制度规则、实践阐释与目标置换：政府购买服务中的自由裁量逻辑

刘帅顺，谈小燕

一、研究背景与研究问题

2020年1月，财政部颁布《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），指出政府购买服务应当突出公共性和公益性，有利于转变政府职能以及提高财政资金绩效。[1]2022 年3 月，财政部针对政府购买服务合同管理、绩效管理和购买边界等不规范、不准确等问题，再次颁布《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》（财综〔2022〕51号），进一步推动政府购买服务制度在改善公共服务、创新社会治理和提升政府支出绩效等方面发挥积极作用。[2]社会组织作为政府购买服务的重要承接主体，肩负着将制度目标转化为治理效能的使命，承担着推动基层治理和公共服务现代化转型的功能。

社会组织通过承接政府购买服务的方式参与社区治理与服务生产，对社区原有的治理结构与权力关系构成了新的挑战。从嵌入结构上看，社会组织作为依托行政力量进入基层社区参与服务生产的外部社会化力量，在“进场”后势必会与社区原有治理主体产生明显的排斥，不易为社区原有权力网络和治理结构所信任和接纳。从治理功能上看，社会组织作为政府购买服务项目承接方，一方面需要满足政府预先设定的服务绩效考核要求，另一方面需要尊重社区本土的文化习性与权力网络，如此才能更好地发挥社会组织参与社区治理的功能。

同时，作为一种新型的外部治理结构，社会组织与街区内其他治理主体的疏离使其始终无法嵌入本土网络，[3](p43-64)社会组织在参与社区治理时面临着社区原有权力结构的不信任。[4](p27-42)因此，社会组织难以凭借自身能力动员社区居民主动参与服务活动，缺乏项目服务对象的积极互动与参与，最终难以实现预先承诺政府的服务绩效考核任务。社会组织面临服务对象参与意愿弱与发包方政府考核制度硬约束之间的矛盾是其作为政府购买服务项目执行方需要面对的首要难题。有学者指出，政策的制定与执行之间存在一个“过滤”机制，下级执行者对上级的政策往往以自己的利益损益值作为对策参量。[5](p61-79)社会组织为了如约实现政府的绩效考核任务，采取各种变通执行策略对实际遇到的各种情境化服务难题进行自由裁量处理，这使得政府设定的改善公共服务、创新社会治理和提升政府支出绩效等多重理想化的目标难以实现。所以，社会组织在项目执行过程中的自由裁量权成为理解政府购买服务制度失灵的一个重要视角，其行使自由裁量权的逻辑是什么，是值得深入研究探讨的问题。

二、文献综述与解释框架

社会组织身处政府购买服务制度场域之中，受到外在制度环境与内在理性驱动的交互影响。已有关于社会组织的服务场域以及街头官僚自由裁量权的相关研究，对于揭示社会组织执行政府购买服务项目过程中的自由裁量行为提供了有益借鉴。

（一）社会组织的服务场域

理解社会组织的自由裁量权运作逻辑，首先要理解社会组织的服务环境。社会组织通过政府购买服务制度的方式参与社区治理与服务生产，搭建起行政组织与社区组织互动的中间桥梁，也直接与政府和社区产生互动关联。从社会组织与行政组织的关系看，各级政府按照不同的行政意图实施行政吸纳、[6](p116-128)分类控制、[7](p73-89)浮动控制、[8](p115-139)嵌入型监管、[9](p91-99)选择性支持[10](p100-108)等差异化策略实现了对社会组织的有效管理。政府在与社会组织合作中居于权力和资源的主导地位，社会组织不得不迎合政府，结果造成了社会组织的行政化。[11](p43-49)社会组织在与行政组织的互动过程中处于明显的权力弱势地位。

从社会组织与社区组织的关系看，社会组织所提供的服务实际上与社区需求之间存在较大脱节，导致社会组织“悬浮”于社区诉求之上，[12](p67)无法实现基于社区需求的公共性生产与培育。[13](p125-139)究其原因，社会组织的专业化治理逻辑和社区组织的综合治理逻辑之间具有深刻矛盾。[14](p132-155)专业社会工作嵌入社区这个强势的体系需要亲和，[15](p206-222)这种亲和也可以理解为一种情境合法性，即享有总体合法性的社会组织在开展服务项目时还需要取得来自基层服务对象的认可。[16](p147-166)社会组织需要通过“选择性耦合”策略在社区组织的合法性逻辑与社会组织的效率逻辑之间达成平衡。[17](p284-290)可见，社会组织参与社区服务生产既受到来自上级发包方政府的嵌入与监管，又要面临来自基层社区治理网络的排斥与不信任，社会组织处于“两头受气”的艰难环境中。

（二）街头官僚与自由裁量权

社会组织面对并不理想的社区服务场域，并非只是被动接受和忍耐，同时也应看到其作为街头官僚具有的灵活多变的自由裁量权。李普斯基认为，街头官僚是指处于基层、直接和公民发生互动，并对政策执行具有实质判断力的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等。[18](p5-9)街头官僚的实质在于服务提供过程中需要人的判断，而人的判断是无法规划的，因此街头官僚拥有自由裁量权。[19](p178)自由裁量权的必要性在于官僚机构的等级制，每个层级官员都有自由裁量权的选择空间去贯彻政策。[20](p108)因此，街头官僚本身就是政策的制定者而非仅仅是执行者。[21](p279-299)可见，自由裁量权是理解街头官僚行动逻辑的核心概念。

