中国—东盟跨境旅游综合治理路径研究

李蓉

（广西警察学院，广西 南宁 530028）

当今，多极世界是世界格局建设的重要目标。作为和平发展中的大国，我国坚持在联合国合作框架下发展经济，密切各国往来。“一带一路”倡议极大地推动了新时代我国与东盟等周边国家合作，促进劳动力、资本、技术和信息等要素跨境流动与资源配置。我国与东盟国家相邻或相近，2010年1月中国—东盟自贸区全面启动以来，每年在广西南宁举办中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会，中国—东盟国家间经贸合作不断增强。

2022年1月落地实施的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是以东盟国家发起的区域经济一体化合作机制，旨在通过削减关税及非关税壁垒，建立参与国统一市场，目前RCEP成员国包括东盟10国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰，RCEP的实施生效为中国—东盟经贸合作注入新动力，中国—东盟跨境经贸量持续上升，东盟成为中国第一大贸易伙伴。我国边疆地区的广西、云南等省区与东盟多国山水相连、文化相通，跨境旅游合作是中国—东盟一体化的重要举措之一，有利于促进各国贸易发展，拉近各国人民感情，是中国与东盟各国在政治、经济及文化合作方面最有活力的领域之一。

跨境旅游是各国人民追求美好生活的重要方式。《2018年中国跨境旅行消费报告》指出，中国出境游客人均消费排名世界第一，消费能力大幅领先其他国家。多国对中国游客态度十分积极，跨境旅游是中国—东盟次区域国家旅游合作的重要载体和持续热点。凭借地缘优势与人文相通等优越条件，自驾游、边境游、跨境游、跨国游等跨境旅游形式成为跨境旅游合作的重要载体。随着我国防疫政策的调整，跨境旅游已呈现复苏势头，2023年春节期间，我国已重新开通赴东盟国家如泰国、柬埔寨、马来西亚等国的旅游航线及口岸签证服务。据携程有关数据，2023年春节期间出境游整体订单同比增长640%，内地旅客预订境外酒店订单量同比增长超4倍，跨境机票订单增长4倍以上。其中，东南亚成为春节档大赢家［1］。其他国家和地区的跨境旅游有望陆续恢复，广西、云南等地出入境管理部门的旅游签证申请不断增加。RCEP的实施为相关国家的旅游业发展带来新的重大机遇，但在跨境旅游的法律规制、管理、服务、国际合作等方面尚存在较为突出的问题，跨境旅游的健康发展需要关注综合治理问题。

一、中国—东盟开展跨境旅游的基础条件

（一）跨境往来地理条件优越

我国边疆地区的广西、云南等省区的跨境往来地理区位优势明显。我国广西与越南陆地边境线长1020公里，海岸线1595公里，有11个国际一类口岸和二类口岸；而云南边界线长4060公里，分别与缅甸、越南和老挝接壤，有20多个边境口岸。边境两侧山水相连，自然、人文景观连绵，边境公路、跨境铁路能为跨境旅游打通“最后一公里”。西南边疆地区与周边国家地理和人文环境地缘相似，民间文化交往历史悠久。边境口岸建设不断完善，实现了快速通关。跨界民族历史、文化资源具有深厚传统及交流需求。到境外游览异国风光对很多国人具有很大的吸引力，到世界各地旅游的国民人数增加迅速，接待中国公民的国家不断增加。为此，跨境旅游合作符合区域国家政府、民众的利益。

（二）跨境交通基础设施不断推进

东盟国家旅游资源丰富，但大部分东盟国家经济发展水平相对较低，旅游投入不足，基础设施建设较落后，中国的资本和技术在一定程度上可以弥补这些国家的不足。中国加大旅游投入力度，跨境旅游投资合作、跨境信息产业合作、跨境旅游宣传合作不同程度地发展，改善了一些东盟国家的基础设施条件。近年来，中国资本进入东盟国家，中国与东盟的旅游合作迈上新台阶。中国旅游集团在泰国成立合资旅行社，云南省在万象投资建设万象国际商业旅游中心。在旅游末端的投资，较好地改善了境外旅游地的旅游条件。中国与越南、缅甸、老挝等国家的跨境公路、铁路和航线等逐步完善，中老铁路于2021年12月3日全线开通，开通运营一年来，累计发送旅客850万人次。中新经济走廊国际大通道建设加快。中新经济走廊贯穿中南半岛国家，是共建21世纪“海上丝绸之路”的重要组成部分。各边境口岸建设为跨境旅游一体化合作创造了良好的基础条件。中国南宁—中国凭祥—越南河内、中国靖西—越南高平、中国昆明—老挝万象等铁路便利了跨境人员、物资往来。我国广西、云南等省区开通了多条往来东盟的航空路线，昆明长水机场、南宁吴圩机场成为中国与东盟连接的重要机场。

