领域的治理，也应当包括公民对公权力形成、公权力运作的参与和监督，公民参与国家治理是民主政治的题中应有之义，是公权力取得合法性的基础，是国家治理民主化的重要标志。公民既可以通过行使宪法规定的权利和自由参与国家治理，也可以通过社会团体、基金会、民办非企业等组织形式参与国家治理。公民通过行使参政权选举产生人大代表，组成人民代表大会作为人民行使国家权力的机关，选举产生村委会和居委会组成人员，组成基层群众自治组织，赋予政权主体和基层群众自治主体以民主合法性；通过行使政治自由参与国家意志、公共意志的形成和表达；通过行使监督权以监督政权主体和各类自治主体依法行使职权和履行职责，赋予国家治理过程以民主合法性。

我国宪法语境下的国家治理具有以下特征：第一，人民制宪权是新中国国家治理的逻辑起点。中国共产党领导中国人民推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，第一次行使了人民制宪权这个始源性权力。“宪法起草委员会在1954年3月接受了中国共产党中央委员会提出的宪法草案初稿，随即在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物共八千多人，用两个多月的时间，对这个初稿进行了认真的讨论”。“以这个初稿为基础经过修改后的宪法草案，由中央人民政府委员会在1954年6月14日公布，交付全国人民讨论。全国人民的讨论进行了两个多月，共有一亿五千多万人参加。”⑤刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，肖蔚云、王禹、张翔编：《宪法学参考资料》，北京大学出版社2003年版，第17页。可以说“全民讨论”是中国人民行使制宪权的实践，也是中国历史上第一次大规模的民主实践，规定了新中国的治理主体、治理制度和治理政策，是新中国国家治理的逻辑起点和法治起点。

第二，中国共产党的领导是中国国家治理的本质特征。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是国家治理路线、方针、政策的制定者和推动者，是治理价值理念的倡导者和引领者。在宪法中确认中国共产党的领导地位，是新中国宪法的显著特征。1954年宪法在序言中确认了在中国共产党领导下，中国人民取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命伟大胜利的历史事实。1982年宪法，除了在历史事实的叙述中确认党的领导，还确立了“四项基本原则”，规定在中国共产党领导下实现国家根本任务。2018年通过的宪法修正案，把党的领导写入宪法第一条“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。

第三，中国特色社会主义制度是中国国家治理的根本制度。中国特色社会主义制度是马克思主义基本原理与中国具体实践相结合的产物，是党和人民长期实践取得的根本成就。从新中国宪法发展的历程来看，经历了新民主主义到社会主义，再到中国特色社会主义的发展过程。1982年宪法序言则宣布“社会主义制度已经确立”，第一条规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”。

第四，中国共产党领导下的多元主体共治是中国国家治理的典型特征。在关于“国家治理”的学术讨论中，学者们普遍把政府与社会的共商共治作为国家治理现代化不可或缺的要素。有学者认为，虽然学者们对“国家治理”内涵的理解还是有些差别，但也有一些共识，比如，“都讲到了治理主体的多元化，以及强调社会的参与性，把治理理解为国家（政府）和社会共同管理社会事务的一个过程”。⑥燕继荣、何增科、叶庆丰：《关于国家治理现代化的对话》，《科学社会主义》，2014年第1期。有学者认为，现代治理的核心特质在于治理主体的多元化，从“国家统治” 走向“国家治理”，意味着从国家的“一元之治” 向国家与社会的“多元共治” 变革。实现中国国家治理现代化, 急需构建一种以多元主体共同参与、平等协商为基础的公共治理模式。⑦吴汉东：《国家治理现代化的三个维度: 共治、善治与法治》，《法制与社会发展》，2014年第5期。而我国宪法规定的正是一个由中国共产党领导的包括政权主体、基层群众自治主体和社会主体构成的多元主体协商共治体系，规定了治理主体的地位和相互关系，规定了它们的治理权力和治理权利。

二、国家治理现代化的宪法逻辑

我国宪法不仅规定了国家治理的治理主体、治理制度和治理理念，还规定了国家治理的目标。与西方宪法不同的是，我国宪法不仅把基本权利保障作为宪法的价值目标，而且把国家富强作为宪法的根本任务。从“共同纲领”到现行宪法，都把实现“国家富强”作为国家的根本任务规定在宪法中。1982年通过的宪法规定国家的根本任务是“集中力量进行社会主义现代化建设。”“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”；2018年宪法修正案把国家根本任务规定为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。