中国学者研究街头官僚的自由裁量权更喜欢用政策变通这一颇具中国政策实践特色的话语。政策变通的微妙之处在于对原初制度的似是而非的诠释，它是介于正式与非正式两种运作方式之间的一种准正式运作方式。[22](p67-85)因此，政策变通不能看作是政策失败甚至是政策违法行为，中国街头官僚们在执行农村低保政策、[23](p63-66)农地流转政策、[24](p26-32)食品安全执法、[25](p101-105)城管执法[26](p62-80)时都存在政策变通行为。实际上，街头官僚对于公共服务的供给品质取决于街头官僚供给的意愿、能力以及公民的参与互动等因素，[27](p35-40)政策变通看似由街头官僚做出，实质上却是在复杂政策环境中妥协求全的结果。[28](p159-168)因此，街头官僚的自由裁量行为背后有着复杂的形成机制，已有对街头官僚政策执行过程与自由裁量权的研究对本研究分析社会组织的自由裁量行为具有重要启发意义。社会组织作为具体执行政府购买服务项目的一类街头官僚，其自由裁量行为同样受到行政组织、社区组织和自身利益等多重因素的综合作用。从社会组织的自由裁量权视角研究政府购买服务制度如何失灵，构成了本研究的核心问题意识。

（三）社会组织的自由裁量解释框架

政府向社会组织购买服务是政府提供公共服务的一种新型模式。社会组织作为项目执行方和服务生产者，如果能够按照政府所设定的规范化服务流程做一个忠实的制度执行者，就可以较好地实现政府期待的改善公共服务、创新社会治理和提升政府支出绩效等多重政策目标。

但是，社会组织所面对的实际服务场域超出了政府的设想，甚至社会组织在进入社区之前也无法预测即将面对的服务环境。因此，社会组织在真实的服务过程中所采取的策略、方式与方法都是根据实际的社区情况进行临时性定夺和决策的，并非像服务计划书中规定的严格可控和线性展开的，其中充满了情景复杂性和利益主体多元化的冲突。社会组织面对现实服务场景的复杂性，需要在政策文本表达的制度规则与实践行动阐释的自由裁量之间做出选择。所以，真正的政策是执行的政策，而不是说出来的和写在纸上的政策。[29](p240)社会组织需要在理想的政策目标与可能的执行手段之间权衡，这就像一场“惊险的跷跷板游戏”，作为政策实践者要处理好政府期望达到与自身能够达成之间的张力关系，做一个高超的玩家。这种政策目标与具体执行之间的张力关系，具体可通过图1表示。

图1 社会组织的自由裁量空间

从价值选择的角度，政府尊重社会组织的社会性与志愿性才愿意将服务项目发包给社会组织，希望通过社会组织发挥利他价值，更好地为服务对象提供精准服务。但目前，社会组织的生存压力使其需要通过承接政府购买服务项目的方式获取组织运转资金，在制度规定的范围内减少服务支出扩大剩余资金的利己化行动逻辑成为社会组织承接项目的动力来源。从行动指向的角度，政府购买服务项目本应以服务对象的个性化需求为制度运行的逻辑起点和社会组织的行动指南针。但是，社会组织受到自身专业性和服务周期等因素的限制，难以将服务对象的需求当作自己的服务实施方向，而是以既定的项目计划书或者政府指定的服务内容开展服务，以专业界定的服务供给代替了服务对象的实际需求。从回报周期的角度，政府希望社会组织能够在服务过程中真正发挥专业价值和社区治理功能，以实现社会组织成长为目的。但是，社会组织秉持着功利主义的短期视角看待服务项目，大多认为顺利通过结项并拿到全部项目资金就是服务目的。从角色定位的角度，政府希望理想化的政社关系是平等合作致力于实现双赢的伙伴关系。但是，项目执行中受到基层政府和社会组织相互背离的行动逻辑影响，实际存在的政社关系更像是一种不平等的伙计关系。从关系拓展的角度，政府希望社会组织主动遵守相关制度规定，自觉按照政府希望社会组织发展的轨道进步，以实现对社会组织的有效管理。实际上，社会组织在正式的项目发包关系内部又发展出了二级服务发包市场，以对自己有利的方式拓展了非正式的发包关系。以上关于发包方政府文本表达的政策目标与作为具体执行者的社会组织实践阐释的执行手段之间的五种矛盾关系，构成了社会组织的自由裁量空间，这正是探究政府购买服务制度何以失灵的关键所在。