（三）中国—东盟双方跨境旅游资源互补性强

中国与东盟的旅游资源优势互补，共同开发可以发挥1＋1＞2的效应。东盟是世界三大热带地区之一，复杂多变的地貌和气候造就了东盟绚丽多彩的自然景观。许多东盟国家有漫长的海岸线，星罗棋布的海岛、众多的火山、溶洞、瀑布，以及具有浓郁民族文化特色的景点，吸引着观光览胜的游客。我国与东盟多个国家山水相连，民众相互往来历史悠久，民众对跨境旅游的需求一直很大。随着我国人民收入增加、签证政策放宽、国际交通条件便利，出境旅游成为人们消费的重要内容。2018年我国旅游主要客源市场排名前17的国家中，有7个为东盟国家。同年，中国与东盟双方旅游往来5500万人次。其中，中国赴东盟各国旅游人数达到3160万人次，与2017年相比增长30%；东盟各国赴中国旅游人数达2540万人次，与2017年相比增长105%，跨境旅游人数创历史新高，跨境旅游发展势头强劲［2］。2012年中国广西防城港市创新性地开展边境旅游异地办证项目后，出入境证件办证量呈“井喷”式增长。年办证量从2012年的1269人次增加到2019年的346550人次，增长了272倍。西南边疆各口岸的出入境需求都呈现了同样的发展态势，中外双方民众赴境外开展贸易、进行旅游的需求十分旺盛。2015年12月印发的《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》提出，“发展跨境旅游合作区、探索建设边境旅游试验区”。西南边疆地区与周边国家合作设立跨境旅游线路，双方游客可以共享旅游资源，体验各国边疆的风光，各国旅游业的结构要素差异可实现互补。

二、中国—东盟跨境旅游综合治理存在的局限与不足

（一）旅游基础条件不够完善

当前旅游基础条件的不完善制约了中国—东盟跨境旅游的合作与发展。一是道路交通设施条件滞后。我国西南边疆地区与越南、老挝、缅甸等国家地形多山多河，道路崎岖，道路设施建设滞后，通行条件不理想。我国广西、云南为边疆民族地区，经济发展长期落后于沿海地区，道路建设投入不足。缅甸、越南、老挝、柬埔寨等东盟北部国家旅游基础设施投入不足，道路、交通基础设施建设较我国云南、广西更为滞后，现有通行条件与当前快速发展的跨境旅游要求相差较远。二是信息设施建设较弱。东盟各国旅游信息网络、平台建设不足，旅游数据信息、政策调整等传递滞后，不利于合作沟通。跨境旅游人员在出入境通关时，存在要求不透明现象，通关体验较差。

（二）服务水平低，跨境旅游法律法规建设滞后

一是有的旅游企业品牌意识、信誉意识、美誉意识不足，追逐赚快钱，削弱了服务意识、质量水平，管理水平在低水平徘徊。有的部门管理手段滞后，服务监管手段与信息技术发展脱节。监管部门、旅行社不能及时发现旅游服务中存在的不足与缺陷，不能及时保障各方合法利益。虽然中国在管理手续、旅游形式等方面进行了摸索，但与跨境旅游发展相比，管理内容与措施依然远远不足。二是由于各国的文化传统、历史背景不同，法律对旅游行为的要求存在国别差异，对本国公民和外国游客允许参与的项目存在不同。旅游产品有时会给外国游客带来不适应。三是当前旅游法律法规难以满足跨境旅游要求，存在滞后、脱离旅游发展需要情况。各国的法治建设水平不一，对跨境旅游认识各有侧重，在处理有关问题时难以兼顾各方利益。

