基于政策扩散过程的地方政府治理创新机制与风险防范

谭亮亮

（延安大学 马克思主义学院，陕西 延安 716000）

中央政策的有效扩散是党和政府推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革加快构建新发展格局推动高质量发展的基本保障。中央政策的有效扩散既需要顶层设计层面的精准施策，也需要地方政府结合实际敢于担当勇于创新，在领会贯彻落实政策的过程中既能与中央政策精神保持高度一致，又能主动识变应变求变创造地方成功治理经验，做到原则性与灵活性相统一。为此，厘清地方政府在政策扩散过程中实现治理创新与风险防范的内外机理是解决问题的关键所在。

一、政策扩散过程中地方政府的再创新表征

自分税制改革后，中央政府给予地方政府更大的自主权限，并同时通过更具综合性的绩效考评制度对其权限运用进行监督，这就使得中央与地方之间的关系呈现M型结构［1］。地方政府为获得中央后续更优资源投入和平台支持，也为充分完成地方领导者自我政绩考核要求，其在半自主权力配置下将更积极主动地通过合规化创新来提升业绩成效。由此，围绕具有流动性的资源要素或政治利益而展开竞争，以增强区域自身的优势与动力，也成为各地方政府工作的重心。在保持政治合理性、经济效益性的前提下，以中央政策要求为指导结合区域自身实况进行必要的策略、规划延伸与创新，既可保证对中央指示的充分响应，又可实现地方治理的创新变革，地方领导者在政策再创新过程中表现出的独到眼光、务实思维和创新视角亦可为其赢得上级肯定。基于此，地方政府治理创新在保证其合法合规化的前提下，将主要借力中央政策指示向下扩散的过程而嵌入地方特色，实现区域内治理目标、工具与行为的系列突破变革。相关研究也指出，在一定程度上，改革可被视为政府不断进行政策创新，并将成功的政策在全国广泛推广的过程［2］。这进一步证明，回归地方政策再创新而探讨地方政府治理变革，存在理论合理性和实践合理性。

关于政策扩散的探讨由来已久，学者普遍认为学习、竞争、模仿、强制和社会建构是其完成实施的主要机制［3］。在政策扩散过程中地方政府基于不同的治理目标也将表现出不同的行为举措。纯粹的复制、模仿也是政策扩散行为的一种，但难以带来区域治理的突破变革，在缺少对地方特色与迫切诉求的考量下，如此政策扩散往往只是为了完成上级任务安排，地方政府本身缺乏深入运用和追求绩效方面的动力，仅仅只是实现Strebel所提出的象征性采纳或消极性采纳两种结果［4］。有效的政策扩散应带来Rose所提出的混合、合成与启发效果［5］，实现Strebel提出的工具性采纳、观念性采纳结果。这不仅是“政策再构建”，更是地方政府治理过程的调适、完善与变革。延循这一观念，有效的政策扩散既要求地方政府认真学习、领会上级要求，还要在此基础上结合区域问题进行应对解决。政策扩散的预期效果将直接决定于地方政府在此过程中的再创新行为实施。

第一，认知理念层面的动态更新。政策由上到下扩散，其首要目的即实现中央指令的迅速广泛传达。就政策内容本身来说，其往往并非关乎细枝末节的议案操作，而是宏观层面的方向指导，中央关于社会形势、发展趋势等的研判都将通过政策扩散过程及时传达给地方。地方的有效回应就不应只是形式上的学习、了解，更应表现在及时动态更新地方发展规划和把握方向等方面。随着中央政策向下的扩散传递，地方领导者再次研判区域潜在优劣势和机遇风险，在受到上级政策启发与警示的基础上，主动审视自我眼光思维视角的先进性与动态性。有效的政策扩散应能带动地方政府实时动态更新宏观规划和阶段设计，助力地方领导者始终保持动态发展眼光对区域性问题进行关联性、挖掘性思考，继而保证地方政府规划的可持续推进。