本研究以北京市C区开展的政府向社会组织购买服务项目为研究对象。笔者于2019年6月至7月和2020年9月至12月在C区的社会组织与第三方评估机构参加专业实习与志愿服务，对近30家承接政府购买服务项目的社会组织负责人、项目社工进行了结构化与半结构化访谈，同时借助自己的志愿者和实习生的身份优势得以长期参与观察社会组织生产社区服务的实际过程，包括与街乡政府相关部门负责人、社区干部、普通居民等的互动过程。通过实地调查，笔者掌握了社会组织参与政府购买服务项目的大量第一手经验资料。据此，可以从社会组织的自由裁量权视角出发，解释社会组织如何围绕服务生产与政府组织和社区组织互动博弈，将理想化的政策目标变为经由实践阐释的政策输出过程，并最终造成政府购买服务制度失灵等关键问题。

三、社会组织的自由裁量权

社会组织行使自由裁量权是政策执行中的情境性和互动性使然，是根据发包方政府的服务绩效考核任务与自身服务能力、外部服务环境的制约因素综合判断得出的。因此，自由裁量权不仅关乎政策如何执行的问题，而且自由裁量权本身就是政策再制定和再生产的过程，是社会组织对既定政策目标进行再阐释与再实践的过程。当然，社会组织的这种政策再生产过程不能超出一定的政策执行区间。因此，理解社会组织在严格遵照制度规则与完全进行自由裁量两个极端之间选择具体对策的行动逻辑，是理解社会组织自由裁量权的核心。

（一）价值选择：利他还是利己

社会组织参与社区服务生产存在两种截然不同的价值选择：志愿导向的利他主义和任务导向的利己主义。作为发包方的政府希望社会组织发挥专业价值和志愿属性，不仅在所服务的社区生产可见的公共服务，还要培育社区居民的公共道德和现代公民意识，发挥建设社区治理共同体的主人翁精神，社会组织在其中扮演秉持志愿价值和利他精神的引领者角色。但在现实过程中，社会组织这种理想角色却难以实现。

每个项目就十万块钱，根本不够用。今年因为疫情影响，实际开展活动时间就四个多月，六月份才放开搞活动，十一月就要结项了，时间短、任务重。（专业社工01，20201012）

项目资金少是社会组织开展社区服务活动普遍遇到的最大难题。项目资金少直接决定了社会组织缩减应有的服务开支，尽量扩大剩余资金，这是由社会组织的生存逻辑决定的。按照C 区民政局发布的《社会建设专项资金支持社会组织服务项目实施方案》（以下简称《实施方案》）规定，项目经费预算中应当划拨一定比例的志愿者补贴、社工工资和项目管理费等必要开支，总计不得超过项目资金总数的30%。有限的项目资金既要满足服务对象的实际需求，又要达到政府设定的绩效考核指标要求，同时社会组织和专业社工本身也要依靠项目资金生存。因此，社会组织和服务对象在制度安排中属于资源竞争关系，他们都要在同一个盘子中分蛋糕。社会组织作为项目执行者显然扮演了分蛋糕者的角色，因为政府虽然制定了非服务开支的上限，但并不能够严格控制每一笔开支的具体用途。服务对象本来对于服务内容最具有发言权，但项目计划书一旦确定又不能随意更改。最为关键的是，项目计划书也是由社会组织根据政府设定的宽泛的服务目标为自己量身定制。社会组织对于自身的业务专长、信息优势和执行策略最为清楚，他们可以动用服务生产者的优势地位设定对自己最有利的服务计划，保证能够达到绩效考核要求，同时尽量扩大组织的剩余索取，保障组织生存。有限的项目资金决定了社会组织的价值选择更为看重利己主义，生存伦理是最基本的行动逻辑。

（二）行动指向：需求还是供给

理想化的政府购买服务制度应是将满足服务对象的迫切需求作为第一要务，这也是政府希望通过向社会组织购买服务来优化服务质量和提高服务对象满意度的核心关切。从服务项目的立项程序来看，主要分为以下三种：政府邀标制、社区邀标制和市场竞标制，每一种立项方式所赋予的服务需求确定权的主体不同，这直接影响了作为服务对象的社区居民的需求能否得到满足。

政府邀标制主要由街乡政府主动向社区内有资质和声望的优秀社会组织发出邀约，表明与其合作的态度，但服务内容主要由街乡政府单方面决定，主要满足的是发包方政府的行政需求，至于这种行政需求是否与社区居民的生活需求相匹配，取决于街乡领导本身的关注领域，以及项目落地社区的议价权。社区邀标制是由社区干部根据本社区的治理需求主动向本区内相关服务领域的优秀社会组织发出邀请，社区干部和社会组织达成服务意向之后，再向上级街乡主管部门申请立项。社区邀标制的立项模式直接由社会组织与社区对接，居民则可以通过议事会、居民代表等方式直接向社区干部与社会组织反映实际需求，具体要求体现在项目书中。因此，这种立项方式最符合社区居民的实际需求，服务效果往往更好。市场竞标制是社会组织根据C区政府本年度发布的《使用社会建设资金购买社会组织服务指导目录》（以下简称《指导目录》）所列出的具体服务类型，结合自身服务专长，通过C区政府购买服务项目申报平台统一进行申报，通过立项之后由街乡政府统一分配到社区，这相当于行政指派服务项目落地。市场竞标制下的社区干部对于服务项目的合作意愿最弱，社区居民几乎没有决定服务内容的参与权和建议权。社会组织面对没有合作基础的陌生社区很难在短时间内发挥专业性服务和实现嵌入式治理。三种服务立项模式的比较可以参见表1。