（三）跨境旅游违法行为较多

跨境旅游违法行为主要发生于旅游项目运作、旅游内容合法性、跨境犯罪等方面。一是跨境旅游中的强迫消费和临时改变项目、行程等问题，侵犯游客的合法利益。二是在跨境旅游中，个别导游利用游客对于黄、赌、毒现象的好奇，私自安排内容，诱导中国游客涉足其中。三是存在非法跨境活动。中国与东盟邻接国家的地理通行条件方便，即使设立了边境隔离栏，违法人员依然可以非法跨境。既有个别人员在“四黑”人员的引带下到周边国家参与黄、赌、毒活动，也有人借旅游名义到境外实施电信诈骗等违法犯罪。四是跨境旅游中，偷渡、走私、贩卖毒品、拐卖人口等跨境犯罪问题持续存在，有随团跨境旅游人员脱团、个人跨境旅游非法滞留境外等问题。这些问题对跨境旅游健康发展造成严重危害。

（四）旅游平台缺乏相互连接，跨境旅游共同市场不健全

一是中国与东盟建立了旅游合作机制，但旅游平台仍各自独立运作，互不相关，造成业务混乱。各地旅游协会履行了有限的旅游管理职能，但对旅游新领域、新内容难以全面有效管理。二是东盟各国旅游服务和投资开放步伐较慢，跨境旅游服务贸易、投资壁垒和市场准入限制大量存在。旅游服务竞争强，各国旅游水平和服务贸易不平衡，东盟各国存在限制外国从业人员、资本等要素流入本国旅游产业的现象，旅游服务贸易保护主义仍然存在。三是东盟旅游电子商务方面起步较晚，缅甸、老挝、越南、柬埔寨等周边国家的旅游机构电子商务网站整体发展水平较低，制约了共同市场的建设。

（五）跨境旅游合作机制不健全

中国与东盟各国市场管理、旅游管理模式存在较大差异，跨境旅游合作实际是各国政府、市场合作。各国达成的旅游合作共识和协议停留在浅层次，协议执行力不强，旅游要素跨境流动与旅游产业跨国合作重组、跨境旅游区域集团化发展等核心利益一体化等方面进展缓慢［3］。各国行政管理、市场管理发展状况不同，在跨境旅游合作上，中国与东盟国家跨境旅游合作机制没有较好对接。主要表现在：一是中国与东盟没有建立统一的跨境旅游管理机构。各国的跨境旅游由国家级旅游管理部门、行政部门共同管理。由于各国旅游管理规定与法规差异，常常导致跨境旅游管理频繁出现混乱现象。二是跨境旅游市场管理规则、跨境旅游市场监管体系同样面临各自为政制约。各国市场管理规则及市场监管实际是行政管理的组成部分，各国行政管理差异常常影响跨境旅游相互协调，联合执法组织保障存在空档。三是跨境旅游利益协调不足。各国的政治体制、利益划分模式各不相同，跨境旅游合作中，国际、沿边各地行政区的利益矛盾复杂。国内利益矛盾不可避免地影响跨境旅游具体措施、利益分配政策的制定，成为制约旅游一体化进程的根本性制度障碍。加之，个别周边国家内部矛盾激化，必然严重影响跨境旅游进程。