宪法学理论认为，公民权利与国家权力的关系问题是宪法学的基本问题。⑧刘惊海：《公民权利与国家权力——对宪法学基本问题的认识》，《吉林大学学报》，1990年第6期。我国宪法对国家任务的规定虽然在不同时期有不尽相同的表述，但是普遍把国家富强、人民幸福、民族复兴的“中国梦”作为国家发展的终极目标。这种对人民、民族、国家整体目标的追求，是否与宪法保障个人权利的目标相冲突，是否会消解人权保障的价值？是宪法学理论需要研究和澄清的问题。首先应当看到，我国宪法对国家富强的追求是有历史渊源的。近代中国对新型治理模式的探索源自西方列强侵略导致的民族危机，所以，寻求国家独立和富强、民族解放和复兴，成为近代中国社会变革的根本目标和强大动力。一切变革措施和方案只有与这个目标联系起来，才能获得合法性与说服力，才能凝聚最广泛的社会共识。其次，我国宪法对国家富强的追求，是由中国社会主要矛盾所决定的。在社会主义初级阶段，社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。经过改革开放40多年的发展，我国的社会生产力和综合国力虽然有了大幅提升，但是仍然存在发展不平衡和不充分的问题。在这样一个历史阶段，只有把发展生产力和提高综合国力作为首要任务，才能使中华民族屹立于世界民族之林，才能为个人权利的实现奠定必要的前提和基础。

应当看到，人权保障和国家富强这两个价值目标是存在内在逻辑联系的。从人类发展的历史来看，个人权利的保障程度与人类社会文明进步程度是成正比的。权利保障不仅是社会进步的一个重要标尺，而且是推动社会进步的强大动力。在奴隶制社会，作为物质财富生产者的奴隶不被当作人来看待，只是奴隶主的生产工具，不享有任何权利与自由。奴隶主不但占有生产资料，而且占有奴隶和奴隶的劳动产品。这种制度必然是人类历史上生产力最为低下的制度。正如亚当·斯密所说：“一切时代、一切国民的经验，都证明了一件事，即奴隶劳动虽表面看来只需维持他们生活的费用，但彻底通盘计算起来，其代价是任何劳动中最高的。一个不能获得一点财产的人，食必求其最多，作必望其最少，除此之外，什么也不关心。他的工作，够他维持生活就行了，你要从他身上多榨出一些来，那只有出于强迫。”⑨亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（上卷），郭大力、王亚南译，商务印书馆1997年版，第354页。在封建社会，地主占有土地等主要生产资料并且不完全占有农民。作为财富创造者的农民对于统治者处于人身依附和半依附状态，遭受着地租和各种徭役的残酷压榨，没有权利和自由可言。所以，这种制度对于生产力的解放也是非常有限的。资本主义之所以获得快速发展的生产力，除了科学技术的推动，一个重要的制度性因素就是标榜人的解放，用宪法规定了公民的基本权利和自由。正如亚当·斯密所说：“英国法律保证了一切人都享有自己劳动的果实, 只要有这种保证, 就能使国家繁荣”⑩亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（上卷），郭大力、王亚南译，商务印书馆1997年版，第112页。。说明了财产权保障对于实现国家繁荣的重要性。但是，资本主义宪法规定的权利和自由往往流于形式，具有极大的虚伪性。虽然规定了私有财产权，但是真正拥有生产资料的不过是资本家少数群体。虽然规定了参政权，但是能够当选的是腰缠万贯的富商或者是资本财团资助的候选人。

新中国成立以来的宪法运行表明，“人权保障”与“国家富强”是相辅相成、相互促进的。人权保障为国家富强提供了制度基础，国家富强则为人权保障奠定坚实的物质基础。国家富强和人权保障在我国宪法的运行过程中呈现出相同的发展轨迹：人权保障受到重视和运行良好的时期，同时是国民经济迅速发展、人民生活水平迅速提高的时期；而人权受限制和受侵害的时期，也是国家发展遭遇挫折和失败的时期。党的十一届三中全会以来，我们党开始全面地、认真地纠正“文化大革命”中及其以前的“左倾”错误，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，从而使国家面貌发生了前所未有的变化，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。同时，在改革开放中成功走出了一条符合中国国情的人权发展道路，创造了人类文明发展史上人权保障的新经验，大幅提高生存权发展权保障水平，减贫取得历史性成就，温饱问题得到切实解决；公民的饮水安全、基本居住条件、出行条件得到显著改善，生命健康权保障水平大幅提高；社会救助力度不断加大，环境权利保障日益加强，有效实现人身人格权、财产权、宗教信仰自由、工作权、社会保障权、受教育权、文化权、选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等各项人权，以及少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人等特定群体权利的全面提升。⑪参见国务院新闻办公室：《改革开放40年中国人权事业的发展进步》，人民出版社2018年版，第4-14页。