表1 三种服务立项模式的比较

由此我们可以发现，社区邀标制合作模式下的社区居民具有最强的需求建议权和参与权，行政主导色彩最弱，社区议价权最强。在此模式之下，社会组织面临着最小的行政嵌入影响，最有可能完全按照社区居民的实际服务需求生产服务，专业性和志愿性得以充分发挥。社区邀标制是需求指向性最强的服务模式，但不是目前最常见的服务模式，在强调竞争性和市场化的新公共管理理念影响下的政府购买服务同样是以市场竞标制为主要模式。这种合作模式之下的社会组织与所服务社区没有充分的合作基础，社区居民的需求建议权和参与权也是最弱的，社民关系的游离化色彩体现得最为明显。在此服务环境之下的社会组织将服务计划生硬地实施，供给端的服务指向将社区居民置于边缘化地位，成为配合社会组织开展服务和完成任务的配角。

（三）回报周期：长期还是短期

回报周期是指社会组织对参与政府购买服务项目带来的各种可预期回报时限长短的判断。一般而言，政府希望社会组织把眼光放长远，通过承接政府购买服务项目来培育社会组织的专业性和服务能力，希望实现社会组织基于打造服务品牌和形成服务特色的长期目标来做好当下的每一期服务。社会组织对此却有不同的看法：

政购资金再缩减我们就别活了，人家大组织能活下去，我们这小机构就过不下去了，我们就是草根，就是凑合着，没有长远打算，别让他在我手里灭了就行。（专业社工02，20200917）

“评审专家一说要形成长期机制我就知道这个专家不了解社区情况，我们也不想长期做一个项目。你只要让我通过结项评审，我拿到30%项目尾款，就万事大吉。”（专业社工03，20201126）

社会组织的以上两种观点颇具代表性，一方面，政府购买社会组织服务项目的资金投入规模明显下降，现在每个项目的资金规模依旧维持在10 万～15 万元，这是维持项目正常展开和社会组织基本开支的最低限度。如此一来，每一年度能够立项的项目数量就要被大幅压缩。从北京市C 区的情况来讲，通过承接政府购买服务项目是社会组织生存下去的主要资金来源，社会组织自筹资金和独立发展的自主能力有限，发包方政府直接掌握了社会组织的生存出路。在日益严峻的生存竞争环境下，数量最多的小型社会组织生存下去的信心不断遭受打击，只求明年能够拿到项目和资金，而不敢考虑长远发展问题，更遑论提升服务质量与打造服务品牌。对于绝大多数社会组织而言，最紧迫的任务是生存问题而非发展壮大的问题。

另一方面，社会组织普遍存在通过结项评审拿到项目全部资金就意味着服务项目成功完成的心态。对于评审专家所称的形成品牌意识、树立长效机制等建议，由于社会组织的项目已经结项，如何整改落实自然无从检验。社会组织最为关注的是通过放大服务效果、掩盖缺失不足、拆解服务活动、拍照签到留档等一套留痕管理策略实现服务指标生产，力图通过向评审专家呈现一套完美达标的结项数字来证明自身服务的有效性。评审专家显然在这场由社会组织占据主动的“信号博弈”中处于被动地位，为了保障评审进度只能给出一个稳妥的分数。社会组织依靠“信息俘获”的策略顺利通过结项，没有多余精力和资金去考虑改进项目。

（四）角色定位：伙伴还是伙计

C 区民政局每年发布的《实施方案》中明确指出要按照“培育发展社会组织，激发社会生机活力”等目标原则积极开展政府购买服务工作。每个服务项目经过区民政局立项、街道主管科室分派、项目落地社区承接的过程，社会组织作为与政府合作生产的项目承包方，经过一整套科层制流程的筛选与运作之后，难以保证能够正常发挥如区民政局设想的发挥专业价值和激发社会活力等功能。

从项目落地社区角度看，由于社会组织与社区之间没有前期合作经验和基础信任关系，社区干部对社会组织这一外部治理结构进入社区参与服务生产与社区治理的角色定位表示怀疑和警惕。社会组织受到严格的社区行政权管控，其服务居民的专业化活动首先让位于辅助社区干部的行政性事务。社会组织在活动开展时间上要听从社区安排，活动内容上要穿插进社区日常管理与宣传工作，活动现场要尽量保证社区干部“行政在场”。社会组织变成了扮演社区活动配角的边缘化角色。

正如一名社区社工所说：“社会组织应当配合我们的工作，活动策划、新闻宣传、筹备物资、居民动员都要先经过社区同意，他们不能擅自行动。”（20200929）“党建活动社区自己做，政购是我们做，因为（新冠肺炎）疫情他们也没做（党建活动），所以就想结合政购一起做，我还得帮助社区做党建工作。人家给你提供环境和场所了，你就得帮助人家做。”（专业社工04，20201020）