（六）跨境旅游面临诸多安全问题

中国与东盟国家为维护边境良好的社会秩序，严厉打击跨境违法犯罪，一定程度上遏制了违法犯罪上升势头。例如，2020年至2021年5月，广西公安机关打掉跨境赌博涉案团伙296个，抓获犯罪嫌疑人4298人，协助外省抓获跨境赌博犯罪嫌疑582人，查扣冻结资金23.43亿元，涉案资金流水1144.3亿元［4］。云南省公安机关共侦办各类跨境赌博和相关案件1500余起，抓获犯罪嫌疑人近4.7万人，已移送起诉1万余人，冻结扣押涉赌资金3.57亿元［5］。但是，安全问题仍然是各国警察机关要面临的问题，表现在：一是跨境赌博长期存在。二是跨境诈骗持续危害。多个诈骗集团以东南亚国家为基地对中国民众进行跨境电信诈骗。一名从缅甸侥幸逃回的被骗人员，带回的105个潜在受害者名单，只是众多在缅甸实施电信诈骗的缩影［6］。三是跨境走私案件多发。2022年2月广西北海市公安机关共查办涉嫌走私案件和打击走私违法犯罪行为24起，抓获嫌疑人141人，查扣大小型车辆73辆、无合法手续船艇207艘（其中“大飞”131艘、普通船舶76艘），共查获冻品35.24吨、成品油30吨、卷烟947条，总案值约1500万元，打掉走私团伙5个［7］。四是恐怖主义暗流涌动。境外恐怖分子进入旅游国进行恐怖主义活动，袭击跨境游客，以及外来游客遭受旅游国恐怖分子袭击，都是当前跨境旅游所面临的安全挑战之一。五是个别国家安全形势的影响应高度重视。例如，缅甸国内政治形势复杂多变，军政府与民选政府斗争激化，并接管了国家政权，权力斗争影响着缅甸国内安全形势。民族地方武装与政府军爆发多次武装冲突，安全形势恶化后，经济发展困难。这些非传统安全因素给跨境旅游交通、人员设施安全增加了很多不安全因素。

要解决跨境旅游中面临的问题，中国与东盟各方需要秉持共同发展、互利共赢目标，从法律、政策、实施、合作等方面相互协调，着眼长远，在中国—东盟合作框架下，发挥“一带一路”、RCEP政策便利，促进跨境旅游健康发展。

三、中国—东盟跨境旅游综合治理的路径

（一）定法制：为中国—东盟跨境旅游提供法治依据

多年来，我国旅游法规建设逐步完善，先后颁布了《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国护照法》《中国公民出国旅游管理办法》等法律，出台了《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》《旅行社责任保险管理办法》《旅游安全管理暂行办法》《导游人员管理条例》《旅游饭店星级的划分与评定》《旅游投诉暂行规定》等法规。为规范跨境旅游，我国也逐步有序推进有关法律规定的制定与完善。国家层面，《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国护照法》《中国公民出国旅游管理办法》《边境旅游暂行管理办法》等规定了边境旅游内涵、主管部门、管辖责任权限、边境旅游条件、开办程序、公民参旅办法、出入境手续及禁止性规定等内容。地方层面，多个涉边省份政府出台了有关条例。1992年吉林省出台《吉林省边境旅游暂行管理办法》，1998年广西出台《广西壮族自治区旅游管理条例》，2005年云南省出台《云南省旅游条例》，并于2014年出台新版《云南省旅游条例》。2017年《云南省边境管理条例》规定了跨境旅游有关内容。各地条例规定了对旅游资源的开发与保护，以及旅游者和旅游经营、监督管理、法律责任等，比《边境旅游暂行管理办法》规定有了进一步的明确与细化，立法技术较《边境旅游暂行管理办法》更加完善。《中国公民出国旅游管理办法》的出台，为人员出入境旅游提供了法规依据。同时，分别规定了跨境旅游内容。各地情况不同，为了更好结合各地实际，市级地方立法工作更加细化。1993年云南省旅游局、公安厅发布《关于云南省中越、中老、中缅边境旅游管理有关问题的通知》，2012年广西出台《防城港市边境旅游管理暂行办法》，为当地边境旅游提供了更加具体的操作依据。目前，这些法律规定存在比较分散、体系化不明确的问题，对管理者、参与者适用法律造成不便。

针对跨境旅游违法犯罪问题，需在《中华人民共和国刑法》基础上，进一步落实法治建设体系化，全方位维护跨境旅游健康环境。《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于办理利用开设赌场案件适用法律若干问题的意见》《关于办理网络犯罪案件适用法律若干问题的意见》《办理跨境犯罪案件若干问题的意见》等的出台有力地促进了跨境安全建设，《旅游安全管理暂行办法》规定了各级旅游管理部门承担旅游安全责任和具体职责要求。