第二，工具技术层面的创新吸收。有效的政策扩散不仅可以起到认知启发的效果，还可通过在发达地区推广采用先进模式和科技方法助力工具技术层面带动其他区域。地方政府在有效响应、回应中央政策的过程中，应善于通过抓取先进理念、先进工具和技能方法等而加速本区域技术更新换代，以更积极主动的学习精神、吸收借鉴态度，压缩不必要的试错实践过程。在灵活、精准吸纳运用过程中加速对外部先进事物的内部转化，体现在地方治理过程中即表现为政府面对新兴事物时的超强学习力、吸收力和转化运用力，以及区域企业等微观组织的生产力快速提升。

第三，目标追求层面的主动拔高。源自中央的政策指示意在加速社会发展并有效保障民众利益、积极回应创新需求，这就决定了政策自上而下将不断传递出更高要求、更新观念和更先进行为举措。地方政府的有效回应表现在其表现出积极向上性，而非被动应付下的表面改观与形式创新。立足于政策扩散过程而实施的地方政府治理创新，从目标追求层面就需表现出显著的自我挑战性，地方干部在深刻领会中央创新要求的基础上应以自我的敢于挑战、率先变革而积极表态。在自信自强和高目标追求的精神激励下，充满干劲、敢于成为变革突破的排头兵，以更为积极、主动和深入的创新行为回应中央政策指令。

第四，思维模式层面的开放包容。政策扩散的过程是否能产生积极促动和启发效应，事实上首先决定于地方干部的思维模式。唯有保证其具备必要的开放包容性，才可能通过了解外来新兴事物而有所收获、灵活运用。这也就意味着，可产生再创新行为效应的政策扩散，可有效改观地方领导者的思维想法。中央既通过新目标、新要求改变地方政府封闭式地坚守既定模式的行为，也通过推广新知识、新技术启发地方干部及时更新自我知识储备。卓越优先的地方干部在接收到中央政策指令要求的第一时间，将会首先通过学习了解新事物而改善、调适自我思维理念上的滞后部分，甚至重塑对区域发展规划和方向的定位，表现出超强的包容、吸收与运用能力。

二、基于政策扩散的再创新行为影响因素分析

基于政策扩散的地方政府治理创新，其行为表征既有认知、思维层面的动态更新与自我提升，也有工具技能层面的变革突破，更为直观的体现之一即为地方政策在中央政策的基础上所进行的再创新行为，也即地方政府将根据区域实际和推行条件，对中央原有政策进行调适、修改，使修改后的政策更具可操作性和指向性。地方政府基于中央指令所展开的系列活动也离不开必要的策略计划指引，对政策内容本身进行再创新事实上也就是对区域发展目标、内容安排和工具选择等进行创新规划。从这一概念内涵出发，地方政府就中央政策所进行的再创新，其意在实现更高质量的公共政策设计，强化中央指令在地方的可落实性，继而高效回应外部环境、满足民众需求、加速地区发展。易言之，有效的政策扩散应通过地方政府的再创新实现上级指令要求与组织环境的更为适配与深度嵌入，使策略规划可落地实施、服务区域发展。新制度主义进一步将组织环境细分为技术环境与制度环境，其中，技术环境重在实现组织效率机制构建与完善，制度环境强调组织运行发展的合乎规则。不仅如此，组织行为事实上还受到横向、纵向层面其他主体的影响，如同级间的配合与影响，以及上级的命令与支持。WALKER、ZHU、BERRY等研究指出，政策扩散过程就将受到来自内外部因素的双重影响，且作用路径亦呈现出横向、纵向两个层面［6-8］。基于此，考虑到政策扩散对地方政府治理行为的影响表现在策略指引和行为变革两个方面，着眼于中央指令在地方的更充分落实，属于对组织环境的高效回应，则选择组织内部因素、组织外部因素和组织间关系构建分析模型。