新中国成立以来通过人权保障促进生产力的发展，进而推动国家富强目标的实现，走出了一条协同人权保障目标与国家富强目标的成功之路。“人权保障”对于“国家富强”的促进是通过“生产力”这个中心环节而发挥作用的。生产力是人类征服自然和改造自然的能力，生产力水平的提高是国家富强和社会进步的根本动力。而在决定生产力水平的各要素中，人的因素是最为活跃的、起决定作用的要素。一种政治制度只有让人的积极性、主动性和创造性最大限度地释放出来，才会成为生产力发展的促进力量。而只有当个人的尊严与合法权益在一种政治制度里得到最大限度的尊重时，个人才会迸发出积极、主动的激情。人的主动精神和创造力的发挥，是与个人的价值和利益受到尊重的程度成正比的。社会政治制度越是尊重个人的价值，保障个人权益，个人就越能释放出更强的创新能力和高昂的工作热情。而社会生产力的发展，物质财富的增长，以及人们生活水平的提高，都不过是个人的价值和利益受到尊重后的副产品，是个人权利受到保障的自然结果。改革开放以来，我国生产力水平之所以实现较大提高，一个制度性原因是我国通过修改宪法，健全社会主义法律体系，加强了对公民基本权利的保护。以财产权为例，1982年宪法规定“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”这里的“其他合法财产”为生产资料进入公民私有财产的范围敞开了大门。我国的宪法和法律保障公民可以合法占有和使用自己的劳动果实，权利与自由保障激发了人民创造财富的积极性，推动了我国生产力的快速发展和综合国力的提升。

三、国家治理现代化的宪法推动方式

国家治理的基本原则和制度是在宪法中确立的，国家治理的实践活动也是在宪法的指引下进行的。宪法实施是国家治理在法治轨道上运行的制度保证，宪法实施的体制机制对于国家治理的效能发挥着关键作用。世界各国的违宪审查模式，从机构体制来看可以分为普通法院审查制、宪法法院审查制、宪法委员会审查制、最高国家权力机关监督制；从国家治理效能的角度，则可以分为西方国家的消极型实施模式和以我国为代表的社会主义积极型实施模式。

西方国家的宪法实施主要是通过违宪审查或者合宪性审查进行的。从以美国为代表的普通法院审查制到以德国的宪法法院为代表的专门机构审查制，司法权的运作在宪法实施中发挥着核心作用。通过诉讼程序或者宪法规定的其他程序审理宪法案件，以审查法律法规以及政府、政党行为的合宪性，并作出合宪或者违宪的判决，是一种“司法中心主义”的实施方式，属于“法的适用”范畴。这种宪法实施模式具有被动性、消极性和事后性特点，因为司法权的行使具有被动性、消极性和事后性的特点，遵循“不告不理”的原则，必须在纠纷发生后并且当事人告诉的情况下，才启动权力运行，法院审理的范围通常还要受到当事人告诉范围的制约。西方国家的宪法实施模式在国家治理中的局限性是显而易见的，因为国家治理的艰巨和繁重任务，不是单纯司法机关所能承担的，它忽视了政党、立法机关、行政机关以及社会力量在宪法实施中的作用。西方违宪审查的作用局限于纠纷化解领域，难以整合宪法实施的各方面力量共同提升国家治理的效能，难以承担实现国家富强这样的国家使命。

即使是对于基本权利保障而言，西方的宪法实施模式也是存在重大的局限性。首先，违宪审查制度在西方具有天然的反民主性质。西方国家的议会议员和行政领导人通常是经过选民选举产生的，具有一定的民主基础。而法官则是经过立法机关和行政机关任命产生的，不具备民主基础。所以，由法院审查议会立法的合宪性存在先天的民主赤字，“无法充分回答为什么少数司法者就一定比民选议会对‘人权’的解释（解读）更加高明这样的疑问”。⑫程雪阳：《荷兰为何会拒绝违宪审查——基于历史的考察和反思》，《环球法律评论》，2012年第5期。为了抑制合宪性审查与民主机制的冲突，一些国家的合宪性审查提出了“政治问题拒绝审查”⑬参见李晓兵：《论违宪审查实践中的“政治问题排除原则”》，《河南省政法管理干部学院学报》，2007年第3期。等“司法谦逊”原则。但是，这些原则的贯彻具有极大的不确定性和随意性。在同性恋合宪性判决中，⑭参见姜峰：《同性婚姻、宪法权利与民主审议— —以罗伯茨大法官的反对意见为中心》，《法学评论》，2015年第6期。一些西方国家的法院未经民主审议程序就废止了人类社会传统的婚姻制度，挑战了宪法中的民主制度和公民的民主权利。从本来意义看，法官的判决与立法机关的立法不同，其效力只能及于个案和诉讼当事人。但是，在西方“遵循先例”的原则下，合宪性判决实质上具有制度建构的功能，势必对立法权形成很大的冲击。