（二）强管理：创新完善跨境旅游管理机制

1.合理设置跨境旅游合作区，奠定管理基础。跨境旅游合作区是相邻两国或多国在边境双方或多方划定一定的国土面积，由双边或多边共同规划管理的以旅游产业为主导，通过促进旅游者、旅游要素在区域内自由流动而形成的旅游要素规模聚集的区域［8］。跨境旅游合作区可以增进双边或多边交流与合作，增进彼此了解，促进“一带一路”建设。在国家开发战略框架下，以旅游业为依托，充分发挥沿边各地的区位和资源优势，把边境地区建设为新型旅游地。跨境旅游合作区对接合作各方的发展战略目标，协作经营、利益共享、风险共担，合理整合资源，打造边境旅游新亮点。如广西东兴市依托其区位优势，以“六联合”（即联合开发跨境旅游精品线路、联合开展跨境旅游宣传推广、联合打造跨境旅游产品、联合开展跨境旅游执法、联合做好跨境旅游演艺交流、联合开展跨境旅游培训）为重点，与越南芒街共建跨境旅游合作区［9］。

2.建立健全跨境旅游安全管理机制。旅游安全是旅游业的基础条件，是跨境旅游的根本保障。旅游安全合作须在政府牵头下，整合安全力量，强化各国睦邻友好关系，最大限度地实现旅游安全。要把国家间旅游安全合作贯穿旅游管理全过程，加强前瞻性预警，增强应对处置能力，有效应对旅游安全问题，建立完善预警、救援、补救机制。预警机制侧重宣传教育，双方共同编制宣传手册，介绍旅游安全问题、各国紧急救援电话、外交机构联系方式等信息，建立旅游服务机构、维护跨境旅游信息平台，为游客提供各国旅游有关信息，实现旅游信息共享。救援应在领事协作机制下，由各国应急管理部门、企业共同进行应急处理。由驻外领事与所在国统筹协调，对接医疗、警务，推进事件处理。补救是合理进行责任认定及善后赔偿，减少安全事件对当地旅游影响。总之，跨境旅游安全管理机制应做到有主体、有实施、有监督，才能有效应对旅游安全问题，保障旅游平稳有序。

3.搭建多层次跨境旅游管理平台。中国《“十四五”旅游业发展规划》提出深化旅游国际合作，打造跨国跨境旅游带。多层次跨境旅游合作平台及机制是跨境旅游合作的必要基础。以中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资峰会、中国—东盟中心为代表的多边合作机制为中国—东盟政府、旅游协会、旅游企业合作提供了良好的基础，政府、行业、企业等旅游参与者应共同构建合作平台，推进区域旅游一体化发展。一是决策政策平台。通过政府高层官员的定期会晤磋商机制，为跨境旅游合作确定年度主题，通过平台发布制定的政策及重大合作项目。二是项目管理平台。构建国际合作论坛平台，依托中国—东盟博览会、中国—东盟旅游合作论坛以及“一带一路”国际合作高峰论坛等国家间合作平台规划项目，通过双边国际旅游合作论坛落实项目。地方层面，可通过我国广西、云南等省区与越南、缅甸、老挝的地方政府举办跨境旅游合作博览会来推进项目合作及落实。三是执行监督平台。政府、行业协会合作设立跨境旅游执行监督机构，用于落实政策、推动项目、协调冲突，规范旅游市场，保障游客权益，引导企业旅游合作。2017年云南开展中老、中缅、中越跨境旅游合作区建设方案的编制工作，编制完成《云南省边（跨）境旅游专项规划》。2022年云南省政府发布《云南省“十四五”文化和旅游发展规划》，提出建设沿边跨境文化旅游带，促进跨境旅游要素流动便利化，打造跨境旅游新业态新产品，建设成为中国面向南亚东南亚人文交流中心，区域性国际旅游目的地和集散地［10］。合作平台可为跨境旅游提质增效注入动力。

4.改善中国与东盟国家跨境旅游基础设施。一是通过航空、铁路、公路相互连接，把旅游核心城市、边境城市连接起来，尤其要完善公路旅游网，确保“最后一公里”通畅。二是依托国际货币基金组织、亚洲基础设施投资银行等国际金融机构，设立旅游基础设施建设基金。通过 PPP（政府和社会资本合作）等方式，政府、企业、金融机构共同融资，投入中国—东盟互联互通项目建设。三是整合移动互联网，建立旅游安全信息平台，及时发布旅游安全预警信息，确保政府、经营者、游客信息畅通。跨境旅游合作信息平台为旅游商家和旅游者提供法律政策、业界动态、旅游资源、旅游合作项目等多种信息，如携程网、同程网、途牛网推出中国—东盟跨境旅游板块，为中国游客赴东盟旅游提供参考信息和多样化的旅游产品。