（一）组织内部因素

既有研究对地方政府治理创新进行了深入且广泛的研究，探讨了从经济基础到区域优势，再到人口规模、行政级别等因素，并发现了这些因素对地方变革突破的影响。而基于政策扩散过程探讨区域创新，其作用于地方治理改善的路径方式即策略引领、思路拓展、视野创新和工具变革，是发端于主导者、指引者的革新继而不断扩散、传播正向效力，影响更多群体成员和主体单位。这就需要将组织内部因素的分析更细致地聚焦于治理行为的指挥者——地方领导干部，其作为中央指令政策的首位接受人和解读人，个人理解力、领悟力和解释力都将直接决定政策向下扩散传播的效果。更深入地说，地方领导者作为政策的直接采纳者，其对上级指示要求持何种态度，将直接影响后续的政策推进，更具创新性、创造性的干部将更偏好采取积极手段试错实践、大胆尝试而用活中央政策；相反，保守封闭者则唯恐在政策试点或实践中有所“出格”而亦步亦趋，极力排斥一切创新性变革举措。除“地方领导特质”这一影响因素外，地方政府自身的经验积累状况也是影响其治理创新的重要因素，改革突破越积极的地方政府，其往往越是基础雄厚、策略丰富且胆大心细，善于精准抓取中央指令的要义实质而迅速回应，更容易推进政策创新、行为创新；越是不善于探索、实践者，越是无法细化、延伸中央政策，其往往只能是依葫芦画瓢的形式呼应、宏观“设计”。

（二）组织外部因素

地方政府想要在上级政策扩散过程中实现策略议案和组织环境的更精准契合，更精准地回应社会诉求并应对问题，就需要更全面地了解公众舆论、公众需求。不仅如此，网络社会中的信息平台建设和多元主体参与情况都将影响政策扩散效力和政策再创新。具体而言，地方政府了解掌握区域内民众诉求和舆论氛围的程度，将直接决定其政策再创新的方向与内容选择，唯有精准获取民众最迫切需求、了解区域优劣势和社会群体感受，才可正确把关地方政策的调适、创新，真正将中央先进指令和目标指引与区域发展相结合，延伸为适用于地方的系列变革设计与行为安排。而区域内主体力量的参与度又决定了地方政府创新的深入度与可持续性，如何才能充分调动社会多元主体参与其中？减少政府与非政府组织间的信息不对称就是关键之一，更为先进的信息平台、网络关联将有助于主体间资源、信息共享，也更能提升组织运行效率。敢于用活中央政策而积极创新变革者，往往正是凭借自我先进的基础设施建设和平台工程，首先保证了更为全面的信息覆盖与数据、资源共享，为多元社会主体参与区域问题治理提供丰富的路径渠道。由此，既实现了对社会需求的充分了解，也充分调动了更广泛社会群体参与治理的积极性，为地方政府治理创新提供了有力的资源、人力和信息支撑。

（三）组织间关系

政策主体在政策实施运用中产生决定性影响，政策主体对政策环境的感受将直接影响其对政策采纳、推广与再创新行为，政策主体间的关系与互动则直接作用于政策扩散的周期、深度与效果。就地方政府治理创新而言，其在接到中央指令要求的第一时间将首先通过自我压力感受、中央信号强弱和措施配套情况来判断自我响应的速度与力度。来自中央政府的强力施压将直接加速地方政府的行为响应，中央政府强烈的信号释放则会精准指引地方政府的政策演进。同样，更为完备的配套措施同步推进则会增强地方政府再创新的信心与激情。不仅如此，同级别地方政府间的竞争氛围和强度也将影响地方治理创新的投入性，邻近地方政府越是对中央政策表现出积极响应态度且政策再创新、行为创新效果明显，干部政绩显著，则对其他地方政府的激励效果也越明确，越容易产生群体性改善效应。由此，基于政策扩散过程风险组织间关系对地方政府治理创新的影响，其将主要通过中央政策指令强弱、上级施压力度和同级横向竞争强度发挥作用。

三、政策扩散过程中政府治理创新的内在机理

从政策扩展视角分析地方政府治理创新，切入点就在于对地方领导干部能力思维、目标追求等的深入探讨，立足政策主体视角和感受审视不同的政策扩散过程与结果。地方领导干部对自我责任履行、服务贡献的定位，以及对治理成效和社会改善情况的追求，将直接影响其对中央政策的运用策略，政策在扩散过程中也就会基于不同的目的意图呈现出不同的路径取向。