从社会组织服务生产角度看，社区干部的结构排斥与资源汲取不会使社会组织退出社区，而是要采取各种变通策略维护好与社区干部的关系，保证服务项目顺利完成。社会组织离开社区干部配合就难以具备组织居民参与活动的能力条件和权威基础，只能依赖社区内部权威传达服务信息、动员居民参与、维持活动秩序。久而久之，社会组织将自己定义为社区的好帮手，而不是专业的好组织。这种角色定位几乎成为社会组织与社区干部之间一种常态化关系，固化的扭曲关系自然再生产出社会组织的“伙计”角色认知。同样，作为街头官僚的社会组织与社区干部显然有权力强弱之分，作为专业街头官僚的社会组织处于被行政街头官僚的社区干部“行政俘获”的状态。

（五）关系拓展：正式还是非正式

社会组织作为参与公共服务生产的新生社会力量，一方面有着政府组织所不具备的服务专业性和精准性，另一方面，政府不希望社会组织的发展超出自己的控制范围，甚至对政府主导原则下的社会治理秩序形成挑战。因此，政府通过发布《指导目录》划定每年的具体服务内容。比如，C 区政府2020 年的《指导目录》规定服务项目包含社会矛盾化解、社区治理、文化建设、民生服务、居民自治和脱贫攻坚六个大项。社会组织只能在此六类服务内容中挑选自己擅长的服务领域，申请相关项目。社会组织为了能够得到项目，会尽力向政府表明专业性，而忽视了自身是否真正具备这类服务项目开展所需要的专业技能与经验储备。社会组织拿到项目之后，为了能够实现承诺给政府的专业化服务，再去寻找具备此类专业技能的社会组织或其他机构，与其建立起一种次级发包关系，借助二级服务承包方的专业性为自己生产服务。在这种次级发包关系中，社会组织一方面作为承接政府购买服务项目的生产者，另一方面也是次级发包关系中的服务发包者。社会组织实际上扮演了一种专业服务资源的链接者角色，自身在这种二级嵌套的服务发包关系中并未发挥出应有的专业性。

比如，在笔者所调查的一个服务项目中，社会组织本应当独立承担社区文化建设类服务项目，但是组织自身专长并不在此，为了完成政府的服务项目，只好聘请专业的社区文化营造类组织代为生产服务。

今天为大家开展的插花活动是政府购买服务项目中的一项内容，我们专门请到了来自S 区的花艺师马老师，接下来就请大家跟着马老师一起学插花。（专业社工05，20201015）

在这一服务项目中，社会组织作为资源链接者角色，根据项目计划中的服务内容联系社会专业机构人员具体负责。整个服务过程由马老师主导，专业社工仅作为配角存在，专业性体现不足。社会组织在社区干部主导的情况下将活动的“身份在场”资格和话语权让予了社区干部。在社区干部不在场的情况下，社会组织又将活动的主导权和建构身份合法化的机会赋予马老师。这种看似非理性行为却是社会组织主动塑造，社会组织对于马老师的专业替代身份乐见其成，因为支付给马老师的劳务费并不比支付给专业社工的补贴更高。社会组织并不十分在意专业服务由谁具体来做，更重要的是工作达到结项要求和扩大剩余资金。应当指出的是，《实施方案》明确规定“严禁服务转包”，就是为了杜绝社会组织本身成为服务发包者而损害服务质量和资金使用效率。这种被政策明令禁止的非正式服务发包关系在实际的社会组织项目执行过程中并不少见。

通过对以上五个维度的社会组织自由裁量权分析，我们可以发现，社会组织面对具体的服务场域与互动对象，一方面处于权力弱势地位，另一方面也在尽力运用作为服务执行者所掌握的信息资源优势进行信号博弈。社会组织既不会完全遵照执行政府既定的服务规范，也不会明显超出法律规定的禁忌边界。社会组织的自由裁量权既不是完全利他主义的、需求导向的、长期考量的、伙伴关系定位的和受到正式关系约束的，也不是完全利己主义的、供给导向的、短期考量的、伙计关系定位的和由非正式关系决定的，而是在这两个极端情景之间进行情境化的动态选择。社会组织只有这样才能做到统筹兼顾，既达成政府绩效考核指标要求，又实现自身的利益诉求。

四、行政主导：自由裁量权背后的逻辑

社会组织参与政府购买服务项目就意味着其主动加入了由政府设计好的服务场域，此时专业的逻辑必须要服从行政的逻辑，专业服务要主动配合行政事务。社会组织在专业与行政的两端之间做出的任何看似自主的裁量权限，背后都离不开政府的主导。

（一）科层体制的惯性

C 区发布的《实施方案》规定“坚持政府主导是购买服务的首要原则”。因此，看似为社会组织提供了发挥自身专业性和志愿价值的政府购买服务制度，背后都有行政力量在对其进行管理与调控，包括服务内容、资金规模、发包方式、监管流程、考核要求等涉及社会组织核心利益实现的具体流程，社会组织有受监管的项目执行权，但很少有机会能够参与到政府购买服务具体制度的政策制定中来。社会组织本质上处于科层体制中的末端，为了达到绩效考核目标和维持组织生存必须发挥能动性，在稀缺的项目资源、严格的考核压力以及艰难的服务环境之中充分调动自由裁量权，努力平衡政府的行政逻辑和组织的生存逻辑之间的关系。