5.联合推动跨境旅游营销。首先，各国政府共同制定跨境旅游发展战略，积极引导企业制定规划、措施，支持联合营销，共同开发新的旅游产品。如中越两国政府于2015年签署《关于合作保护和开发德天—板约旅游资源的协定》，中越德天—板约瀑布跨境旅游合作区成为中国首个跨境旅游合作区［11］。其次，旅游行业协会应充分发挥桥梁作用，有效沟通政府与企业。旅游行业协会应发挥资源交流渠道作用，促进旅游企业与其他企业联合，拓展联合项目范围。最后，旅游企业间应注意产品、项目联合挖掘，积极拓展跨境业务。

6.构建跨境旅游执法管理衔接。游客出境入境管理、服务及旅游内容的规范、消费纠纷处理需要各方相互协调。由于跨境旅游旅游地、出发地、经过地的法律制度、行政管理不同，建构跨境旅游执法管理合作体系，可促进跨境旅游顺利开展。执法合作体系可由警察机关、边防管理部门、文旅部门、检察部门等共同组成。一方面，依据本国法律对跨境旅游的主体、行为进行规范管理；另一方面，不同国家的执法部门要对跨境旅游中的违法犯罪开展执法协作，共同保障旅游者合法旅游，规范旅游公司、导游、酒店、交通依规依法提供服务。

（三）优服务：提升中国—东盟跨境旅游服务保障水平

旅游服务质量是旅游业内在属性，是企业的核心竞争力，是衡量行业发展水平的重要指标。因此，服务可以说是跨境旅游的关键。跨境旅游作为一个复杂的系统，各机构、各公司、从业人员都需要高度重视服务，不断丰富服务内容，提高服务标准。提升中国—东盟跨境旅游服务保障水平，需要各国有关部门、机构、组织共同发挥作用，畅通跨境旅游环节，从而推动跨境旅游高质量发展。

1.丰富跨境旅游内容，更好地满足旅游者的旅游需求。自由行是旅游者深度感受异国风情的方式之一。据统计，报名自由行产品出境游的人次占比接近40%，表明旅客更倾向于深度体验和个性化的出游方式。2015年广西凭祥市开通了中越跨境自行车骑游线路，丰富了中国—东盟跨境游内容［12］。2016年至2018年通过携程预订当地向导的游客年增幅达到67%［13］。

2.深入推进保险在跨境旅游中的服务保障作用。保险规避跨境旅游风险是当前旅游的基本内容。近年来，境外旅游保险产品的投保人数年增长近40%。提供应急援助也成为旅游企业的必备项目。携程率先在APP提供了7×24小时“全球旅行SOS”服务。泰国为通过SOS平台求助咨询最多的旅游目的地，其他还有东南亚、欧洲、美国、日本、韩国等［14］。旅游过程中，不同类型的意外事件都不可避免地影响旅游体验，而旅行者也会被各类意外事件所困扰。在跨境旅游中推行旅游保险是很多旅行社的必推项目。把旅游保险纳入跨境旅游管理内容，管理监督方要在监管中加强对保险条款合法性、合理性的审查，要求每个旅游人员都必须签订保险合同，防止旅行人员发生意外时，权益不能得到保障。

3.利用科技发展提高跨境旅游舒适度。公安机关应利用科技发展带来的优势，以“互联网＋警务”大数据应用理念为引领，搭建边境游自助办理系统，完成出入境核验由传统人工办理到创新自助办理的转变，方便游客快速通关，进入旅游目的国。通过云计算，进一步为自驾游提供人性化管理，为人员、车辆进出边境、驾驶人员在目的国的驾驶资格核验提供便捷服务。如广西防城港市在国际医学开放试验区、东兴国家重点开发开放试验区和跨境经济建设合作区、防城港边境旅游试验区主动对接RCEP，做强做优做大跨境旅游等现代服务业，探索中国—东盟自贸区“两国一检”通关新模式。