（一）政策扩散过程中治理创新的内在逻辑

1.晋升激励效应。从地方领导的本意与目标来看，利用政策扩散过程来加速地方治理创新，即在于显著改善社会群体利益，使人民产生更强获得感和幸福感，同时通过区域政策再创新、行为变革和绩效改善，促使地方发展成效更显著而得到中央认可。从政策再创新的视角来看，地方政府立足中央指示而进行的政策内容延伸、调适与变革，本就力求政策在区域内的全面落地，并将相关成功经验推到“台前”［9］。对地方领导干部而言，这不仅可以为地方发展赢得更大的政策空间和资源支持，也可带来自我层面的发展而获得更优晋升平台。加之，同级地方政府间本就存在隐性竞争关系，地方领导干部在政策扩散中的亦步亦趋、封闭保守更容易使自我陷入不进则退的境地。出于对自我发展平台的保持和更大机会的争取，以及完成上级所下达的指令目标，地方领导干部将乐于主动积极抓取政策扩散传播过程而合规、有效嵌入创新想法，借力中央指示完成地方治理行为的创新变革。

2.“创新竞争”情境。现代社会发展更强调民众感受的有效改善与提升，经济不再是唯一的衡量指标，综合生态、安全、可持续性而评价地方区域发展情况日益成为主流。这就使得地方政府治理不可再遵从传统模式而只强调产出水平的持续提升，还要考虑投入产出比及绿色化水平的效率等，这对领导者的综合引领能力提出更高要求。中央政策在指明前进方向并正确定调的前提下，地方政府的治理水平就尤其体现为报酬递增与成本下降基础上的“创新变革”，同级政府间的竞争也由曾经的拼规模逐渐转向“创新竞争”［10］。基于如此效率逻辑，如何用最小的成本投入实现社会产能提升并带来民众利益的显著增长，实现民众生活幸福感的显著提升，就成为地方政府领导者的首要责任。这就促使地方领导干部在政策扩散过程中必须结合区域实际而加入独到见解和想法，其作为政策主体能否优于常人地看到机遇、风险将直接决定后续行为实施的方向，地方政策再创新、行为再创新均将致力于组织运转效率和综合发展效果的全面提升。

3.树立权威目的能力提升。现代社会对政府治理效果的要求已不局限于经济层面的增长，而是更强调全面协调兼顾下的效率提升。人民主体观下，这更具体化为对民众创新诉求、迫切要求和多元需求的及时、有效回应，领导者应致力于民众获得感与幸福感的全面提升。从中央政策到地方措施就格外强调对区域现实问题和特定情况的解决应对，地方领导干部的威信、权威将不再建立于“毫不出错”的谨小慎微上，而是大胆革新中的敢想敢干；上级也不再欣赏、认同“照抄照搬”式的模仿者，而是青睐并优先提拔思维活跃、创新变革者。这就使得政策扩散也不再是纯粹的任务下达，地方领导干部必须通过必要的再创新而有所作为，需要兼顾多种治理需求并提升治理能力。

（二）政策扩散中治理创新的一般路径

政策扩散带来的地方治理创新，既源自地方干部对自身政绩平台的追求，也有中央综合考核体系的施压，还不乏同级政府间的隐性竞争所带来的“内卷化”场域。地方领导干部也需要通过精准回应、创新解决区域实际问题而不断提升政府威望，以获得上级肯定和社会多元主体力量支持，保证后续地方发展的持续稳健。由此，也就不难看出，出于自身发展的积极行为往往更具主动性，出于上级施压或同级竞争而带来的相对被动反应则表现出更强的等待与依赖特征，这类地方政府在治理过程中往往不会主动尝试，而是观望、跟随下的模仿优先，即使有所创新变革也存在局部性、表象化。因此，政策扩散过程中地方政府治理创新往往表现出引导型、优化型和配合型三种不同路径。