这种活动肯定是往里搭钱的，但是街道找到你，你肯定要做，做好了明年其他项目也会想到你，不做就是得罪了街道，……所以，对于街道的要求社会组织必须答应，今年赔钱攒人脉，明年就有可能多拿项目赚回来。（专业社工06，20201203）

《实施方案》规定，政府购买服务项目落地社区所在的街乡要提供一定比例的项目资金，其中，街道配比项目资金总额的50%，乡镇配比资金总额的30%。街乡政府作为项目出资方对项目开展负有直接监管责任，认为社会组织既然落地本辖区就理当向其负责并受其主导。作为街乡政府派出机构的社区居委会也分享到控制社会组织服务项目具体开展的权力。因此，社会组织同时受到街乡政府与项目落地社区的管理。社会组织作为一种陌生的治理结构进入社区，很难马上熟悉并融入这种权力格局和文化网络，处于权力资源和规则资源的弱势地位。

社区如果对我们有需求都是直接向街道领导反映的，不会直接找我们，街道会直接找我们联系，让我们体谅社区的工作难处，多帮社区分担一些。（专业社工07，20200920）

很显然，社会组织作为专业服务机构在嵌入科层体制结构后很难按照自己的专业服务逻辑开展服务。街乡和社区作为实质上的上下级科层关系将社会组织强力地吸纳进来，社会组织要想做好专业服务项目首先帮助社区做好额外的行政事务。社会组织也意识到了这种“额外的”事务比“分内的”服务更为重要，因为这是保证服务项目顺利开展的关系投资。社会组织只有将自己主动融入到科层网络之中，做好行政组织的好帮手，才会得到行政组织和社区组织对服务项目的有限支持。

（二）行政考核的压力

政府向社会组织购买服务制度作为一项公共服务供给的创新工程，显然要以更加优越的服务质量和考核成绩证明这种公共服务供给新模式的有效性和合法性。因此，各级政府主管部门对于社会组织诸多优越性的完美想象异化成为层层加码的绩效考核压力。不管是区民政局、街乡主管部门还是社区干部，都不想在年终考核时拿出一张难看的数据，这不仅表明了社会组织没有达到政府规定的服务标准，也是在质疑政府购买服务制度的有效性与合法性。一旦出现服务实绩达不到理想目标的情况，这表明下级政府主管部门对该项制度管理督导不到位，使得理想的政策执行走偏。

C 区的街乡政府主管民政的科长每月都会召集在本地区开展服务项目的社会组织负责人开会，了解各个社会组织在本月的服务开展情况，并听取下一个月的服务计划汇报，进而提出建议，督促社会组织做好服务：

你们给我汇报工作，我也要向街道和区里民政局领导汇报工作，每年年底都有考核任务的，今年没达标，明年你们就拿不到项目，咱们街道的项目指标也受影响。（某街道民政科长01，20201204）

在这种层层强化的行政逻辑和对制度的理想预期的引导下，各级政府主管部门都在借助社会组织这个服务生产工具为自己的“自我实现预言”生产出一套完美的服务绩效数字，努力通过年度考核。但是，因为政府不能直接生产服务绩效数字，所以服务生产压力全部落在了承接项目的社会组织身上。社会组织为了今年的服务绩效达标和保证明年能够继续在本地区拿到项目，就会通过拆解服务活动、档案留痕管理甚至是数字指标造假等方式呈现出一套完美的书面表达的服务数字，至于数字达标背后究竟有多少虚高的成分以及真实的实践效果如何，社会组织最为清楚。只要依靠这套完美的结项报告顺利通过了结项评审，对于街乡、社区和社会组织都是好事，在绩效考核的压力推动下，他们是一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。

（三）秩序稳定的需求

社会组织参与政府购买服务在发挥专业性之前首先要保证合法性和稳定性。政府通过社会组织提供公共服务的方式为其提供了难得的获得资金的机会。目前，通过承接政府购买服务项目是C区社会组织生存发展的主要来源，也是政府支持社会组织发展的重要制度化平台。在这个制度平台下，社会组织都争相拿到项目，有些社会组织机构资质良莠不齐。对此，政府作为发包方为了保证承接机构的资质，制定了较高的准入门槛。

C区民政局每三年都对本区内登记注册的社会组织进行等级评审，评审等级最高5A级，最低1A级，评审结果向全社会公布，只有得到3A级及以上的社会组织才有资格承接政府购买服务项目。对于拿到服务项目的社会组织，区民政局每年还要聘请专业的第三方评估机构对服务项目进行评估监管。评估监管分为过程监测和结项评估两种方式。过程监测贯穿项目始终，包括要求社会组织提供周总结、月汇报、中期报告；对服务项目进行实地监测评分；要求服务对象填写满意度调查问卷等具体方式。结项评估则由第三方评估机构组织评审专家听取社会组织项目负责人进行现场汇报，专家根据终期评审指标并结合社会组织提交的结项报告、财务报告和现场答辩情况进行打分定级。终期评审指标分为五个一级指标：项目团队（10分）、实施管理（30分）、服务质量（20分）、项目成效（20分）、财务管理（20分），每个一级指标下包括2～5项二级指标，分数配置为4～10分不等。专家打分定级分为4档：优秀、良好、合格、不合格。只有合格以上的社会组织才能继续申请下一年度的服务项目，对于服务项目不合格的社会组织要进行后期整改，违规的要追回项目资金。