4.不断挖掘自身潜力，为跨境旅游提供便民措施。一是简化跨境旅游办证流程。实行网上申请、后台审批，解决排队时间长、手续复杂、调阅资料慢等难题，实现一次申报、全程办结。二是简化临时入境机动车牌证办理手续。边境公安机关应与海关实现跨国自驾车通关互认，海关或公安交管部门对入境车辆的唯一性出具结论，双方互认。三是推行“一站式”通关。允许边境居民持双方认可的有效证件，依法在指定范围内自由通行。在游客出入境较为集中的口岸试点“一地两检”“一站式”通关模式，设置团队游客绿色通道等［15］。

（四）谋合作：中国—东盟跨境旅游综合治理的重要环节

1.推进跨境旅游合作区建设。跨境旅游合作区建设是中国与周边国家进行旅游合作的重要载体。推进跨境旅游合作区建设，一是应成立跨境旅游合作区建设领导小组，商讨中越跨境旅游合作区建设的重要议题。各级政府部门在国家政策引导下，出台跨境旅游合作区建设的实施方案或意见等政策文件，为跨境旅游合作区建设提供政策指导。就中国来说，2015年发布的《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，以及2016年国家旅游局（2018年改为文化和旅游部）等八部门印发的《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》《跨境旅游合作区建设指南》等启动跨境旅游合作区建设。二是设计、建设跨境旅游线路。随着旅游需求由传统的观光旅游向休闲旅游、度假旅游、体验旅游转变，跨境旅游合作区可以开发自驾游、邮轮游、民俗体验游、生态游、特色游等新兴旅游产品，探索开通跨境自驾游、房车游、旅居游等，增加游客综合消费，进而创造更好的经济效益、社会效益、生态效益。例如，可打造中国桂林-中国东兴-越南芒街-越南下龙湾等精品跨境旅游线路并常态化，跨境旅游以中国东兴—越南芒街跨境自驾游、中国桂林—越南下龙湾跨国自驾游、越南—芒街一日游、芒街—下龙湾两天三晚游为主。

2.进一步推进跨境旅游基础设施互联互通和信息网络化。一体化交通网络是跨境旅游共同市场的基本条件之一。一方面，应推进跨境旅游交通路线对接。构建多层次跨境旅游交通合作，以重要旅游城市为一级枢纽，以边境口岸城市和主要景点为次级枢纽，构建不同层级跨境旅游运输体系。另一方面，应建立跨境旅游信息服务平台，实现旅游信息共享，为各国跨境旅游参与者提供信息服务。各国共同建设跨境旅游信息服务平台，成立信息服务机构，搜集、整理和发布旅游服务信息。中国—东盟可合作打造旅游APP和网页，把旅游信息发布、酒店预订、信息咨询等功能整合起来，统一开展信息发布、宣传、建设维护，统一发布景区景点、接待导游、餐饮住宿等信息，不断深化跨境旅游电子商务合作，同步完善旅游实时信息动态。

3.进一步推进跨境旅游空间结构一体化合作。在RCEP等多边合作机制下，不断密切中国—东盟经济圈内涵，把跨境旅游合作作为合作内容新亮点，规划跨境旅游多层面空间。

第一，发展跨境旅游支撑体系。旅游规划应注重自然旅游资源和人文旅游资源、动态景观和静态景观的融合，增强游客的参与性与体验性，共同打造特色化、差异化和体验化的边境旅游产品体系。按照旅游资源条件、现有设施及发展可能性等综合因素，在各国边境地区旅游区域，围绕旅游中心枢纽点、次中心节点城市，畅通旅游交通线，搭建旅游空间体系，开展跨境旅游全要素合作。

第二，探索搭建跨境旅游合作体。跨境旅游合作动力来源于互利共赢目标，定期磋商与协调机制可以促进有关目标的实现。投资商、旅游公司、酒店等协商可协调各方利益，减少无序竞争。各国共同规划旅游项目，开发旅游宣传、旅游线路、旅游产品、完善交通互联等，逐步形成旅游全要素体系。发展旅游公司等市场组织、行业协会等服务主体，为跨境旅游发展提供市场基础。