1.引导型创新。这类地方治理创新往往由上级发出直接指令并进行相应行为指导，但有些地方政府并不愿主动打破现状来寻求变革突破，它们在接受中央指令要求的过程中是被动接受上级提出的新要求、新思路、新方法等而有所配合与回应。也正因为这些地方政府自身缺乏变革的动力，其所进行的行为创新将主要来自上级直接的安排与指示，对相关新型技能工具的采用也源自其他区域的创新成果，并非它们自身的实践、试错结果。这类地方治理创新具有被动性、等待性和借鉴性等特点，因此在政策扩散过程中往往较难出现地方政策的再创新，这些地方政府对中央政策的回应也主要是直接采纳和直接传达，不再进行细化、延伸与创新。除非其在实施过程中面对特殊情况确实难以操作如此宏观性策略准则，才会就政策内容的具体适用范围、方式进行相对细致的说明。由此也可以看出，引导型创新模式下的地方治理虽然也实现了对中央政策的扩散与推进，但并未把握住宏观指引和区域特质的深度融合，难以运用政策工具加速区域问题的创新应对。

2.优化型创新。当地方政府基于区域实际问题而迫切需要政策工具予以支持时，出于对组织环境的充分回应和有效适配，地方领导干部将更为积极主动地“用活”中央政策而能动创新。其不仅表现出对中央指令要求的高效回应、积极行动，还会结合区域内民众的迫切诉求而优化调适上级政策的适用范围和具体方法，对相对宏观、抽象的中央指令进行更接地气的区域性调整。有时中央政府甚至并未要求地方政府完全采纳某一政策，地方政府也会基于区域发展实况和社会主体感受主动进行吸收与运用，为政策原型注入地方特色和地方智慧。在这类自主优化型创新路径下，地方政府往往会先就中央政策进行政策再创新，结合区域目标、经济基础、技术工具等从规划层面来全面设计，管理者将基于对区域经济利益和自我政治资本的双重追求而迅速响应、积极行动。

3.模仿型创新。不同于被动式的引导型创新，也有别于积极主动的优化型创新，还有一类治理主体既在政策扩散中表现出一定的积极性，同时又限于区域实力、经验积累等而不敢大胆试错实践，这类地方政府就会表现出跟随、模仿式的变革行径。即在接受中央政策的第一时间就区域内实际情况和组织环境进行主动分析，就政策工具的适用范围、推进方法进行讨论分析，但具体的再创新举措却存在滞后性，领导干部在领会上级政策意图要求后，会选择等待跟随发达地区的做法而进行模仿，参考经验更为丰富、基础更为雄厚区域的政策再创新而为己所用。就政策再创新、行为再创新来看，这类模仿式地方政府往往并未进行质的突破，仅仅只是量化层面的变革与优化，但就政策扩散效果而言，其较为主动的政策适配性分析和吸收式运用方法，可基本保证借鉴、参考模式与区域实际的相对适合。对经济欠发达地区而言，如此相对积极的有限创新治理模式将更为适用，既避免了完全被动模式下的应付态度，也可节省成本支付而减少试错实践的耗费。

四、立足地方政府再创新成效的措施改善与风险防范

政策扩散过程中激励地方政府更为积极地结合区域实际进行政策再创新，并由此指引后续治理行为的变革突破，首要一点即提升政策原型的全面覆盖力和创造更为丰富的延伸空间，因此中央有必要在政策全面扩散前就进行充分的政策实验，继而制定更明晰的推进路径与强化激励效应。同时，可根据区域特点和特殊诉求提供相应的政策优惠、财政补贴或进行政治激励，构建学习示范及竞争机制，加快横向政策扩散的形成。以政策原型的不断优化而激发纵向横向双重激励效应，继而改变地方政府的感知，使其在政策吸收、运用中表现出更强的主动性和积极性。