政府希望通过这一套严密的绩效评估法则筛选掉不合格的社会组织，挑选出优秀的社会组织参与服务生产。当然，政府对于社会组织优秀与否有一套自己的评价标准，忠实履行契约、如实完成任务、服从政府安排等是发包方政府最看重的品质。由此我们可以看出，政府出于维护发包秩序稳定合法的逻辑为社会组织设定的评审标准与社会组织追求的专业逻辑并不完全一致。

五、对自由裁量权的适当控制

在由社会组织具体执行的服务项目中，一方面，社会组织借助信息不对称优势获得某种自主权，政府发包方和服务对象的利益均有可能受损。因此，社会组织的自由裁量行为需要受到控制。另一方面，社会组织可以根据具体服务场景灵活地调整既定的服务内容，更能满足居民的实际需求，因此自由裁量权也有其积极的一面。历史上所有的政府都是兼具法治和人治的政府，在没有裁量调和的情况下，规则本身无法应对现代政府的复杂问题，裁量是政府中创造性的主要来源。[30](p26)关于制度规则与自由裁量之间的对比，可以通过以下几个角度具体呈现。（见表2）

表2 制度规则与自由裁量的比较

因此，自由裁量权总是伴随正式规则而生的。社会组织在执行规则的同时也会根据具体情境和自身利益考量进行一定的自由裁定，这种自由裁量行为也能反映出所服务社区的群众利益。所以，自由裁量权本身不仅无法消灭，而且具有两面性。我们需要做的不是彻底地杜绝社会组织行使自由裁量权，而是引导社会组织将自由裁量权与政府的政策初衷相结合，与服务对象的实际需求相匹配，以期发挥自由裁量权的正功能，压缩其负功能。笔者认为，对社会组织自由裁量权的控制与引导应当贯穿整个服务发包流程。

（一）事前控制：稳定的发包关系

政府应当借助向社会组织购买服务制度发挥两个关键作用：一是培育社会组织专业性的作用；二是塑造社会组织公共价值的作用。目前来看，政府主要借助社会组织的专业能力帮其做事，在政府提供公共服务的专业性、精准性和及时性达不到的群体和领域里，依靠社会组织的专业能力弥补政府的不足。政府借助社会组织专业能力补充自身职能弱项，发挥社会组织提供公共服务的作用。

笔者认为，社会组织通过承接政府购买服务项目还应当发挥另一种更为重要的公共价值功能。社会组织的公共价值与政府组织的公权力是两种迥异的权力。政府的公权力主要在科层体制内部上下运作中发挥作用，但一旦将社会组织引入政府的公权力运作体系中，就应当充分重视社会组织作为社会力量所独有的权力属性，即公共性。

公共性意味着自主权和参与权。一方面，社会组织发挥公共性需要将其意见建议纳入政策制定过程中来，主动邀请社会组织代表参与制定每年度的政府购买服务项目《实施方案》与《指导目录》。社会组织可以在参与政策制定的过程中提供更为专业的咨询建议，还可以将来自服务一线的政策实践困境和服务对象的实际需求等信息通过制度化的参与渠道进行反馈，从而有利于改进政策制定质量。另一方面，适当为社会组织提供更加稳定的服务预期和适度扩大资金规模。社会组织需要在维持自身生存的前提下做好服务，必须依靠更长的服务周期和更加宽裕的资金支持。因此，每个服务项目周期适度需要适当延长，在此服务周期内提供稳定的资金支持，可以让社会组织更为从容地发挥自身的专业性，真正让社会组织感受到来自公权力的尊重与合作意愿，保证社会组织公共价值的发挥。

（二）事中控制：精细的过程治理

在社会组织拿到项目之后，就要对其进行精细化的过程治理。这种精细化不应该表现为强控制与持续的行政嵌入。精细化治理应该表现为畅通社会组织诉求的反馈渠道与扩大服务对象的考核权两个方面。

畅通政社沟通渠道可以消解社会组织的自由裁量动机。社会组织执行统一的规则时肯定会面临服务场域的多样化挑战，这些挑战无法完全由规则制定者预先想到并作出统一的应对规范。社会组织如果在面对诸多服务困境时没有向上反馈的制度化渠道，而是完全凭借自由裁量权的发挥，很容易超量行使这种权力而导致政策变通过度与执行扭曲。因此，设计一种社会组织—街乡政府—区民政局上下贯通的信息共享机制极为必要。这种机制不仅可以保证街乡政府和区民政局及时了解社会组织的服务动态，更关键的是社会组织可以将服务项目具体执行过程中遇到的各种难题，比如社区干部不配合、服务对象不信任、居民动员效果差、服务供需不匹配等及时反馈给上级政府主管部门。政府部门应当予以积极支持和协助，共同帮助社会组织实现社区融入与嵌入式治理，打造沟通顺畅高效的政社合作共同体。