第三，推进跨境旅游共同市场建设，逐步实现旅游服务贸易跨境流动，优势互补。一是继续推进跨境旅游投资，把跨境旅游投资作为投资新领域。越南、缅甸和老挝等东盟国家旅游资源丰富，但经济基础薄弱，旅游基础设施投资不足，迫切需要国外资金进行投资，随着“一带一路”建设的推进，中国公司在周边国家投资旅游基础设施增加，跨境旅游投资必定成为今后合作的重点方向。鼓励民间组织、行业协会等加入跨境旅游合作区建设；建立协调联络机制，沟通边民、企业和政府间的利益诉求，提供优化方案和政策建议。充分利用亚洲基础设施投资银行、“一带一路”基金以及国际援助项目贷款等多种渠道的资金支持。各国政府、旅行社、交通运输企业和投资基金等主体参与跨境旅游设施投融资。二是发展特色服务业，形成中国—东盟跨境旅游特色。一方面，建设民族文化创意产业园区，形成文化产业、文化消费、文化创意产业链条，打造集聚效应明显、孵化功能突出的特色文化产业基地、园区和集群。另一方面，大力开发边民服务外包、会展服务、金融服务等服务贸易，提高边民收入水平。

第四，推进跨境旅游政策合作。建立跨境旅游协作机制，为跨境旅游合作提供机制保障。以澜湄合作机制为基础，建立跨境旅游协作组织机构。通过各方共同参与、平等协商、共同咨询决策推动跨境旅游合作；简化旅游签证手续，便利人员通关，提升旅游服务贸易自由化和便利化；探索建立健全跨境旅游监管机制。成立监管统一组织机构，按照共同政策，共同开展跨境旅游联合执法。

第五，加强跨境旅游人才培养。加强跨境旅游人员技能培训，提供旅游人才储备。按照产业人才需求，加强跨境旅游职业培训合作，培养专业化的跨境旅游专门人才。各国共同培养旅游人才，构建跨境旅游共同育人机制。中国与东盟国家开展人才培养交换项目，派员到对方学习，掌握对方语言，了解对方文化，为开展跨境旅游服务工作打好基础［16］。发挥我国广西和云南与东盟国家相邻优势，联合高校、教育机构、产业组织、社会组织等优势资源，构建合作教育体系。在此基础上，跨境各国要继续深化跨境旅游人才社会支撑，以社会资本为核心，建立企业实习培训基地。将旅游、小语种等专业作为旅游人才核心专业，逐步拓展其他有关专业，将国际合作、法律、行政管理等专业纳入合作旅游人才队伍培养工作中。

4.加强跨境旅游安全合作。安全是跨境旅游的保障之一。各国共同维护好安全形势，有助于跨境旅游发展。目前，虽然中国—东盟各国社会经济条件存在差异，但各国对自然犯的法律标准十分相似，基本认定为犯罪。各国警方通常采用打击态度。但是，对于法定犯，各国的法律规定不同，因而容易在执法中产生出入。近年来，电信诈骗、涉毒涉枪等问题在境内外的处理偏差较大。在跨境旅游中，涉赌、涉黄等问题常常干扰良好的旅游社会体系形成，为此，下一步，中国—东盟各国执法部门应继续加强执法合作。首先，各国应积极研讨，形成一致法律标准，以利于法律适用、法律执行采用近似的标准，营造安全的旅游环境。其次，应形成相对统一的执法尺度。各国的执法要求、习惯都存在较大出入，各国执法部门要多开展研讨，坦诚交流本国的执法情况，力争在旅游管理中采取相似的执法措施。最后，应积极推进各层级旅游主管、从业者、执法管理交流，共同解决跨境旅游中普遍面临的问题，形成规范的执法规范。

综上，跨境旅游是我国对外交往合作的新兴领域，对于提高我国在国际社会的影响力，培养发展民众情感具有十分重要的意义。“一带一路”、RECP、“10＋3”等机制为我国与东盟各国开展经济文化合作提供了多种有利平台。各国政府、执法部门、旅行公司、从业者按照法律法规要求，合作推进跨境旅游。通过发挥各自优势，依托现代技术、传统优势，在完善跨境旅游各要素的同时，塑造旅游公民、旅行企业安全环境，进一步推动跨境旅游健康发展。