（一）政策扩散中的赋权创新举措

调动地方政府响应与实施中央政策的积极性，激励地方干部更主动地进行政策再创新和行为再突破，首要切入点即是提升地方政府的预期收益，在完善议案条款内在价值性的同时，强化外部激励手段。首先，结合中央政策目标与各区域政治环境、经济基础出台覆盖面更广的宏观政策指令，并在政策推行区域内赋予地方政府先行先试权，更清晰地划分中央与地方间的职权。中央政府在把牢审查监督、考核评估权的基础上，赋予省级政府更多的决策权、分配权和控制权，由其充当政策延伸与实施的主导者。这可有效提升地方政府的收益预期而增强正向激励感知。其次，以中央牵头、地方主导模式的政策扩散，除了给予地方政府更多裁量权、自主决策空间外，还能依托中央政府的政治把关、方向把关和价值取向把关而将创新举措有效限定在国家意识形态的范围内，防范政治风险出现。对地方政府而言，中央政府的监督与考核反而有助于其大胆创新、正向突破。再次，当地方政府对中央相关政策议案表现出强烈的支持与参与热情时，中央政府有必要对这一正向响应给予激励，以提高地方政府的预期收益。可采取的激励手段主要分为政治激励与经济激励两大类，前者主要以政治晋升、目标管理、问责机制等方式激发地方政府领导者的积极性与担当性，以调动其承上启下的关联效用；后者主要以转移支付、财政补贴等方式作用于地方政府财政、税收等方面，以强化区域实力、完善地方基础设施建设。最后，政策扩散的效用不单在于检验政策内容的可行性和效力性，还在于借地方具体治理行为而展示中央的“政治势能”［11］，从而在更大范围内形成示范和促动效应，助推中央政策在各地方区域的全面铺开。这也需要中央用好激励与惩戒两种手段，既以各类激励措施化解地方政府对自身利益缺失的担忧，又借惩戒追责条款约束地方政府正向创新行为，真正畅通政策扩散路径。

（二）政策扩散中的创新学习机制

政策扩散的效用不单在于政策内容本身的不断完善与调适，还在于其可以通过示范而激发更多区域主动学习、参与其中而畅通中央政策推广。从政策扩散的本质来看其也包含“再生产”的过程［12］，即需要各政策实施主体在特定环境中吸收新的政策理念与方案而不断创新突破、探寻完善，不断提升政策内容的可适用性和价值创造性。一是在政策扩散前期中央政府可更具针对性地进行试点，选择政策试点城市时应着重考察其政治环境、经济环境和民生反应，选择实力较强且制度体系完备的地方试点城市可以充分体现政策的正向效应，因为在政策试点过程中创新的赢利性将成为其他非试点地方政府学习与否的关键因素［13］，唯有使其看到试点城市的创新收益才可有效激发其他地方政府主动参与其中。二是中央政府在对政策扩散进行多元激励的过程中应做好政策优惠、财政支持、融资支持、政治晋升等方面的正向宣传工作，使各地方政府切实看到试点城市的各类正向效益，以有效调动其他地方政府参与的积极性和热情度。三是当地方政府对中央政策表现出显著抗拒性时，中央政府有必要就政策本身的区域适配性进行再讨论，即使论证了政策原型的可行性、科学合理性，其推动策略也应有所调整，可同样借力政策试点城市的创新收益进行示范和激励，在不断强化措施议案可操作性和地方适用性的同时，激发民众关注政策效力，并对当地政府表达诉求，倒逼地方政府的外生学习行为，促使其终止观望态度，实现政策扩散阻滞向政策推广转化。

（三）政策扩散中的竞争机制创新

促使政策扩散落到实处就是要充分调动各地方政府的参与积极性和协调配合力，中央政府应创新竞争机制，借力地方政府间的绩效竞争充分展示政策原型的创新优势和价值创造力。一方面，中央政府可通过支持落实政策积极、创新的区域而实现优质资源的针对性倾斜，助力该区域地方政府在自主创新、政策延伸方面不断突破，加速发展，激发部分想与创新落实政策者争夺资源的其他后发型区域加入竞争行列，促动各地方政府通过主动学习、创新吸收政策优质落实地区的有益经验而畅通中央政策推进，形成“以点带面”的良好局面。另一方面，中央政府还可通过重点支持落实政策积极、创新的区域使其获得更多稀缺资源而加速发展，以激发地方政府间为争夺稀缺资源而主动响应中央号召、回应上级政策，使之在政策活动中倾向于“相互看齐”，并不断为地方发展争取政策竞争优势。伴随政策扩散效应的不断凸显，人才、资本、资源向创新区域的集中流入也会对周边政府施加压力而促使其主动进行政策学习，实现地方政府间治理制度的良性竞争，继而不断完成政策理念创新及政策工具设置。