其次，西方违宪审查对于人民的生存权、发展权以及个人的社会权保障，也是无能为力的。西方许多国家的宪法不承认社会权，因为他们奉行“消极政府”原则，认为管得最少的政府是最好的政府。民生问题是个人的私事，而不是一项国家责任，应该通过公民个人的勤奋工作加以改善，政府所承担的最多只是一种“辅助性”义务。即使承认社会权的国家，也无法通过违宪审查的方式进行保障。如第二次世界大战后，日本的违宪审查中有要求保障生存权的案例。但是，日本法院却以生存权是一项“纲领性规定”为由，而拒绝提供司法救济。在1967年的朝日诉讼中，多数法官认为“最低限度的生活是抽象的、相对的概念，对基准的判断应委任于厚生大臣进行合目的性的裁量，而不能直接依据宪法上的生存权规定对基准进行实质的审查”。⑮参见凌维慈：《历史视角下的社会权——以日本生存权理论的发展变革为视角》，《当代法学》，2010年第5期。社会权包括“免于贫穷”“免于饥饿”的生存权、工作权、受教育权，以及对于年老、疾病和失业等弱势群体的社会保障权，这类权利的性质和实现方式与自由权不同，需要国家权力的积极介入和帮助才能实现，其保障方式以立法权、行政权的积极行使为必要条件。

与西方国家的消极型宪法实施模式不同，中国共产党把国家富强、民族复兴和人民的幸福视为自己的初心和使命。中国宪法把实现中华民族伟大复兴的“中国梦”规定为国家的根本任务，从而在制度和实践中形成了中国共产党领导人民实施宪法的积极型宪法实施模式。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征，也是中国宪法实施的制度优势。党领导人民制定宪法，也领导人民实施宪法，领导人民依宪治国、依宪执政。党领导宪法实施体现在政治领导、组织领导、思想领导的方方面面，党领导宪法实施的制度极大地提升了国家治理的效能。以贫困治理为例，“党的十八大以来，全国八百三十二个贫困县全部摘帽，十二万八千个贫困村全部出列，近一亿农村贫困人口实现脱贫，提前十年实现联合国二〇三〇年可持续发展议程减贫目标，历史性地解决了绝对贫困问题，创造了人类减贫史上的奇迹。”⑯《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第48页。党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治和组织保证，彰显出中国特色社会主义制度的强大优势。党中央对脱贫攻坚的集中统一领导，把脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，统筹谋划，强力推进。我们强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。党集中精锐力量投向脱贫攻坚主战场，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线。在脱贫攻坚中，贯彻“人民幸福生活是最大的人权”⑰《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第288页。的人权理念，实现了贫困治理的国家目标与人权保障一体化推进。集中体现在特殊困难群体的生存发展权利得到有效保障，对妇女、儿童、老人和残疾人等群体中特殊困难人员的生存和发展，采取特殊政策，加大帮扶力度，特殊困难群体的福利水平持续提高，生存权利得到充分保障，发展机会明显增多，从根本上改变了贫困落后地区的面貌。⑱中华人民共和国国务院新闻办公室：《人类减贫的中国实践》，人民出版社2021年版，第26-29页。

四、结语

党的十八大以来，习近平总书记提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。我国宪法规定国家的根本制度和根本任务，规定国家的基本原则以及公民基本权利和自由等内容，为国家治理体系和治理能力现代化奠定了法治基础，国家治理以人民制宪权为逻辑起点，以中国共产党的领导为本质特征，以中国特色社会主义为根本制度，形成了中国共产党领导下的多元主体共治体系。党的领导是中国国家治理的制度特色，具有巨大的制度优势，党领导人民制定宪法，也领导人民实施宪法，党的领导推动国家治理体系的建立和完善，极大地提升了国家治理的效能，为国家治理体系和治理能力现代化提供了根本保证。