提高服务对象满意度是政府购买服务的重要目标。服务对象作为最有发言权的项目绩效评估方显然应当被纳入项目治理中来，他们的考核权和建议权不应由第三方评估机构和项目评审专家替代。在服务项目实地监测中，应当提高居民满意度得分在项目最终得分中所占的比重，目前10 分的居民满意度分值难以引起社会组织对服务对象意见的重视。笔者认为至少应当将服务对象评价分值提高至30分，再加上专家评审的30分、财务得分20 分和第三方评估20 分，以上四项分值的分配比较合理地体现了各个评估主体应当起到的作用。通过合理分配分值，发挥引导社会组织注意力和关注点的重要作用，服务对象打分比重上升会导致社会组织对其实际需求的高度重视。

（三）事后控制：可逆的绩效评估

目前来看，社会组织普遍存在“结项闯关”的心态，把主要精力用在了如何通过结项评审而非提高服务质量和居民满意度上。目前的制度规定也提出，只要服务项目结项评审合格就要给社会组织划拨30%的项目尾款。社会组织拿到全部项目资金就会认为本年度的项目顺利完成，这给依靠信息资源优势进行“信号博弈”的社会组织闯关成功创造了机会。因此，发挥结项评审以评促建的作用，对于提升服务质量和杜绝社会组织投机行为十分关键。

一方面，设置一个有负向激励作用的项目不合格比例。社会组织的服务项目一旦不合格需要考虑延迟给付尾款，直至整改合格为止，严重不达标的要收回项目资金和进行全区通报，并将社会组织纳入“黑名单”，三年之内不准许其承接政府购买服务项目。通过具有一定警示和惩戒功能的不合格比例设置，可以让社会组织专注于做好服务本身，减少依靠“信号博弈”和“结项闯关”的冒险行为。

另一方面，确保评估结果的可回溯性。第三方评估机构根据社会组织提供的服务台账信息，随机抽取一定比例的服务对象进行电话回访，核实该服务对象是否真正接受了社会组织的服务项目和实际参与的服务活动。这种可回溯机制是从服务质量的输出端进行控制，确保服务活动信息不由社会组织单方面垄断和操控，将结项考核的权力转移到专业评估机构和服务对象上来。这种立体化的和可追溯的评估方式破解了社会组织过于注重结项指标的完美呈现而忽视实际服务效果的“结项闯关”心态，压缩了社会组织“信号博弈”的筹码，使其致力于顾客导向和扎实提高服务质量。

六、结论与讨论

社会组织的自由裁量权总是伴随着正式制度规范的执行过程而产生的，制度规范的普适性和抽象性决定了其具体执行要由社会组织根据服务环境的具体情境与互动关系加以个性化阐释和针对性实施。在此过程中，正式制度的价值理性被一定程度上消解，而社会组织的工具理性随之凸显。社会组织能够发挥自由裁量权的区间范围主要体现在五个方面：利他还是利己的价值选择区间；需求还是供给的行动指向区间；长期还是短期的回报周期区间；伙伴还是伙计的角色定位区间；正式还是非正式的关系拓展区间。

社会组织看似在服务项目执行过程中拥有广泛的自由裁量空间，实则作为发包方政府的项目执行者总是处于被行政力量所嵌入和主导的弱势地位。发包方政府的行政主导逻辑来源于以下三重动力机制：科层体制的惯性；行政考核的压力；秩序稳定的需求。坚持政府主导是购买服务的首要原则，社会组织在服务内容、资金规模、绩效考核等方面几乎没有制度化的政策制定参与权。社会组织在完成服务项目结项考核目标的同时，还要保证组织自身的生存，这进一步负向激励社会组织采取更为大胆的政策变通策略，导致了政府购买服务制度走向失灵。

发包方政府需要做的不是彻底取消社会组织的自由裁量权，这不仅从政策制定层面无法实现，而且本身也与政策执行的情境性特点相背离。所以，制定一套全流程优化举措以实现社会组织尽量发挥自由裁量权的正功能而努力规避其负功能才是努力的正确方向。对社会组织自由裁量的适当控制应当从以下几个步骤入手：通过稳定的发包关系进行事前控制；通过精细的过程治理进行事中控制；通过可逆的绩效评估进行事后控制。

通过制度全流程的优化举措对社会组织的自由裁量权进行适当控制，只是引导社会组织正确行使自由裁量权的初级目标，高级目标则是通过完善的服务发包流程和通畅的参与反馈渠道使社会组织自觉形成致力于专业价值实现和服务对象满意的价值理性目标。社会组织从被动控制负向的自由裁量权到主动发挥正向的自由裁量权是制度规范内化的过程，也是项目执行过程中主动作为和创造性服务的过程。社会组织实现以制度规范为“体”，以自由裁量为“用”，通过制度规范来指导自由裁量的选择，通过自由裁量来更好地落实制度规范，在服务过程中实现基于专业价值功能发挥的制度规范性与自由裁量权之间的平衡，做到随心所欲而不逾矩，才是走出政府购买服务制度失灵困境的正确道路。